中国应急物流政策研究（下）

宋 则，孙 开 钊

（中国社会科学院财政与贸易经济研究所，北京市100836）

四、完善应急物流管理体系的思路与建议

1.高度重视应急物流的重要性。严密防范和有效应对各类突发事件，已成为各国应急管理机构关注的重要问题，应急物流体系是其中的重要保障和有力支撑。因此，必须明确应急物流、应急储备的重要性及其公共服务功能与公共财政性质定位。古语说，“兵马未动，粮草先行”，应急物流就是应对突发事件的“粮草”，必须有预案、有储备，“储得下、调得动、用得上”，该投入必须由各级财政足额投入，绝对不能含糊，更不能弄虚作假、缺斤短两。同时，要讲究科学合理，安排适度，绝不是多多益善。

2.成本—效能原则是构建应急物流体系总思路的核心。我们的一个基本思路始终是成本—效能分析评价同样适用于应急物流。应急物流中的所谓“不惜一切代价”或“全力以赴”不应被误解，而必须建立在事先科学设计基础上，绝不意味着在关键时刻的慌乱决策、匆忙上阵、不顾效果、不计后果。可以说，正确处理紧急时刻的不惜代价与平时构建应急体系时的“效能—成本安排”，精打细算、精心设计这两者之间的相互关系，是各国都无法回避的核心问题。受稀缺公共资源和有限公共财力的制约，在应急物流体制、政策和预案方面，必须更讲究成本—效能原则，按照效率最高、效果最好、成本最低的总思路进行科学全面合理的系统化设计，并据此进行实战后利弊得失的评估和改进，这一点对中国显得尤其重要。

尽管各国存在社会制度、体制差别，但解决方案仍然有相通之处，即如何运用最小限度的应急物流资源，最大限度地支撑应对突发事件。一是在制定应急预案、应急政策和法律法规及应急机制时，必须根据应急物流各环节、各节点高度相关性的特点，以应急物流成本—效能原则为指导，进行通盘考虑，克服粗放式、不计代价的原有设计缺陷。二是在应急物资的运输、采购、流通加工和储存过程中，必须按照应急物流的规律和成本—效能原则优化设计，统筹安排，合理规划应急物资储备库，优化应急物流网络，采用先进的库存管理方法，最大限度减少应急物流成本，缩短应急物流时间。

3.建立动态化、扁平化的应急物资储备机制。中国现行的应急物资储备体制尚处于静态、被动的状态，还很难完全按照成本—效能原则快速响应突发事件。中国应立足恶劣复杂环境条件下，同样能够根据不同地区可能发生灾害的类型、强度等实际情况，从容应对。总的设想是，由国家主管部门统一部署，各级地方政府组织指导，发挥国家储备的主体作用、军队储备的骨干作用、地方储备的补充作用、市场储备的辅助作用及家庭储备的基础作用，按照布局合理、规模适度、结构优化、质量可靠的要求，建立国家、军队、地方、市场和家庭“五位一体”的中国特色的应急物资储备系统,有效保障应对突发公共事件的物资需求。[1]围绕这个基本设想，有三个重要问题值得理出改进的实战思路。

一是在应急物资的实物储备方式方面，实行市场化储备和政府储备相结合，从单一的政府行为转变为政府主导、全民参与。

各国的应急物流都由政府主导（也有程度区别），但任何政府都没有包打天下的能力，需要社会各界的广泛参与，如红十字会、慈善机构、企业捐助等。其中，鼓励第三方物流企业的加入应是政策设计的重点。第三方物流因拥有专业化的设施设备和人才，可大幅提高应急物流运行效率，降低运行成本。而按照市场化对等原则，企业在应急物流中勇于承担社会责任要同政府建立合理的补偿机制相结合。

应急物资储备库是应对突发事件的基础，以政府为主体的传统方式容易造成应急物资的损失和浪费，如应急物资的过期、腐败变质等。在制订应急物流预案时，应综合考虑应急事件的影响程度及其连带后果等因素，在应急物资采购、资金安排、设施设备准备过程中，在防范“断储风险”、确保应急安全和政府主导的前提下，尽可能发挥市场化储备的基础性作用，充分考虑经济性目标，减少损失和浪费。

分类来看，对生产周期长、专用性强、采购难度大的物资应适当安排储备保有量，并以政府为主导；对于通用性强、易于补充的物资如生活类、药品类等则需要减少储备，主要通过市场化运作的方式，探索“寓急于民”、“以订代储”的新模式，如与有实力、有资质的生产厂商或者经销商签订合同，采取在应急期间实行先征用后结算的方法；也可采取合作的方法，由生产厂家、供应商及医疗机构代储或将储备库的一部分让厂家管理。同时建立企业数据库，对产品进行实时监管，对企业信息及时更新，以备随时调用。还要建立物资储备监测网络，收集应急物资的实时信息，为指挥机构判断情况、制定决策提供可靠依据。这样既可减少实物储备，降低成本，还能确保应急安全，保证应急物资的及时轮换，使应急物资始终保持一个良好的状态。

二是整合中央应急物资储备库和地方应急物资储备库，实现储备库之间的联动。应急储备必须消除“购不进、轮（换）不出、调不动、用不上”，“蓄水池”蜕变为“死水池”的旧体制弊端。目前，不同品种的储备库或者各地方的储备库间往往缺少必要的交流与沟通，造成应急储备的交叉重复和遗漏，甚至造成断档脱储与库存积压在时间和空间上同时并存的双重损失、双重风险。如汶川大地震使四川的储备体系瞬间瓦解，这就需要周边地区的储备库进行救援补充。所以必须从预案着手，建立信息透明、储备联动的大储备机制和异地储备救援机制。为此，要建立应急物资储备信息数据库，详细登录全国各类应急物资储备的品种、数量和分布情况；各有关部门应定期向主管部门报告应急储备物资动态，省政府应进行统计汇总并更新数据库信息，加强应急物资的运作和监管。

三是在应急物资储备上最大限度实施动态化和扁平化管理，由“实物储备”为主向“能力储备”为主转换。应急储备的最高境界是动态能力储备而非静态的实物储备。在应对突发事件的有效性和时速方面，不在于实物储备数量的多少而在于瞬间提供实物能力的大小，即在最短时间内募集到所需物资并发送到指定地区的能力，这种能力越强，实物储备就可以越少。“能力储备”可寓于平时相关企业的生产过程中。在信息技术时代，从实物储备为主转变为能力储备为主已经不是问题，关键在思路和体制。新体制的关键在于动态化、扁平化，要逐步改变目前静态化、条块分割、纵向层级多、横向协调少、反应迟缓、效能较低的状况。为此，要整合各类型的储备库，实现信息共享，建立层级简洁、反应快捷、动态化的应急储备机制。中国迫切需要率先探索一条减少实物储备和静态储备，以最小实物储备量和最大能力储备量，最有效应对最复杂突发事件的新路子，为世界各国提供低成本、高效能应急物流的新经验。[2]

4.将应急服务项目外包，培育应急服务产业化，鼓励应急物流社会化。从近年来应对突发事件的实际情况看，中国的应急物流产业链、供应链过短，应急流程不完整，层次浅、水平低，主要表现是应急预案粗放，应急物资和应急能力准备不足，如汶川大地震期间，对灾区的救援缺乏大型救灾机械设备，导致救援速度缓慢；甲型H1N1病毒爆发后，酒精棉球、手套、口罩等医疗用品需求量暴增，即使许多医疗用品企业处于满负荷运转状态仍无法满足需要。这一点暴露了中国应急产业的发展滞后，尚未达到规模化和产业化。国家发展与改革委员会、财政部等相关部委2006年曾预测，应急产业市场年容量在500亿～1000亿元，如果包括所带动的相关产业链，该数值接近4000亿元，这表明中国的应急产业有很大的发展潜力。因此，政府应将应急服务项目外包，大力推进应急服务产业化，鼓励应急物流社会化。

一是培育应急物资、应急设施设备生产企业。建立一批专业化生产应急物资、设施设备的企业，实行日常生产品与应急品的“平战结合”，使其不仅能在平时和应急时刻为国家与人民作贡献，还能获得相应经济效益、社会效益和应急实战过后的适当补偿。

二是培育与应急物流平台建设相关的企业。近几年来，中国各级政府对于应急平台体系的建设都较重视，很多地方已建立城市应急物流联动平台系统，对于提高应急能力起到了积极作用。应急物流平台的建设需企业和政府的多方合作，建立一批与应急物流平台建设相关的骨干企业，对于应急物流的正常运行有极其重要的作用，应急物流平台的硬件建设和信息化建设、应急物流演练、应急物流评估等都是应急物流平台建设所必需的。

三是培育应急物流教育培训和咨询服务企业。随着各种突发公共事件的频繁出现，应急物流教育培训的需求不断增长，各级政府应安排专项资金开展相关应急物流培训。此外，应急物流咨询服务的市场需求同样巨大；已投入使用的应急物流系统和设备也需后续工程的完善与优化服务。同时，方案咨询、项目监理、系统升级、维护等有关应急物流管理的专业需求也会越来越多。这些都使培育应急物流教育和咨询服务产业显得更加必要。

四是培育应急物流企业。鉴于应急物流中心和配送中心具有相当的特殊性，盲目重复建设将占用太多费用。因此，原则上除部分地区根据需要新建一些专业应急物流中心或配送中心外，大部分地区可利用社会资源，以市场化方式与具备条件的国内大型专业物流企业签订协议，明确其在遇到紧急情况时启动应急物流运作。此外，鼓励第三方物流企业和专业物流仓储企业投入到应急产业中。另外，还要探索“军地物流一体化”的应急物流模式，有效整合军地应急物流资源，实现军地物流兼容部分高度统一、相互融合、协调发展。

5.加强应急物流的组织管理和信息化建设。中国需要建立高效可靠的应急物流信息平台，推动应急物流从粗放、低效率、高成本向内涵化、高效率、精确化、低成本转变，这需要加强应急物资实物储备和能力储备的信息化建设，实施信息化知晓、信息化动员，建立信息化主导的应急响应体系，在需要时可在第一时间启动储备物资数据库，迅速调动所需物资和车辆，优化应急物流运输和配送网络，增强应急物流指挥中心与应急物资管理部门的接洽，减少应急物流环节，简化应急物流流程，第一时间将物资准确送达指定位置。此外，应急物流信息系统一定要和军方的信息系统对接，一旦发生情况，可与军方接洽救灾抢险事宜，动用军用运输设备、军用运输专用线路及相关设施，实现应急物资的快速配送。在防灾救灾的同时，还需要用现代先进科学技术进行减灾，将常规物流方面先进的技术设备引进到应急物流中，如地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）、卫星遥感（RS）等，用先进技术支撑应急物流信息系统和指挥决策支持系统。另外，还要加强对外交流，引进和吸收国外先进的科技手段与设备，提高应急物流管理水平。

6.加强应急物流通道建设。应急物流最重要的作用是将应急物资以最快的速度送达指定位置，而畅通可靠的应急物流通道是应急物流的重要保障，此外，还要在体制和方法上进行创新。

一是应急物流通道的建设离不开相关政策和法律支持，包括与应急物流通道建设相关的设施、设备的相关技术标准以及应急物流通道的维护、使用等内容。

二是建立应急物流通道保障机制。应急物流通道需要有专门的机构来管理，在发生突发事件时，需要与应急指挥中心密切配合，对应急物资和运行车辆合理规划，特别是协调、衔接各应急物流方式转换节点，实现通道高效率运行，避免出现通道混乱和阻断。如在汶川大地震期间，众多企业和民众自发组织的抗震运输车队，由于没有统一调配造成道路拥堵，不仅浪费了极度稀缺的应急通道资源，耽搁了宝贵的救援时间，更有一些车辆被余震、泥石流所困，反而成为救援对象。此外，各省区民航、铁路和公路部门应互相合作建立横向性应急运输网络。在重点考虑运输路线的时效性和安全性前提下，事先规划几套运输替代方案，一旦发生自然灾害，则立即启用相应的运输预案。运输预案确定后，还要保证应急物资运输工具的优先安排、优先调度和优先放行，确保运输线路有序、畅通、安全和效能。

三是建立绿色通道机制。开通应急物资专用通道可保障应急物资的优先运输，让应急物资、救灾人员及时、准确到达受灾地区。同时，可采取一些优化措施，如简化海关检验检疫手续、免收高速公路费等。这不仅可保障应急物流的畅通、高效运作，还能消除迟滞耽搁造成的各种损失，节约应急物流成本。在这方面，近年来应对冰雪灾害和汶川大地震的应急通道免费政策做法为此积累了宝贵经验。

四是努力降低应急物流的体制性成本。应急物流产业、应急通道建设是环节多、节点多的系统，也是复合型产业，涉及的领域非常广泛，需要各系统和部门通力配合。而传统体制条块分割严重、互相掣肘、九龙治水、管理混乱，使应急物流通道建设增加了体制性成本。体制性成本是体制、政策不合理引发的成本，是人为造成的，其消极影响不容低估，有时候甚至比应急物流其他部分造成的损失浪费还要多。如过时的不合理审批制度、政策规定、庞杂收费、税制缺陷、行政垄断、地区封锁、标准混乱等都极大增加了应急物流成本。对于体制性成本，只要不合理的体制和政策一经改变，就会即刻消失。[3]、[4]

7.建立专业化的应急物流指挥体系和完善应急物资的配送体系。突发事件发生后，应急指挥机构根据事件的产生原因、大小、性质、影响范围等，对所需应急物资进行初步需求分析，并通过应急物流信息系统查询应急物资的储备、分布、品种、规格等情况，决定应急物资的发放、数量、种类等，随后通过各种渠道筹措应急物资，组织运输与配送，直到送达需求者手中。中国有必要依据国情和物流的运作流程，组建类似于国务院防汛抗旱总指挥部那样常设的、专业的应急物流指挥中心，专门用于救灾指挥工作，保障应急物流高效、顺利地实行。

应急物资的配送是应急物流的最后一环，也是应急物资到达指定位置重要的“最后一公里”。纵观历年来中国应急物资的发放情况，都是通过政府工作人员、救灾部队和志愿者等组织进行，效率较低，效果不理想。因此，有必要完善应急物流配送体系。一是在紧急情况下，可与军方联系救灾抢险事宜，动用军用运输装备、军用运输专用线路及相关设施，实现应急物资的快速配送。二是全民参与应急物资的配送。各级政府要动员地方部队、志愿者、当地政府等多方力量，包括相关机构、红十字总会、全国性物流网络、信誉高和实力强的物流公司等结成战略合作伙伴。这样，在突发性事件发生时，全国各地的红十字会可迅速联系结盟公司进行货物的集结和调运，形成全国一盘棋的有效管理方式，以有序、高效、准确、快捷的方式将应急物资发放到受灾地区和当事人手中。

8.要同样重视日常生活中的应急物流。在进行应急物流预案、体系建设和系统设计时，还要注意研究在经济大起大落、市场供求急剧波动、恐慌抢购、重大赛事和其他突发事件等特殊情况下引发的应急物流。奥运会、全运会等重大赛事会由于人流的瞬时大量聚集而引起物资瞬间的大量需求，从而形成应急物流；每年的春运和重要节假日会造成物资流量的突发性和超常变动；由于企业决策失误、气候急剧变化也会导致产品流量、流向的巨大变化。最重要的是，由于种种意外原因，可能会导致市场基本生活必需品供求矛盾瞬间加剧，居民恐慌抢购，物价大幅波动，社会秩序紊乱，这都需要应急响应和应急物流加以解决。在这种场合，应急预案和应急物流及其强大的动员能力同样会发挥举足轻重、不可替代的重要作用。

9.通过提升现代物流业的发展水平夯实应急物流的基础。应急物流需要一个良好的基础环境，物流产业的发展水平对保障应急物流的实施起着关键作用，只有设备、设施、储备、运输、配送等与应急物流密切相关的行业整体水平不断提高，才能促进应急物流的更好发展。无论是应急物流还是日常一般物流都需要强大的基础设施和良好的物流政策环境，物流的前沿理论和先进的物流技术也都会推动应急物流水平实现质的提升。因此，要加紧落实《物流业调整与振兴规划》，开创物流行业活跃发展的新局面。

10.定期开展应急物流知识宣传和演习。政府和相关组织要通过媒体普及、传播应急物流知识，使公众了解应急物流的运作流程，掌握应急物资的捐赠流程、领取流程。一旦出现突发事件，可提高自我防范能力和提高应急物资的配送效率。此外，要借鉴日本的做法，定期举办应急演练，以提高应急物流在实战中的应对能力。

11.大力培育综合管理人才和专业人才。应急管理涉及多个学科，需要多种知识，尤其是应急物流涉及到交通、运输、储存、航空等多部门，需要一支专业化的应急物流人才队伍。应急物流面临的任务一般都较艰巨，再加上应急物流的不确定性和不可预见性，灾害发生后往往引发连带灾难，如汶川大地震后形成的堰塞湖灾害等，这就要求人才队伍知识结构要专业化和综合化。中国一方面需要能够统筹规划和指挥的管理人才，另一方面也需要实战经验丰富、能够熟练操作和使用应急设施设备的专业化人才。

有关部门应当大力培养综合性的应急管理“通才”，而不仅仅培养各领域的应急“专才”。高等院校要承担培养应急管理、应急物流管理人才的社会责任，全社会也要倡导把应急管理、应急物流管理当成职业和事业去做的意识。全面加强应急物流高层管理人员的培训和综合实战演练，按规划和预案的要求，提高应对突发公共事件的指挥能力；积极探索利用市场化手段组织企业、非政府组织等参与应急物流管理和服务的长效机制，形成专职、兼职队伍相结合的突发公共事件应急物流指挥人才队伍和专业技术力量，并注重平时培养，作好应急物流人才的后续储备。

12.加强应急物流的成本—效能分析和数据库建设。中国需要强化应急物流成本—效能的理论和实践研究，一是建立应急物流成本—效能的分析评价指标体系，解决应急物流成本—效能的识别方法和途径问题；二是对近年来针对突发事件实施应急物流所产生的利弊得失、成本—效能实际状况进行分析；三是加紧对各种应急物流、应急储备预案的成本—效能的比较、评估和改进；四是逐步建立和完善应急物流成本—效能的数据库。

＊本文系中国社会科学院亚洲研究中心资助项目“中日韩应急物流管理研究”的阶段成果。

[1]王宗喜.关于应急物流建设的若干问题[J].中国流通经济，2009（3）：21.

[2]宋则.中国商贸流通服务业影响力研究[J].经济研究参考，2009（31）：1.

[3]宋则.铲除不合理的体制性成本 建立高效快捷的绿色通道[J].北京工商大学学报，2008（5）；1.

[4]宋则.应对危机 降低物流成本 彰显物流业影响力[J].中国流通经济，2009（6）：26-28.