农业税、“三提五统”的性质及其对农地物权运行影响之反思*

袁 震

(西北政法大学民商法学院，陕西 西安 710063)

农业税、“三提五统”的性质及其对农地物权运行影响之反思*

袁 震

(西北政法大学民商法学院，陕西 西安 710063)

农业税、“三提五统”的存在既影响了农民对农地物权属性的认识、土地承包经营制的推行以及土地承包经营权的建设，也导致了集体地权与农民地权之间的冲突，并间接导致农民个人地权之间的冲突。农业税、“三提五统”的废除使得农地物权的私法属性得以彻底显现，为农地物权的完善与良性运作创造了条件。

农业税 “三提五统” 集体土地所有权 土地承包经营权

土地所有权曾经是一种负载了沉重公法负担与准公法负担的土地所有权。人民公社时期，除农业税收外，所有的公法负担都是隐性的，统购统销制度保证了国家从农民集体那里可以获得稳定的农业剩余。家庭联产承包责任制推行以后，国家与所谓的“集体”通过“交足国家的，留足集体的，剩下都是个人的”这种分配关系一直从农村集体土地所有权上获得收益，农业税、乡统筹与村提留逐步成为了加载在土地承包经营权上的普遍负担。农业税、乡统筹与村提留作为集体土地所有权上(农用的集体土地上)的普遍负担的状况一直延续到农业税被最终废止。从总体上说，农业税、乡统筹与村提留这些农村土地上的负担是中国几千年来皇粮国税的历史延伸与发展。虽然农业税、乡统筹与村提留作为农村土地上的负担已经成为了历史，但是反思其存在对集体土地所有权运作的影响依然具有重要的理论与现实意义。

一、新中国农业税收概况及其法律性质分析

(一)新中国农业税收状况概述

农业税收是由国家公权力所强制设定的索取一定的农业剩余的方法，它所对应的是中国延续几千年的“皇粮国税”。广义上的农业税收(简称农业税)是指国家有权机关依法定标准与程序，强制纳税义务人无偿向国家缴纳与农业生产经营有关的实物或货币的行为，[1]P122包括农业税与农业特产税。农业税是对从事农业生产经营所收取的税收，是中国农业税收的核心支柱，农业特产税是针对非粮食作物生产而征收的税收。长期以来，我国征收农业税的法律依据为1958年6月全国人大常委会通过的《中华人民共和国农业税条例》(简称《农业税条例》)，而征收农业特产税的法律依据是1994年1月30日国务院发布的《关于对农业特产收入征收农业税的规定》(简称《农业特产税》)。农业税与农业特产税长期以来共同组建了我国农业税收体系。

长期以来，由于农业税以征收粮食为主，所以习惯上又被称为“公粮”。新中国的农业税在1958年前延续了民主革命时期的局面。抗日战争时期，累进的农业税征收体制既减轻了普通农民的负担，也有效促进了土地向无地、少地农民手中的集中。土地改革后经过查田定产运动，农业税逐渐在全国范围内重新普及。合作化运动期间农业税的征收，对于农民是否加入合作社起到重大的影响。继续从事家庭经营的农业须交纳远远高于加入合作社的农业税，这促使农民纷纷加入到合作社。合作化运动以后，农业税的缴纳一直以《农业税条例》为依据。按照当时的农业税条例，农业税的负担人应当为土地所有权人，立法上最初设定为各级的合作社，后来变为人民公社时期的人民公社与各级生产队。在土地承包经营制推行以后，农业税日益转变为农民承包土地上的负担。土地承包制推行中处理分配关系的基本原则中“交够国家的，留足集体的，剩下的是自己的”中“交够国家的”指的是农户因承包土地而需要交纳农业税。1958年的《农业税条例》一直施行到2006年 1月1日。根据该条例，农业税以每亩农作物的常产量为征收对象。据统计，从1949年到2003年间，全国累计征收农业税达3945.66亿元。[2]

(二)农业税本质上是设定于集体土地之上的公法负担

农业税的收取与农村土地以及农村土地的承包经营关联密切。农业税收取的主要依据为农民依靠农地而获取的农业产出或收入。农业税对农地的高度依附性说明农业税在本质上是公法针对农村农地而设定的法定负担，即农业税收是国家凭借着属于公权力的国家征税权而稳定地从农村土地产出中获取农业剩余的一种方式。农业税和农民负担是两个不同的概念。广义的农民负担为农民在国民收入分配中无偿向政府、企业以及城市居民提供的各种资金、产品和劳务等各种资源的总合，包括农民税收负担、税外收费和工农产品剪刀差。根据税务总局的定义，狭义的农民负担是农民实际支付的国家税金、提留和统筹、义务工及各种集资和摊派。因此，农业税和各种行政性的费用一般也在通常理解的农民负担之列。但是，农业税属于税法的调整范围，农民负担则不完全属于税法调整的范围。由于农业税和农业特产税都是针对以土地为基本劳动对象的农业活动而征收，因而，它们属于税法范围的公法负担之范畴。

二、“三提五统”的概念及其法律性质探析

(一)“三提五统”的概念及内涵

“提”是村提留，“统”指的是乡统筹。“三提”指用于村级组织积累和发展需要的公积金、公益金和公共管理费用，[3]P210乡统筹(即所谓的“五统”)，是根据有关法规和政策，由集体经济组织向农户收取，并用于本乡范围内的乡村两级学校办学、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路建设等用途的款项。[4]P62村提留的产生于可以溯源到合作化运动时期，而乡统筹的产生则可以溯源到人民公社运动时期。1991年国务院颁行的《农民承担费用和劳务管理条例》(以下简称《条例》)对村提留与乡统筹及各项有明确法律依据的行政、事业性收费、集资与摊派进行了规范，成为乡统筹与村提留收取的主要依据。根据《条例》，乡统筹费由乡人民政府与乡集体经济组织协商，每年做出当年决算方案并编制下一年预算方案，经乡人民代表大会审议通过后，报县级人民政府农民负担监督部门备案；讨论通过的乡统筹费预、决算方案，应当张榜公布，接受全面监督。同样，根据《条例》，村提留的公积金用于农田水利、基本建设、植树造林、购置生产性固定资产和兴办集体经济企业；公益金用于五保户供养、特别困难户补助、合作医疗保健以及其它集体福利事业；管理费用于村干部的报酬与管理开支。

(二)“乡统筹”本质属于一种地方税

从乡统筹的收取机构及其用途来看，乡统筹实际上是基层政府履行公共职能的支出而由农民来负担的部分，具有乡镇政府征收的地方税属性。乡镇政府的财政支出与提供公共产品的费用理应由政府拨付，而不应通过国家法定税收以外的其它收取途径从农民手里获得，更不能将其转变为对土地固定负担。由于乡统筹主要是政府履行公共职能所支出的开支，因此，在乡镇政府进行行政管理中经费不足的问题应当通过精简机构、提高效率、严格进行财政预算或者中央财政进行转移支付等办法来解决，而不能将其转变为农地上的负担。乡统筹取消后的农村公共产品投入出现不足，并不足以说明乡统筹具有内在的合理性，而只能说明政府长期以来对于农村公共产品的供给支持不足。

(三)村提留在性质上是民法上的集体土地负担

就村提留而言，即使将其划分为公积金、公益金与管理费用等若干部分也并不能明确其真实的含义。由于公积金与公益金不是集体成员共同决议形成加在农村土地上的负担，而是由政府与村干部决议加在农村土地上的负担，因而它们不能被认为是集体成员共同行使所有权而产生的合理负担。村提留中的行政管理费用，究竟是村民委员会的行政管理费用还是集体经济组织的行政管费用本身就是不清楚，收取行政管理费用基础也不清晰。从农村集体土地所有权的性质来讲，它是一类特殊的“集体成员集体共有”的土地所有权。它的主体是一定区域内的农民集体成员，而“村民委员会”与“集体经济组织”都仅仅是代行土地所有权的组织。代行所有权的人通过法律规定，从农民集体所有的土地上获取一定收益的法律关系性质，实值反思。农村土地承包状况极其复杂，总体而言可以分为家庭承包与非家庭承包。由于农民在家庭承包方式下取得的土地承包经营权是集体土地所有权的直接转化形式，家庭承包下的土地承包费不应属于土地租金的范畴；而在非家庭承包中，承包土地的人在多数情况下都是集体经济组织成员以外的人，因此，这种土地承包费带有一定的土地租金性质。

从“村民委员会”、“集体经济组织”与村民小组(简称“集体所有权行使主体”)承担着管理、经营集体土地的功能来看，“集体所有权行使主体”可以与全体农民成员协商获得一定的管理费用，其收取承包费的合理性也在于此。在家庭承包中，“集体所有权行使主体”收取的“承包费”往往会高于其支出的土地管理费用，这一部分超出土地管理费用限额的承包费应当理解为农民集体所代管的农民土地收益。但是，不管怎样，承包费的收取必须由“集体所有权行使主体”与全体集体成员平等协商共同确定或者由全体集体成员来共同决定，这才符合民商法的基本原理。因此，税费改革中，将“三提”改为两税附加混淆了税收关系和土地承包关系。“三提”产生于“集体所有权行使主体”对集体土地进行经营与管理的机制之中，是一种民法上的关系，而两税附加是农业税和农业特产税的附加，是税收关系的组成部分。税费改革在减轻农民负担方面发挥了重大的作用，但是对于民法所产生的债权债务关系与税收法律关系属于不同的法律关系这一点，却没有给与足够的重视。从集体土地所有权是全体集体成员共有的所有权角度来看，家庭承包土地上的土地承包费不应当被列入地租之列，否则就会出现土地所有权人向自己收取地租的奇怪现象。当然，作为集体土地所有权人的农民集体全体可以自由决定固定地从自己的土地收益中提取一部分收益用于特定的用途，并将这部分土地收益交由集体经济组织或者村民委员会代为保管、使用。从这一个角度来看，集体经济组织或者村民委员提取的公积金、公益金以及承包费具有一定的民法上的土地负担之性质。公积金、公益金以及土地承包费中的超出了应支付的管理费用部分，与土地债务有相同之处。《德国民法典》第1191条设定了土地债务这一特殊的土地上的变价权。所谓土地债务，指的是从土地获得一定数额金钱支付的物权变价权。土地债务的设立不需要任何法律上的原因或者前提条件，不具有为“为担保一项债权”而设立的或者其他任何的法律上的目的。[5]P294-295

从以上的分析可以看出，村提留、土地承包费在性质上应当是民法上的负担范畴，它们与乡统筹明显不同。而在乡统筹中，乡镇政府和农民之间的关系却不是私法的关系，而是一种公法的关系。当然，乡统筹的产生的原因并不能完全归结为乡镇政府，基层政府入不敷出而又必须维持运转迫使其不得不在乡统筹上做文章。村提留、土地承包费和乡统筹属于两种性质完全不同的法律范畴。村提留、土地承包费的民法性质决定了它们中的一小部分必须由村民委员会、集体经济组织与村民协商决定，而其中的大部分只能由村民自己来讨论决定是否收取，是否设定固定的土地负担。

三、农业税、“三提五统”对农村农地物权运行的影响分析

(一)农业税、“三提五统”影响了农民对农地权利属性的认识

土地承包制推行中处理分配关系的基本原则中“交够国家的，留足集体的，剩下的是自己的”中“交够国家的”指的是农业税，“留足集体的”为农民上交给集体的承包费、村提留与乡统筹等，“剩下的是自己的”则是指农户因承包土地而享有的收益权。农业税这种国家固定抽离农业剩余的方式，外在化了国家对农村土地的控制，影响了农民对农村土地所有权的认识，致使很多农民从传统的皇粮国税角度出发，认为农村土地从根本上是属于国家的。“留足集体的”这种分配关系与人民公社时期的“三级所有，队为基础”的逻辑密切相关。从直观的理解上来看，既然土地所有权人是乡、村、队(组)三级，因此，它们便可以以土地所有权为基础分别从农村土地上提取一定的地租。因此，也就有农民上交的集体承包费、村提留和乡统筹都是地租的说法。虽然这样的一种界定明显是错误的，但是“三提五统”进一步加剧农民对集体所有权主体的认知的模糊性确是不争的事实。由于在农村的现实生活中，“三提五统”等一直都与土地承包经营密切相关，即收取村提留，收取乡统筹，意味着承包地既为乡集体所有，也为村集体所有。集体土地所有权上的税费负担与集体所有权的行使状况一起影响了农民地农村土地所有的认识。而农业税废除以后，农民对集体土地所有权的认同正在加强，农民对自己土地权利的认识正日益清晰化。笔者在调研中发现，农村农地上的税费负担基本被废除后，农民更多的在使用“承包地三十年不变”、“承包地是属于自己”的这些用语来表达自己对农村土地归属的认识。这说明在农民朴素的权利意识中，他们已经把土地承包经营权当作集体土地所有权的转化形式来看待，并且认为它是一种全面限制集体土地所有权的物权。

(二)农业税、“三提五统”影响了土地承包经营制的推行与土地承包经营权的完善

农村土地所有权上的负担影响了土地承包经营制的推行以及土地承包经营权的建立。与此相对应，乡村政权组织与农民自治组织通过发包土地，要求农民支付承包费、上缴村提留、乡统筹等费用来完成对乡村的治理，形成了我国特有的通过承包合同的治理方式。土地承包经营制中的两田制在很大程度上是农民群体与乡村干部为实现土地上公法负担所推行的一种举措。两田制是将土地分为“口粮田”与“责任田”分别进行承包的制度。“口粮田”上基本上没有公法上的负担，一般按人口均分；“责任田”一般按照“价高者得”的原则由“集体所有权行使主体”发包农村村民，责任田上一般承担着(属于该集体成员集体所有的土地上的)全部或者绝大部分的公法负担。虽然中央要求严格整顿直至废除两田制，但是两田制的影响还在一定程度上存在。乡村干部虽然竭力宣传两田制是一种旨在将公平与效率结合起来，促进规模经营的制度，但是除了在极少数人地关系相当宽裕的地区两田制促进了上述目的实现外，在大部分地区两田制都成为了乡村干部为所谓的村集体和乡政府攫取利益手段。两田制的根本缺陷在于其背离了农民平均获得承包地的土地利益诉求，强化了农户间土地权利的不平等。

此外，土地上公法负担与其他负担的普遍存在，影响了农民对土地感情，造成了农民被迫抛荒耕地的现象，甚至有些农民放弃了自己的土地承包经营权，放弃了自己珍爱的土地。为了更好地理解各种土地负担对集体土地所有权与承包经营权的影响，我们必须首先对农业这一产业进行考查。由于农村土地长期以来一直都被主要用作农业用途，而且在未来的很长时间内也将主要被用于农业用途。因此，农业作为产业的特点将会显著影响到这些负担的设置。经济学家通过大量统计分析和理论模型推演，得到一个比较一致的结论是：农业比较利益低下是国家现代化(工业化)过程中普遍存在必然趋势与客观规律，具有不可逆转性。[6]P16-22在农业依然是比较利益低下、弱质的夕阳产业的背景下，对农业征收税收，在农地上设定各种负担，将会显著地影响农民从事生产的积极性。农业税与“三提五统”取消以前，很多的撂荒事件都与农地上的税费负担相关。

(三)农村土地上存在的税费负担导致了集体地权与农民地权之间的冲突

在家庭承包的过程中，集体经济组织、村委会一般会将农业税、“三提五统”等税费负担以及其他负担分摊到承包地之上，农民往往会因为农业经营收入较低，而存在欠缴承包费的现象。在这种情况下，集体经济组织、村委会、乡镇政府往往会强迫农民交纳承包费。在农民无法交纳承包费的情况下，集体经济组织、村委会、乡镇政府会强制收回承包地，将承包地交给有能力负担承包费的农民个体耕种。对于集体经济组织、村委会、乡镇政府因税费负担的交纳而强制收回承包地的现象，中央早已发文强调在此种情况下，不能强制收回农民的承包地。2004年4月30日下发的《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》明确指出：“坚决纠正对欠缴税费或土地抛荒的农户收回承包地。要严格执行《农村土地承包法》的规定，任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要立即纠正，予以退还。对《农村土地承包法》实施以前收回的农户抛荒承包地，如农户要其继续承包耕作，原则上应允许继续承包耕种。如原承包土地已经发包给本集体经济组织以外人员，应修订合同，将土地重新承包给原承包农户；如已分配给本集体经济组织成员可在机动地中予以解决，没有机动地的，要帮助农户通过土地流转，获得耕地。”对于通过家庭承包方取得的承包经营权，不能因为欠缴税费负担或者承包费等为由而消灭农民的土地承包经营权，是由承包经营权的基本农地物权属性决定的。承包地是农民的最基本的生存保障，收回贫穷而生活困苦农民的最后生活保障，严重违背了社会主义的基本伦理道德。随着农业税、“三提五统”等税费负担的废除，农民抛荒土地现象的减少，集体因农民无法交纳承包费而强制收回承包而导致的集体地权与农民地权的冲突也随得到了解决。

(四)农村土地上存在的税费负担间接导致了农民个人地权之间的冲突

随着农村土地上的税费负担的减轻和免除，一些隐含在农地流转背后的矛盾与冲突重新凸现出来。为了避免农业税、乡统筹、村提留等农地负担，很多的农民曾经采取无偿或者近似无偿的方式将自己的承包地流转出去，即通过由接受流转方承担上述负担的方式来避免将自己束缚到农村土地上。但是，随着农业税、乡统筹、村提留的压缩与取消，国家对粮食的种植实行直接补贴政策，原来的农地流转的基本前提已经丧失，很多农民回到农村要求收回其已流转出的承包地，引发了新一轮的农地纠纷。对于上述的流转纠纷必须根据具体情况妥善处理，达到既稳定农村土地利用关系，保护相关权利人的土地权利，又促进农业生产的目的。具体做法：首先，如果是通过转让承包经营权来实现的承包经营权流转，一般需要维持原有转让关系不变。但如果转让的对价显失公平，则法院可以适当予以变更；其次，如果是通过转包(转包的结果通常是设定次级承包经营权)或者设定有期限的长期租赁的方式进行农村土地承包经营权的流转，一般也应当维持上述流转关系不变。但是如果显失公平，可以由法院依据情势变更的原则适当调整原来的流转费用。最后，如果是不定期的土地租赁，则原土地承包经营权人可以采取通知解除租赁合同的方式，来进行自己经营或者重新出租来实现自己的土地利益。

综上分析可以看出，随着农业税的废除，“三提五统”等农村土地上负担的消解，集体土地所有权进一步继续向其民法属性回归。农业税、“三提五统”的废除使得农地物权的私法属性得以彻底显现，为农地物权的完善与良性运作创造了条件。农业补贴政策的推行，农民从事农业种植可获得相应的补贴，集体所有农业用地因用途管制政策而遭受的收益损失得到进一步弥补，农地物权顺利运行的外部环境得到进一步完善，农村农地物权制度进一步具备了为和谐新农村建设提供物质就支持的外部条件。

[1] 黄河等.农业法视野中的土地承包经营权流转法律保障研究[M].北京：中国政法大学出版社，2007.

[2] 宋振远等.废止农业税：划时代的决定[N].人民法院报,2006-01-03(4).

[3] 郑景骥主编.中国农村土地使用流转的理论基础与实践方略研究[M].重庆：西南财经大学出版社,2006.

[4] 朱秋霞.中国土地财政制度改革研究[M].北京：立信会计出版社,2007.

[5] 孙宪忠.德国当代物权法[M].北京：法律出版社,1997.

[6] 刘建平.农业比较利益[M].武汉：华中科技大学出版社,2001.

(责任编辑：唐艳秋)

TheNatureandEffectonFarmlandPropertyRightOperationofAgriculturalTaxandTheThreeandFiveDeductions

YuanZhen

(Civil and Commercial Law School of Northwest University of Politics and Law, Xi’an Shanxi 710063)

Agricultural tax, Three and Five Deductions influenced farmers’ acknowledgement of farmland property right of land, the implementation of contracted management system, and the construction of the right to the contracted management of land.They also led to the conflicts between the collective land ownership and the farmers’ land right, and indirectly led to conflicts between the farmers individual right to land. The abolition of agricultural tax and Three and Five Deductions thoroughly manifested that attributes of farmland property rights and perfected the farmland property operation conditions.

agricultural tax; the Three and Five Deductions; collective land ownership;the right to the contracted management of land

1002—6274(2010)04—052—05

DF521

A

国家社科基金重点项目《集体所有权的性质、行使、管理与保护法律制度》(04AFX005)、西北政法大学校级科研项目(08XJC004)、陕西省教育厅专项科研项目《集体土地所有权实现的法律问题研究》(09JK261)的阶段性研究成果。

袁震(1980-)，男，山东沂南人，法学博士，西北政法大学民商法学院讲师，研究方向为民商法学。