国家在增加城乡居民收入中的法律责任

王昆江，范海玉

（河北大学政法学院，河北 保定 071002）

一、增加城乡居民收入既是国家的政治责任，也是宪法赋予国家的法律责任

增加城乡居民收入是国家的政治责任，是任何一个国家的执政党与政府获得人民支持和拥护的根本所在。这是自人类社会出现国家以来早已被古今中外国家、政党、政府兴盛衰亡的历史反复证明了的。新中国成立以来，历代党和国家领导人对此均有深刻论述，正如邓小平深刻指出的：“讲社会主义，首先就要使生产力发展，……社会主义的经济政策对不对，归根到底要看生产力是否发展，人民收入是否增加。这是压倒一切的标准”。[1]

增加城乡居民收入也是宪法赋予国家的法律责任。我国《宪法》第14条第1款规定：“国家通过提高劳动者的积极性和技术水平，推广先进的科学技术，完善经济管理体制和企业经营管理制度，实行各种形式的社会主义责任制，改进劳动组织，以不断提高劳动生产率和经济效益，发展社会生产力”；第3款规定：“国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活。”

二、国家增加城乡居民收入的手段主要体现为制度供给和财物供给

国家政治成本的最小化与居民收益的最大化是理论上的最佳利益分配格局。由于自利因素的作用，在现实社会生活中二者都存在追求自身利益最大化的趋势。在可分配利益既定的前提下，国家与居民在收入分配中此消彼长，呈负相关关系。历史经验表明，通过增加可分配利益总量，实现居民收入与国家收入“双增长”是处理二者关系最为有效的现实选择。

国家通过制度和财物供给促进生产力的发展，增加可分配利益总量，进而实现国家与居民在收入分配中的“双赢”。因为居民收入的增加，将会产生正向激励作用（增加投资、产品、技术和管理的创新等），又进一步促进生产力的发展，形成适应性增长的良性循环。如果国家的制度和财物供给束缚或阻碍生产力的发展，将导致可分配利益总量的减少及国家与居民在收入分配中的“双输”。反过来，由于居民收入的减少，将会产生负向激励作用（减少投资、产品、技术和管理的创新等），又进一步阻碍生产力的发展，形成恶性循环。可见，国家和居民之间的收入分配关系的合理调整成为矛盾的焦点。此时可能有三种调整方式：减少居民收入，国家收入相对或绝对增加；国家收入与居民收入同比减少；减少国家收入，居民收入相对或绝对增加。由于居民收入为国家收入的“原点”，此时国家最为理性的选择是以制度和财物供给调整为手段，减少国家收入，使居民收入相对或绝对增加，以期尽快扭转恶性循环的局面，避免由财政危机恶化为系统性政治经济危机。

1.制度供给和财物供给的关系

国家增加城乡居民收入的方式，可以是金钱、物资等的直接供给（财物供给），也可以是通过对法律、法规和政策等制度进行完善（如税收优惠、费用减免、减少审批事项和环节、放松市场准入等）的间接供给（制度供给）。由于政府本身不直接从事生产活动，其财物供给具有“取之于民、用之于民”的特点，实质上是对居民收入的“转移支付”。财物供给在法制条件下取决于制度供给所形成的约束，因而制度供给是政府增加城乡居民收入的根本手段。

2.制度供给与经济绩效

从组织分析的角度，如果把国家假定为一种“组织”，那么居民则是组织中的“成员”。组织既可以给成员保护和利益，也可能给成员造成伤害和损失，保护和促进成员利益（可以表现为物质利益，如财产收入的增加，也可以表现为非物质利益，如安全、秩序、公平与正义等）的实现，是组织获得成员认同和支持，维系组织生存、发展的关键。反之，则会造成组织的不稳定甚至解体。在组织和成员的互动关系中，机制是制度、伦理道德、意识形态等有形或无形的约束。

“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。从而制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励”，“制度界定并限制了人们的选择集合”。[2]“制度是个人与资本存量之间，资本存量、物品与劳务产出及收入分配之间的过滤器”。[3]“制度对经济绩效的影响是无可争议的。不同经济的长期绩效差异从根本上受制度演化方式的影响”，“制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式，因而是理解历史变迁的关键”。[4]不同的制度供给导致不同的局面。事实证明，我国改革开放的30年，是综合国力和国际地位不断提升、人民生活水平不断提高的30年，也是渐进式的制度不断演化变迁的30年（其核心是让利于民、还权于民），30年来，人民享有的权利和自由不断扩大。

三、国家的制度供给和财物供给应以提高企业生产力为根本

生产部门的生产活动是国民财富的源泉，也是城乡居民收入的主要来源，城乡居民通过各种方式直接或间接地从企业取得收入，故国家制度供给和财物供给应以提高各类型企业的生产力为根本。迈克尔·波特先生在《国家竞争优势》一书中提出：“时至今日，几乎所有国家都朝改善竞争力的方向发展。政府在这方面的主要（或一般性）政策大致包括货币贬值、自由化、民营化、放宽产品和环境标准、倡导企业之间各种形态的合作、鼓励合并、税制改革、区域发展、对进口产品设限以及安排市场秩序、政府投资研究发展、努力改善一般的教育体系、以政府名义设立创业基金、更主动的国防采购或其他形式的政府采购，以带动产业发展等”。[5]进而提出了增强企业竞争力的一般方法，即“钻石体系”的构建和完善。

企业生产力水平不仅受生产要素（人力资本、实物资本、自然资源、知识资本等的存量）、需求条件（国际、国内市场）、相关产业和支持产业的表现、企业的战略和结构及竞争对手状况等“钻石体系”构成要素的影响，而且还受国家制度供给状况的影响，制度对上述“要素”的结构和分布状态、作用机制有约束作用，进而对不同的企业产生不同的效用（成本和收益），企业据此作出不同的选择。“国家是企业最基本的竞争优势，因为它能创造并保持企业的竞争条件。国家不但影响企业所作的战略选择，也是创造并延续生产与技术发展的核心”。[6]结合我国现时的经济社会发展状况和法制实情，考虑国家角色与职能等因素，对应的法律安排应以生产要素和需求条件的干预为中心，围绕提高劳动力素质和企业的创新能力展开。

1.增加生产要素中公共产品供给的法律保障

“政府最传统也最重要的角色就是创造和提升生产要素，其中包括拥有熟练技术能力的人力资源、基础科学、经济信息和基础设施等。一个国家从生产要素中获得优势，现在拥有什么资源并不重要，重要的是有没有一套持续提升生产要素的机制，……政府被视为创造生产要素的发动机。在与生产要素有重要关联的领域，如中小学教育、基础硬件建设及医疗保险等全民性的事务上，政府责无旁贷。政府选择创造的生产要素，通常是对经济具有外部效益的部分，这些领域超过个人能力，但能使整体产业受益。如果政府并未担负起它应尽的责任，这将会给该国产业造成负面影响”。[7]因此，国家在公共产品供给领域，制度供给和财物供给的重心应该是完善教育立法、创造人力资本与知识资本。结合我国目前的实际情况，应完善教育财政经费保障立法，增加财政经费投入总量。

财政经费投入的有效保障和增加，也将收到降低和减轻居民教育支出、相对增加居民收入的实际效果，也使得所有公民平等接受教育的权利得到进一步的保障和实现，进而为个人有能力平等地参与社会进步和发展、实现社会公平正义，促进社会和谐起到根本的“奠基”作用，同时，这也是“发展成果由人民共享”的具体体现。但是，目前我国关于教育经费的投入保障制度原则性规定较多，而缺乏刚性约束，导致在实际执行中教育经费不足。我国《教育法》、《义务教育法》、《职业教育法》等均对教育经费投入作出了规定，明确了政府在教育投入上的法律责任，但“为主”、“逐步增加”、“逐步提高”“、高于”等规定过于原则，对于“具体比例和实施步骤”缺乏公开的明晰的具有可操作性的具体规则，没有刚性约束，造成实际执行中教育投入易被其他短效的、临时性的政策目标所挤占，导致教育投入供给的不稳定、不充分，影响教育在国民经济和社会发展中的基础性、战略性地位的最终实现。

2.逐步建立和完善国家对市场需求进行调节的法律制度体系

有效的足够的市场需求是实现企业发展、持续投资与创新的基本驱动力，国家可以通过计划、金融、财政、贸易政策等多种手段对市场需求进行调节，弥补市场自发调节的不足和缺陷。逐步建立与完善国家对市场需求进行调节的法律制度体系，实现政府干预的法制化，是依法治国方略的必然要求。结合目前我国社会经济发展状况与法制现状，下面就政府通过公共采购对市场需求进行干预的法律问题进行探讨。

理论和实践证明，国家可以通过政府采购引导和创造市场需求，进而实现鼓励自主创新、促进产业结构调整等经济和社会发展的政策目标。我国《政府采购法》的实施，为政府采购活动的法制化提供了基本的法律框架。通过对该法的文本分析可以发现，从立法目的到基本原则，再到政策目标的设定，都缺少对自主创新立法的支持。将提高企业自主创新能力作为《政府采购法》的基本原则和政策目标，是对理论和实践应有的回应。自主创新对提高企业生产力水平，增加国家竞争力具有重要的战略基础地位。

约瑟夫·熊彼特（Joseph Alois Schumpeter）在《经济发展理论》一书中首先提出了“创新理论”，认为“创新”是一个“内在的因素”，“经济发展”也是“来自内部自身创造性的关于经济生活的一种变动”。[8]胡锦涛同志也指出：“必须提高自主创新能力。实现长期持续发展要依靠科技进步和劳动力素质的提高。要深入实施科教兴国战略和人才强国战略，把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变增长方式的中心环节，大力提高原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力”。[9]“我们已经确立了建设创新型国家的战略目标，具备了自主创新的基本条件，现在必须最大限度地发挥社会主义制度集中力量办大事的优越性，最大限度地发挥我国科技人员数量多和国内市场规模大的优势，最大限度地利用世界科技创新的最新成果和技术储备，加快形成有利于自主创新的体制机制和社会氛围，加快培育创新型科技人才，充分运用后发优势实现科学技术的跨越发展，走出一条中国特色的自主创新道路。要通过奋力创新，为转变经济发展方式、推动产业结构优化升级提供有力和持久的技术支撑，加快从工业大国向工业强国的转变”。[10]2009年，清华大学公共管理学院政府采购政策功能研究课题组与《中国政府采购》杂志社通过对中国政府采购2009年年会代表进行问卷调查和访谈发现：“受访者对目前《政府采购法》以及相关法律、法规所规定的六种政府采购政策功能重要性的排序中，政府采购促进自主创新具有压倒性的优势，节能环保也得到了较高的认同度。至于促进中小企业发展、促进落后地区发展和扶助弱势群体方面，认同度则很低。其原因在于上述三项政策目标与政府采购的经济目标严重背离。受访者认为，牺牲政府采购的质量来扶持上述三类群体的效率低下，应更多地考虑税收政策、转移支付政策等其他更为有效和直接的政策工具”。[11]

理论上的战略基础地位和实践中的需要，应由具体的制度安排来实现和保障。2006年科学技术部、国家发展和改革委员会、财政部印发《国家自主创新产品认定管理办法（试行）》，2007年为了贯彻落实《国务院关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）〉若干配套政策的通知》，财政部先后制定了《自主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主创新产品政府采购评审办法》、《自主创新产品政府采购合同管理办法》、《自主创新产品政府首购和订购管理办法》、《政府采购进口产品管理办法》等多项规章，细化了《政府采购法》相关条款的规定，填补了法律空白，但是由于其法律位阶较低，缺乏上位法的支撑，整个制度体系中激励机制、监督机制、救济机制、法律责任追究机制缺乏配套制度或虽有规定但相对比较粗疏、操作性不强，仍有待进一步完善，以充分发挥政府采购对自主创新的扶持和激励作用。

四、国家制度供给和财物供给失灵之防范

社会实践证明，国家制度供给和财物供给并不总是有效的，有可能出现国家制度供给和财物供给的低效率乃至失误和无效，国家机构人员、职能、经费规模的自我强化和不断递增，管制交易等“政府失灵”现象。究其根源，主要有信息不对称、人的有限理性与自利性、公共物品本身的属性等多方面因素，这些因素的反复叠加，相互强化，最终导致了国家制度供给和财物供给的失灵。为此，可以通过以下方法对国家制度供给和财物供给的失灵进行防范。

1.进一步完善信息公开立法，扩大和保障公众的知情权及平等参与决策的权利

知情是一切权利保障的基础和前提，信息不完全是国家制度供给和财物供给失灵的重要原因，其防范的对应措施是信息公开，扩大公众的知情权，同时保障公民平等参与决策的权利。2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》，首开我国信息公开立法之先河，在我国法制史上具有里程碑的意义，但其仍有待于进一步完善。

（1）确立知情权的宪法地位，为信息公开制度体系的系统创建和完善提供逻辑基础与前提。知情权作为基本人权先后被1948年的《世界人权宣言》、1966年的《公民权利和政治权利公约》等文件予以确认，并相继被写入多国宪法和法律。

（2）逐步扩大信息公开的范围。将信息公开的义务主体从政府逐步扩大到立法、司法等国家机关以及凡具有执行公共事务、履行公共职能的社会团体和组织。将公开的环节前移至制度形成和规则制定的“决策”阶段、“立法”阶段——利益调整分配的初始阶段，有利于利益各方的充分博弈，使人的有限理性和自利性在公开、透明、法制化的框架内实现利益冲突的充分表达与有效整合，实现“规则之治”，进而提高法律的权威性以及执行主体的遵从度。

（3）改“条例”为法律，提升“条例”的法律位阶，适时修改《保密法》、《档案法》，制定《行政程序法》、《监督法》等配套法律法规，以彻底消除法律适用时由于立法宗旨和理念不同、下位法与上位法相互冲突以及规则缺失的尴尬。

国家的制度供给和财物供给在本质上是一种政治活动。“人民当家做主是社会主义民主政治的本质与核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。[12]“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力”。[13]

2.构建系统性思维，发挥非制度约束的引导作用

文化、道德、价值观念、意识形态等非制度约束是法律、法规等制度约束的产生基础和价值内核，总能在制度约束中找到它们的影子，制度约束不过是它们显性化的另一种表达而已，二者之间有互补和替代效应。制度不是万能的，制度实施离不开人，它总是由个人的行动来完成的，而人总是受一定的文化、道德、价值观念、意识形态等非制度约束的影响，这也是为什么不同国家和地区会出现制度相同或相似而制度绩效却各不相同的重要原因。

文化、道德、价值观念、意识形态上的认同和遵守状况，将直接影响制度规则的创建和实施，进而最终会体现在制度绩效上。文化、道德、价值观念、意识形态等“软性约束”既是制度变迁的先导，也是弥补制度漏洞、正确适用规则的保障。

总之，国家应以制度供给为核心，通过规则的不断调适和完善，为增加城乡居民收入营造更好的外部法制环境。与此同时，又要高度重视文化、道德、价值观念、意识形态等方面的引导和配合，为制度供给提供有力的系统保障。

＊本文系河北省社会科学基金项目“分配制度改革与增加城乡居民收入法律问题研究”（项目编号：HB08BFX002）的部分成果。

[1]中共中央文献研究室.毛泽东邓小平江泽民论科学发展[M].北京：中央文献出版社、党建读物出版社，2009：31.

[2]、[4]道格拉斯·C·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行译.上海：格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，2008：3、7.

[3]道格拉斯·C·诺思.经济史中的结构与变迁[M].陈郁，罗华平，等译.上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994：225.

[5]、[6]、[7]迈克尔·波特.国家竞争优势[M].李明轩，邱如美译.北京：华夏出版社，2002：603、611.

[8]张培刚.序言[C].经济发展理论——对于利润、资本、信贷、利息和经济周期的考察（中译本序言）[M].北京：商务印书馆，1991：4.

[9]、[10]中共中央文献研究室.科学发展观重要论述摘编[M].北京：中央文献出版社、党建读物出版社，2009：16、23.

[11]宋雅琴.政府采购政策功能实施情况调研[EB/OL].http：//www.ccgp.gov.cn/llsj/llts/901468.shtml.2009-06-03.

[12]、[13]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗━━在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2007：29、33.