废除强迫劳动国际劳工标准与我国相关立法及实践的比较研究＊

肖 竹

(中国劳动关系学院 法学系,北京 100048)

废除强迫劳动国际劳工标准与我国相关立法及实践的比较研究＊

肖 竹

(中国劳动关系学院 法学系,北京 100048)

废除强迫劳动是核心劳工标准内容之一,以国际劳工标准为视角考察我国废除强迫劳动制度及实践并找出差异及其原因,是未来制度完善及工作发展的重要依据。

强迫劳动;国际劳工标准;比较研究

强迫劳动是指以任何惩罚相威胁,强迫任何人从事的非本人自愿的一切劳动或服务的行为。废除强迫劳动既是保障基本人权的需要,也成为核心劳工标准内容之一,主要体现为《强迫劳动公约》(第 29号公约)和《废除强迫劳动公约》(第 105号公约)。我国是国际劳工组织 (InternationalLabour Organization, ILO)的会员国,至今已批准了 25个国际劳工公约,但只批准了四个核心公约,第 29号公约和第 105号公约均未被批准。虽然对国际劳工公约的批准与否由各会员国根据本国立法与实践情况自主决定,但根据1998年 ILO大会通过的《关于工作中基本原则和权利宣言及其后续措施》,作为 ILO会员国,我国应尊重、促进和实现作为公约主题的“消除一切形式的强迫或强制劳动”这一基本原则。因此,有必要从国际劳工标准的视角来审视我国的废除强迫劳动立法与实践,以此作为制度完善的重要方向性指标,从而将我国劳动者权利保护工作推向深入。

一、废除强迫劳动国际劳工标准的主要内容

国际社会对废除强迫劳动的规定体现于一系列的公约、条约和议定书当中,其中以 ILO通过的《强迫劳动公约》和《废除强迫劳动公约》最为重要,这两个公约不仅均拥有 170多个批准国,而且得到大多数国际社会立法的认可。

(一)《强迫劳动公约》的核心内容

1930年第 14届国际劳工组织大会通过了《强迫劳动公约》,该公约第 2条第 1款规定:“就本公约而言,‘强迫或强制劳动’ (forced or compulsory labor)一词系指以任何惩罚相威胁,强迫任何人从事的非本人自愿的一切劳动或服务”。第 29号公约第一次对强迫劳动作出了明确的定义,直至现在仍为 ILO、国际社会及各国所引用。该定义指出强迫劳动具有两个特征,即“使用强迫的手段”以及“劳动者的非自愿性”,强迫者客观方面的“以任何惩罚相威胁的强迫”与被强迫者主观方面的“非自愿”相结合,构成了强迫劳动的完整概念。

同时,第 29号公约还列出了不属于强迫劳动的五项例外,包括“兵役例外”、“公民义务例外”、“服刑例外”、“紧急状况例外”和“社区服务例外”,并对例外做了严格的限制以防止各国滥用。

(二)《废除强迫劳动公约》的核心内容

《废除强迫劳动公约》于 1957年由第 40届国际劳工组织大会通过,该公约仅有 10条,除第 1条对强迫或强制劳动加以规定外,其余九条都是关于公约的批准、退出、登记、续订等程序事项的规定。该公约第 1条规定:“凡批准本公约的国际劳工组织会员国,承诺禁止强迫或强制劳动,并不以下列任何形式使用强迫或强制劳动:(a)作为一种政治强制或政治教育的手段,或者作为对持有或发表某些政治观点或表现出同既定的政治、社会或经济制度对立的思想意识的人的一种惩罚;(b)作为动员和利用劳动力以发展经济的一种方法;(c)作为一种劳动纪律的措施; (d)作为对参加罢工的一种惩罚; (e)作为实行种族、社会、民族或宗教歧视的一种手段。”该公约从强迫或强制劳动的目的着手,概括性地划定被禁止的强迫或强制劳动的范围。而公约第 2条则要求,凡批准本公约的国际劳工组织会员国,应承诺采取有效措施保证立即完全废除本公约第 1条所列举的强迫或强制劳动,显示了废除一切强迫劳动的决心。

除上述两项公约外,《公民权利和政治权利国际公约》、《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》、《废止奴隶制、奴隶贩卖及类似奴隶制的制度与习俗的补充公约》等其他国际公约,以及 ILO的《就业政策公约》 (第 122号公约)、《土著和部落民族公约》 (第 169号公约)、《移民就业公约》(修订)(第 97号公约)、《保护工资公约》(第 95号公约)等文件也从不同角度对废除各种形式的强迫劳动及相关问题做出了规定。同时,根据 ILO《关于工作中基本原则和权利宣言及其后续措施》的要求,国际劳工局局长分别于 2001年和 2005年作了《禁止强迫劳动》和《反强迫劳动全球联盟》的报告,这两项报告也是考察上述 ILO公约的实施及当今全球废除强迫劳动实践的重要文件。

二、中国的废除强迫劳动制度

我国没有关于强迫劳动的系统性立法,废除强迫劳动的法律制度、规范分散于法律、行政法规以及司法解释之中,其核心规范是《劳动法》第 32、96条,《劳动合同法》第 31、38、88条。上述条文规定,用人单位以暴力、威胁或者非法限制人身自由的手段强迫劳动的,劳动者可以随时通知用人单位解除劳动合同,并应依法接受行政处罚;给劳动者造成损害的,应当承担赔偿责任。而《刑法》第 244条规定,用人单位违反劳动管理法规,以限制人身自由方法强迫职工劳动,情节严重的,构成“强迫职工劳动罪”,对直接责任人员,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。除此之外,我国其他涉及到强迫劳动的规定主要包括《刑法》的“强迫乞讨罪”、“强迫卖淫罪”以及《妇女权益保障法》第 41条和《禁止使用童工规定》第 11条等。同时,在我国立法中还有一些法律法规所规定的违法犯罪行为,与实施强迫劳动的行为、手段、方式、条件等密切相关,例如全国人大常委会《关于严惩组织、运送他人偷越国 (边)境犯罪的补充规定》、《关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》等。而近些年来国务院发布的若干有关减轻农民负担,特别是禁止强迫征用农民劳力进行建设的通知也是我国废除强迫劳动制度的重要组成部分,例如《中共中央、国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》等。

三、以国际劳工标准考察中国的相关立法

(一)《劳动法》、《劳动合同法》与国际劳工标准

我国两部重要的劳动法律对废除强迫劳动的规定与国际劳工标准之间既存在相同之处,也有较大的差异。相同之处在于,我国法律规定的是比较典型的强迫劳动形式,不同之处则体现在以下三个方面。

1.从形式上看,总体而言,第 29、105号公约采用的是“概括加例外式”,即从概念上对强迫劳动予以界定并说明强迫劳动的形式,而对例外情形予以排除。相反,我国对强迫劳动的界定则采取 “限定性的列举”,将“强迫劳动”限定为“用人单位以暴力、威胁或者非法限制人身自由的手段”实施的行为。因此,公约中规定的强迫劳动适用范围广、弹性强,可随时代的发展不断添入新的内容而不影响其完整性;而我国则存在列举是否能够穷尽以及是否能涵盖不断出现的新情况等问题。

2.从内容上看,公约确定的强迫劳动的主体、强迫形式和适用领域都具有广泛性:自然人、法人、集体或组织乃至国家都可以成为强迫劳动的主体;主客观相结合的构成要件能包含广泛的强迫劳动形式;同时,第 105号公约对实施强迫劳动目的的 5类表述也极大地扩展了废除强迫劳动的适用领域。而我国立法对强迫劳动的界定存在诸多限制:强迫主体宥于《劳动法》和《劳动合同法》的适用主体,主要是用人单位;强迫方式仅限于“暴力”、“威胁”和“非法限制人身自由”三种,并且不强调被强迫者主观上的“非自愿”;①第29号公约的强迫劳动定义中之所以强调被强迫者的非自愿性,是因为单从客观而言有些强迫行为并不突出,甚至十分隐蔽,难以分辨,所以必须辅以主观因素加以判断。适用领域限定于《劳动法》与《劳动合同法》的适用范围,而使得农民被迫的耕种劳动,被强迫卖淫者的劳动,基于政府的不公正命令而进行的劳动,家庭佣工在强迫下进行的劳动等无法构成劳动法意义上的强迫劳动而受其规范。

3.从层次上看,国际社会反强迫劳动的出发点是抽象个人,免于被强迫劳动是所有人的基本权利,是人权的一项重要内容,其实质是自由,即自由地选择工作,在自由的环境下工作。而我国则站在劳动法的高度,从个别劳动者的劳动权保护角度确立强迫劳动认定标准,将免于强迫劳动作为劳动者的一项具体劳动权利。

(二)《刑法》与国际劳工标准

对比我国的劳动立法,《刑法》“强迫职工劳动罪”对“强迫劳动”的罪行界定更为严格:其一,犯罪主体仅仅是指“用人单位;其二,构成强迫劳动行为需要同时满足“违反劳动管理法规”、“以限制人身自由的方法”、“以本单位职工为对象”与“情节严重”这四个条件。而犯该罪的,仅对直接责任人员处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。上述规定反映了对强迫劳动行为社会危害性的认识程度和刑罚严厉程度,但其是否能与我国强迫劳动的社会现实相适应,并有效的发挥其惩罚、控制、教育功能,值得我们反思。

(三)其他规范性文件与国际劳工标准

《禁止使用童工规定》、《切实做好减轻农民负担工作的决定》等其他规范性文件,都与废除强迫劳动密切相关。这些规定,或者是对国际公约及报告中规定或讨论的新型的、普遍性的强迫劳动形式进行的规范,例如强迫妇女卖淫、强迫儿童劳动、强制参与公共工程等;或者是对导致强迫劳动发生的原因行为、手段行为等违法、犯罪行为进行的规范,例如绑架、贩卖人口、引诱负债、扣押身份证和其他有价值的个人财物等。上述规范性文件虽然没有在立法及名称上被冠以“废除强迫劳动”的标签,但也是我国废除强迫劳动立法及实践的重要组成部分。

四、以国际劳工标准审视中国的强迫劳动现象

除了我国劳动法与刑法规定的典型性强迫劳动外,还有其他一些强迫劳动形式并未被上述立法所涵盖而缺乏应有的关注,或者其存在本身与国际劳工标准相冲突。因此,同样需要以国际劳工标准来审视这些强迫劳动现象。

(一)对农民工、家庭雇工、被拐 (贩)卖人口的强迫劳动

农民工是持有农村户口并在城市中工作的劳动者,他们的劳动条件和生活条件往往很差,面临被强迫劳动的机率非常高。其中,最有典型性的是农民工工资被恶性拖欠的情况,扣留或过度削减工资不仅可以限制劳动者的离职,还令雇主处于一种优势地位可以任意强迫劳动者劳动。

由于家庭雇工的工作主要是在私人家庭的范围内,根据国际劳工组织的报告,其经历着与其他工人相比空前未有的易受伤害程度,当其涉及被限制离开雇主的家庭,或他 (她)的身份证被扣留的情况下,家务劳动可退化成强迫劳动。家庭雇工在我国已为数甚巨并呈低龄化趋势,但由于其不属于我国《劳动法》和《劳动合同法》的调整范围,当强迫劳动情形发生时,就会出现法律调整的缺失。

而在人口贩运的现象中,一个日益令人惊恐的问题就是强迫劳动。根据《禁止强迫劳动》的报告,跨国和跨洲被贩卖,然后被迫从事包括血汗工厂劳动、家庭帮佣,甚至包括卖淫在内的活动的人数出现爆炸,这往往是当代债务质役的一个形式。而在中国,以强迫劳动、劳动剥削为目的的人口拐卖案件呈上升趋势,这些案件以拐卖儿童强迫行乞、行窃,拐卖妇女强迫卖淫为普遍形式,也有农村男性被黑中介拐卖成为“包身工”,山西黑砖窑事件即为典型案例。

(二)劳动教养、劳动改造中的强迫劳动

我国的劳动改造制度,特别是劳动教养制度与废除强迫劳动的国际公约存在冲突,为国际社会诟病已久。劳动教养制度由于缺乏必要的透明的司法程序,而与第 29号公约以及《公民权利和政治权利国际公约》相违背。而劳动改造的问题在于,在由我国解放初期沿袭而来的监狱体制下,监狱职能和企业职能集于一身,监狱生产成为监狱工作的基本内容之一,这就不符合第 29号公约“服刑例外”规定中要求服刑人“不得由私人、公司或社团雇佣或安置”的规定,因此就不能适用“服刑例外”的规定而有可能构成强迫劳动。对于上述问题,在 2008年全国监狱体制改革工作会议上,司法部提出监狱改革的重点是扭转“监狱办企业、监狱办社会”的现行机制,这标志着我国政府在完善劳动改造问题上迈出了坚实的步伐。

五、对比结果的总结及原因分析

(一)差异总结

通过前文的分析,可大致总结出废除强迫劳动国际劳工标准与我国相关制度与实践的差异及冲突:(1)我国立法中明文规定的强迫劳动在主体、形式和适用范围上具有狭窄性及不可延展性。(2)我国废除强迫劳动立法具有非系统性、非全面性和分散性的特点;无法涵盖对农民工、家庭雇佣以及被拐 (贩)卖人口等的强迫劳动行为的调整。(3)我国劳动教养制度以及劳动改造实践与国际劳工标准存在一定的冲突和抵触。

(二)原因分析

上述差异的存在,既有社会现状及历史原因,也有政治原因和法律原因,它们交织在一起共同影响了各国对强迫劳动标准的认识及立法。

1.强迫劳动产生的社会制度及现实的差异性

强迫劳动的发展历史表明,不同特点、形式的强迫劳动与该地区的社会制度和现实有着极其密切的联系。强迫劳动的痼疾可能是长久以来对某些种族和种姓少数群体歧视的结果,同时,强迫劳动与区域经济水平、政治现状也存在紧密的相关性,例如在非洲因极端贫困、政治暴力以及治理与法制的崩溃而产生的大规模强迫劳动。

因此,废除强迫劳动国际劳工标准及相关报告中所规范与强调的一些强迫劳动形式,例如大规模来源于极端贫困、种族歧视、等级制度、军事强迫等的强迫劳动在我国立法上没有得到体现,其原因是在我国的经济、政治及社会条件下,这些强迫劳动并不存在,或者说只存在非常个别性的案例。我国的强迫劳动立法关注的更多是体现在劳资关系中的经济性的强迫劳动,这是对我国社会现实的客观反映,也是由其导致的必然结果。

2.“强迫劳动”含义的模糊性、可延展性及形式的多样性导致的立法的分散性

《强迫劳动公约》以特征性的描述来界定“强迫劳动”,不可避免地会产生理解上的模糊性和不确定性,特别是当用这一定义来判定存在于世界不同国家或地区的具有丰富形式的强迫劳动形式时,就体现得更为明显。在实践中,强迫劳动存在着传统的、现代的以及国际化下的不同形态,针对不同的强迫劳动形式,不同的国家通常都会根据本国不同的社会现实进行针对性的规范,而使得各国立法体系的多样性及形式的分散性,成为废除强迫劳动全球法律制度的重要特点,而我国的立法也同样体现了这一特点。因此,针对强迫劳动如何建立全球性的普遍性概念,又允许各自国家因地制宜地制定立法,是国际劳工组织将面临的重大挑战。

3.我国对强迫劳动问题认识的历史局限性及立法体现

从古至今,我国一直有以强迫劳动惩罚改造罪犯、进行基础建设和发展经济的传统,而长期实行的计划经济所要求的劳动力计划管理体制本身就限制了人们选择职业的自由,这样的意识观念在今天依然产生着影响。我国《宪法》规定公民有劳动的权利,还规定了劳动是公民的义务。对于将劳动同时规定为权利和义务,许多学者提出过异议,并就如何理解劳动义务的具体涵义提出了不同的意见。同时,《宪法》还规定劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责,在国家的大力倡导下,义务劳动在我国十分普遍。但在传统劳动权义观的影响下,我国的义务劳动在一些情形下很可能与废除强迫劳动国际公约的精神相违背,而构成强迫从事公共劳动的行为。

六、结语

废除强迫劳动不仅关系到个体劳动者的利益,还关系到经济发展的可持续性,是一项任重而道远的工作。当前,席卷全球的金融海啸不可避免地导致了全球经济萧条,受其影响我国的就业形势极其严峻,劳动力在市场中愈发处于弱势地位,而高失业率、贫困、就业歧视往往是诱发强迫劳动行为的直接原因,对此我们应密切关注,并努力推动我国废除强迫劳动制度及实施机制的完善。在立法上,由于我国现有的废除强迫劳动制度与国际劳工标准的要求还有一定差距,甚至在一些制度上存在冲突和分歧。因此,对公约的批准,是完善我国废除强迫劳动制度必须直接面对的问题,同时应尽早将非法用工领域的强迫劳动纳入法制规范的轨道,从而逐步向国际劳工标准靠拢。而在实践上,废除强迫劳动的行为和政策需要积极与打击贫困、失业、歧视和有组织犯罪等更为广泛的政策结合起来,需要国家和地区各级政府,雇主组织、工人组织以及广大公民的共同参与。只有通过立法的完善、有效的执法以及各相关责任主体的积极协作和制度配合,才能共同推进我国废除强迫劳动法律制度的完善,并朝着消灭强迫劳动现象的方向前进。

[1]强迫劳动公约 [EB/OL].http://www.ilo.org/ilolex/chinese/docs/convdisp1.htm.

[2]废除强迫劳动公约 [EB/OL].http://www.ilo.org/ilolex/chinese/docs/convdisp1.htm.

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A Comparative Study on InternationalLabor Standards of Abolition of Forced Labor and Chinese RelevantLegislation and Practices

XIAO Zhu
(China Institute of Industrial Relations,Beijing100048,China)

The abolition of forced labor is a part of the core international labor standards.To examine the system and practices of abolition of forced labor in China and to find out the differences and the causes in the perspective of international labor standards,it is the important basis of improving the system and developing the work in the future.

abolition of forced labor;international labor standards;comparative study

D411

A

1673-2375(2010)01-0080-05

2009-07-10

肖竹 (1981—),女,湖北宜昌人,法学博士,副教授,中国劳动关系学院法学系教师,主要从事经济法学、劳动法学的研究。

[项目来源]中国劳动关系学院院级一般项目“中国废除强迫劳动法律制度研究——以与国际劳工标准的比较为视角”(项目号08YYB009)。

[责任编辑:鲁 微]