宪政视域下的党内民主

都玉霞

(山东政法学院法学院，山东 济南 250014)

宪政视域下的党内民主

都玉霞

(山东政法学院法学院，山东 济南 250014)

党内民主具有丰富的内涵，从宪政视角来看，就是在宪法法律框架内，全体党员都有权按照民主的程序和形式，平等地直接或间接地决定党内一切重大事务。将党内民主纳入宪政视野，对于巩固执政党的地位、建设法治国家都具有十分重要的意义，因此在宪政视域下加强党内民主建设，就要坚持和改善党的领导制度、保障党员主体地位和民主权利并进一步健全和完善党内民主的制度体系。

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党的十七届四中全会后，“党内民主”无疑成了一个热门词语，引发了社会各界的广泛关注。然而究竟何为党内民主，如何加强党内民主建设，尤其是作为执政的共产党如何在宪政视域下来加强党内民主建设，则是非常值得学界尤其是法学界探讨的一个问题。

一、党内民主及宪政下的党内民主

什么是党内民主？亦即政党内部的民主，但对其具体含义国内外学者并无一致看法。西方学术界尽管对民主的研究和对政党的研究都十分丰富，但对政党内部的民主研究却甚少。最早提出政党民主①问题的是德国学者罗伯·米谢尔斯(Robert Micheals)。他于1911年出版了一本名为《现代民主中的政党社会学》(Zur Soziologie des Parteiwesens in der Demokratie)的书，从社会学的立场提出了所谓“政党寡头”铁律，认为愈大的政党，其寡头领导情况愈严重，其距离“民主”的理念也愈远。[1]P6但米谢尔斯并没有给政党民主下过定义，他认为，政党内部的民主必须是让被治者由治者的擅断权力中解放出来，党魁(党之组织及领导阶层)必须得到党员的同意，才能够有所作为。之后的激进民主论者认为，为了根绝政党会形成“寡头”制度，政党必须贯彻“全面民主化”。党员必须由“专擅”的党组织中“解放”出来，该党方可属于一个民主政党。党的政策必须完全“由下至上”反映及决定，因此，党的组织完全成为“反映”及“传达”党员“公意”之机器，除了担任“党员公意”的“传声筒”及执行该“公意”外，政党的组织，不应该有任何作为；这才是“民主”的政党，方是“直接民主”制度。[1]P7-8但激进民主论者所主张的这种民主对于一个党员数目庞大且成分复杂的政党来说是根本不可能实现的。二次世界大战后，尽管西方政党内部的结构有所转变，党内民主的理论和实践也得到了一定提升，但总的来说，西方的民主制度及其研究更多注重的是政党间的竞选，而不是党内民主②，这方面的研究成果也是比较有限的，而关于共产党的党内民主的专门研究更是凤毛麟角。[2]P160而以宪法的眼光重视政党的“内部民主”问题，则是在二次世界大战后才兴起的。二次世界大战以前各国的宪法并未将政党作为一个特殊的宪法制度，而是看做人民结社权的衍生制度，对于政党的民主性问题是由一般社团法按照“私法自治”原则来规定的。二次世界大战后，各国宪法相继规定了人民享有组织政党的权利并规定政党内的事务应以民主形式来决定。

国内对于党内民主的探讨，当然仅局限于作为执政的共产党的党内民主，由于我国的政党制度不同于西方任何一个国家，再加上历史传统与文化背景的差别，也使中国的党内民主有别于其他任何一个国家。国内研究党内民主的学者大都局限于党史学家或政治学家，例如中共中央党校教授张荣臣认为：“所谓党内民主实质是由党的性质、宗旨和奋斗目标所决定的，体现在党的制度和党内生活中的，由全体党员一律平等地、直接或间接地决定党内一切重大事务的权利。”[3]并认为党内民主意味着：1.党员权利平等；2.组织结构是民主的；3.运作形态是民主的。俞可平先生也指出:“所谓党内民主，就是指党员在党的政治生活中，平等享有党章所规定的直接或间接参与、决定和管理党内各项事务的权利。”[4]P78同时认为党内民主的内涵主要包括：党员和党组织拥有党章所规定的参与、决定和管理党内事务的各项权利和义务。党员在党内政治生活中一律平等。党员可以在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员；可以向党负责地揭发、检举党的任何组织和党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪党员，罢免或撤销不称职干部；对党的决议和政策有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，把自己的意见向党的上级组织直至中央提出。他们大都把党内民主看成是党员的一项民主权利。亦有学者将党内民主视为一种制度建设和党内的一种政治生活，如复旦大学林尚立教授认为，党内民主是党基于自身性质、任务和宗旨，依据民主集中制的基本原则，对党的组织、体制和过程所做出的民主的制度规定以及由此形成的党内政治生活。[5]P4我国法学界尤其是宪法学界则很少有人关注政党民主或党内民主问题，少数学者仅从国家民主(或人民民主)与党内民主的关系出发，涉猎到政党民主(或党内民主)的含义。如郑贤君认为政党民主有两方面的含义：一是指政党内部的组织活动须服从民主的一般原则；二是政党外部活动必须不得与国家民主的理念相违背。政党民主的内容包括政党民主的原则是什么，政党民主是否须服从国家民主的理念，对政党民主的要求是否须按照一般民主国家原则来设计。[6]P530-531所以，政党民主实际上包括了政党内民主和政党外部民主两个方面。叶海波博士则认为，政党内部民主是国家民主在政党内部的修正适用，其基本内涵是保障党员的民主参与权，建立政党意志自下而上的形成机制。并将党员基本权利保障、党内组织民主和政党捐赠管制作为政党内部民主的保障机制。[7]刘松山教授虽没有指明党内民主的实质与内容，却认为中国存在着党内民主与人民民主这样一个独特的二元民主，并认为党内民主决定人民民主，人民民主对党内民主也有消极或积极影响。[8]笔者认为，在我国尽管现行宪法并未对政党及政党民主等相关问题做出规定，也没有专门的《政党法》及《结社法》，但随着中共对党内民主的日渐重视以及党对人民民主的领导地位的确立，伴随着中国依法治国理念的不断推进，以宪政为视角来研究中国特色的执政党内部民主问题并通过理论指导党内民主实践已迫在眉睫。在笔者看来，宪政视域下的党内民主应是在宪法法律框架内，全体党员按照民主的程序和形式，平等地享有直接或间接决定党内一切事务的权利，各级党组织的一切活动则应服从民主的一般理念。也就是说党内民主应由宪法和法律来加以规制，要将宪法和法律正当而有效地介入到党内生活中去。

二、将党内民主建设纳入宪政视野的必要性

加强党内民主建设是我党一贯的宗旨，特别是十一届三中全会以来党内民主建设不断得到重视，党内民主实践不断得到推进。尤其是党的十六大报告中提出党内民主是党的生命，要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。党的十七大报告又对发展党内民主和加强党内民主建设提出了新的部署，并提出了尊重党员主体地位，把保障党员民主权利作为新时期党内民主建设的重点。尽管改革开放以来我国党内民主建设取得了历史性成就③，我党也成为了掌握全部国家政权和国家机器的执政党，成为了领导全国人民进行改革开放和社会主义现代化建设的核心力量，然而如果对执政党没有严格的国家法律来加以约束和管理，不将党的各项制度上升为严肃的国家法律，党内民主建设也就不可能真正制度化，党内民主也就可能流于形式而无法最终实现。因此，十分有必要将党内民主建设纳入宪政视域，具体来讲包括以下几方面：

(一)将党内民主纳入宪政视域是由执政党的地位决定的

党的十七届四中全会决议中指出，党的执政地位不是一劳永逸、一成不变的，过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进；过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有。因此，现在如何改善党的领导，巩固党的执政地位已成为摆在全体共产党人面前的一项重大课题。那么究竟如何通过改善党的领导来巩固其执政地位呢？这就要求将党的领导、执政内容和执政方式法治化。一方面除了用宪法及法律的形式来规定党的领导权和领导地位外，也要强调共产党是唯一的执政党，从而使共产党的执政地位合法化；另一方面要用基本法及其他法律的形式来落实共产党的章程、党员的基本权利以及党同人大、行政、司法机关的关系，落实民主集中制的基本原则等，不仅如此，也要把党的执政方式法治化。也就是说党内民主不仅要制度化，而且要法治化，唯有如此才能完善党的领导，巩固其执政地位。

(二)将党内民主纳入宪政视域是依法治国、建设和社会主义法治国家的治国方略所决定的

依法治国、建设社会主义法治国家就要规范权力运行，而目前中国权力运行体制中最桀骜不驯的并不是行政权力，更不可能是立法权和司法权，而是党的权力。现在学术界的通识是党组织不是国家机关，然而在中国共产党作为一个拥有7000多万党员的执政党，在国家政治生活中居于举足轻重的地位，掌握或操纵着许多重要的国家权力，比如重大事项决策权、人事任免权等，但法律对这种权力的运行几乎没有任何规制，这种权力一旦被误用、滥用，给国家、社会或公民权益造成损害时，则很少承担政治责任或法律责任。尽管《中国共产党章程》中规定，党的领导主要是政治、思想和组织上的领导。党必须实行民主的科学的决策，制定和执行正确的路线、方针、政策，做好党的组织工作和宣传教育工作，发挥全体党员的先锋模范作用。党必须在宪法和法律许可的范围内活动。同时党也制定了《中国共产党员权利保障条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》等，但这些毕竟都只是党规而非国法，从长远来看是不利于依法治国、建设法治国家战略目标的实现的。因此必须将党组织的权力纳入宪法法律框架进行规制，通过法律手段协调党的领导权与立法、行政、司法三种权力的关系，将党内民主建设与国家法治建设相结合，从而确保执政党将民主执政与依法执政有机结合起来。

(三)将党内民主纳入宪政视域是由宪法、法律的内在要求所决定的

社会主义国家的宪法和法律从本质上来讲是广大人民意志的体现，而共产党则是最广大人民根本利益的代表者，将党内民主纳入宪政视域，就能很好地发挥广大党员的精英作用，倾听民声、放映民意，将之转化为正确的决策并上升为国家法律，从而有利于宪法法律的贯彻实施。同时，宪法法律还具有规范性、普适性、国家强制性以及程序性等特点，将党内民主制度上升为国家法律，会有力地推动党内民主建设，对规范党的权力、防治腐败都具有十分重要的意义。我国现行宪法仅在序言中确立了中国共产党的领导地位，并于1993年宪法修正案中补充规定；“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，从而确立了中国政党制度的基本法律框架。然而现行宪法并未在正文中对共产党执政的法律地位、原则、方式、程序等做出规定，我国也没有相关基本法律确定执政党的执政方式、内部治理结构等内容，这样就会使党的领导缺乏合宪性和合法性基础。因此，伴随着政党的法治化，也就要求将党内民主纳入到宪政视野中来。

(四)将党内民主纳入宪政视域是由世界形势发展所决定的

二次世界大战后，一些欧洲国家的宪法和法律在对政党加以限制的同时，也为了保证政党不至于成为独裁者和寡头统治的工具进而威胁到宪政民主，从而在宪法中对政党民主也做了规定，将党内民主逐渐纳入到宪政的框架内。如意大利在1947年12月27日公布的《宪法》第49条规定：“每个人民有自由组党之权利，来以民主之方式，决定国家政策。”1958年9月28日公布的《法国宪法》也规定政党及其政治团体应遵守国民主权及民主之原则。1976年4月2日的《葡萄牙宪法》规定，人民拥有结社，包括组织政党之权利，而政党内之意见须以民主方式形成之。1975年6月5日的希腊宪法则规定，政党之组织及行为应有助于国家民主秩序的自由开展。1961年的《土耳其宪法》规定，政党的内部规章、政纲及行为必须符合基于人权及人类自由之民主共和国理念。1949年的德国基本法中也规定，政党内部秩序应符合民主原则[1]P4-5。也就是说，从发展趋势来看，有成文宪法的国家越来越多地倾向于将政党民主规定在其宪法中。除了宪法之外，很多国家的政党基本法以及其他专项法律中也涉及到政党内部民主问题。例如德国《政党法》就专门规定了党员的权利④。在中国，将执政的共产党的党内民主问题纳入宪政视域是符合世界形势发展需要的。

三、宪政视域下党内民主的几个重要问题

党内民主是党的生命，将党内民主纳入宪政视域既是巩固党的执政地位、依法治国的需要，也是世界形势发展的需要。我们在政党法治化过程中，必须要加强政党法制建设，尽快制定《政党法》或相类似名称与内容的基本法律，而在党内民主建设方面，我们必须要切实做好以下几个方面的工作：

(一)坚持和改善党的领导制度

坚持党的领导、人民当家做主、依法治国三者的有机统一，是中国社会主义民主政治建设的目标，而坚持党的领导又是人民当家做主、依法治国的根本保障。为了发挥党的总揽全局、协调各方的领导核心作用，必须改革和完善党的领导方式和执政方式，加强执政党的外部民主建设和内部民主建设。从外部民主建设来讲，主要是协调党的领导与人大、政府、司法机关、政协和人民团体、人民群众等之间的关系，既要支持国家机关(尤其是人大)依法履行职能，贯彻民主原则和民主方法，依照法律、各自的章程协调与政协、人民团体、民主党派、群众自治组织之间的关系，也要充分发挥所有组织中的各级各类党组织的领导作用，保证党的各项路线方针政策以及党委决策部署能得到正确贯彻落实。从党内民主建设来讲，首先必须完善地方各级党委领导体制和工作机制，健全部门党组(党委)工作机制，健全党对国有企业和事业单位领导的体制机制，以便充分发挥党委或党组的领导核心作用。

(二)保障党员主体地位和民主权利

党的十七大报告首次提出了要尊重党员的主体地位，保障党员民主权利。党的十七届四中全会又进一步提出保障党员主体地位和民主权利，并提出要“以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用”。尊重与保障党员主体地位是党内民主建设的一项根本要求，也是以人为本理念在党建工作中的集中表现。党员主体地位主要体现在两个方面：一是党员是党内生活的主体，体现为全体党员权利平等；二是党员是党内权力的主体，体现为党内一切权力来源必须得到党员授权并接受其监督。尊重与保障党员主体地位是与落实和保障党员民主权利紧密联系在一起的，党员主体地位是通过党员民主权利的实现来体现的，尊重党员主体地位必须保障党员的民主权利。党章和党员权利保障条例明确规定了党员享有的各项权利，包括知情权、讨论权、建议权、批评检举权、表决权、选举权和被选举权、申辩权、保留意见权和申诉控告权等，这为党内民主权利制度化奠定了基础。然而，由于长期以来广大党员缺乏权利保障意识和主体地位意识，再加上中国的官僚意识浓厚、缺乏民主传统、唯长官意志等，从而使广大党员的权利长期虚置，与此同时缺乏配套的相关制度，比如说党员行使权利的方式和程序，采取什么措施来保障党员正当的民主权利等。因此，我们还必须要加强配套制度的建设，并与国家法律法规相衔接，并增加其可操作性，使党员民主权利的保障得以规范化、制度化、法治化。

1.充分保障党员的参与权和知情权。参与权是公民的一项基本政治权利，同样参与党内事务也是党员不可剥夺的一项权利，它是党员在党内主体地位最直接、最主要的体现。参与权包括参与讨论权和参与决定权，但参与权的实现则必须以赋予党员知情权为前提。知情权是党员依据党章和党内制度的规定享有的了解党内某些信息和事务的权利，包括党的方针政策、指示决议、有关党内信息、决策的制定过程、人事任免等等。党员享有知情权，是党员有效行使参与权和其他权利的前提和条件。为此，首先必须建立党务公开制度，包括公开的基本原则、公开的方式、程序、范围、内容和时限等，通过制度化建设，杜绝党务公开的随意性，并确保广大党员及时了解党内信息。其次必须建立党内情况通报制度，包括对哪些文件应先行向党员传达、哪些党内问题应先向党员通报、哪些重大问题的决定应先由党员讨论，以保证党员获得信息来源和发送环节的及时准确。再次，要建立党员意志表达制度。党员在党内民主生活中，在宪法法律和党章许可的范围内，应享有言论自由等表达自由权，这是党员有效表达个人政治意愿，参与并影响政党意志形成的重要保障。没有言论自由，政党内部的民主参与就会流于形式，尊重党员的主体地位就成为一句空话。最后，要建立和健全党内重大决策征求意见制度，在言论自由等表达自由的前提下，广泛征求党员和各级党组织的意见，确保决策能充分体现广大党员的意志。

2.充分保障党员的选举权和被选举权。党员的选举权和被选举权是党员所享有的最基本的民主权利，党内选举权的实质是要解决党内权力的授受关系，它是实现党员主体地位的核心问题。为此，必须针对现行党内选举制度存在的问题，改革和完善党内选举制度。一是改革和完善候选人提名方式，使党内提名能有效聚合广大党员的意志。在候选人提名产生方式上，要尽可能杜绝单纯的所谓“组织提名”方式，目前各地基层党组织采取的“公推”、“海选”，实际上是候选人产生的一种非常民主的方式，是一种平等的择优竞争的机制，应当在全国进一步扩大“公推直选”的范围，将这一选举制度做实，并将其常规化。二是改革和完善党内选举方式，充分尊重全体党员的选举权和被选举权。在选举方式上，应普遍采取差额选举制，尽可能杜绝等额选举或变相等额选举，这是避免选举走过场的最有效办法，同时要进一步扩大直接选举的范围。

3.充分保障党员的检举监督权。党员检举监督权是参与权、选举权的延伸。尊重党员主体地位，还必须保障党员监督权的有效行使，因为党内权力是由党员委托授予的，这种权力的行使也必须接受党员的监督。从党章和党内有关制度看，党员享有批评权、揭发检举权和要求罢免权，但由于缺乏具体而明确的操作性规定，党员仍难以切实有效地行使监督权，为此，必须建立和完善党内监督机制。一是建立健全党内批评制度、民主生活会制度。开展批评和自我批评是消除党内各种政治灰尘，纠正党内各种错误倾向、预防腐败的根本武器，必须保障党员可以及时地毫无顾忌地批评各级党的工作机关、职能部门和领导干部等在工作中的错误和缺点。二是建立健全党内举报制度，为党员行使揭发监督权提供顺畅的渠道和严密的保护措施。2008年6月26日，中央纪委监察部开通了全国统一举报电话，2009年10月28日又统一开通了全国纪检监察举报网站，对于保护党员的举报权起了十分重要的作用，应尽快形成覆盖全国的纪检监察举报体系。三是建立健全党内弹劾罢免制度，确保党员权利对党内权力制约作用的发挥。

4.充分保障党员的申辩权等救济权利。尊重党员的主体地位，除了赋予党员广泛的民主权利外，还应在这些权利受到侵害或得不到有效行使时，能切实得到救济。申辩权等救济权利包括申辩权、越级报告权、请求权、申诉权和控告权等，但这些权利在行使时常常遇到阻碍，为此还必须建立健全完善的党内权利救济机制。一是建立完善的申辩控告机制，引进听证程序，建立和完善相应的制度和程序，切实保护受处分党员或受到打击报复党员的应有权利。二是建立专门的机构受理此类申诉和控告，切实解决党内侵犯党员权利、压制民主等问题。三是修改和完善国家相关法律，尤其是行政诉讼法，能最终将此类案件通过诉讼途径加以解决。

(三)健全和完善党内民主的制度体系

党内民主的法治化需要以制度化建设为前提。发展党内民主，除了保障党员的主体地位和民主权利外，必须要加强党的制度建设，包括党的代表大会制度、党委会制度、民主集中制度等。

1.党代表大会制度。党的代表大会是党的最高领导机关和监督机关，也是实现党内民主的最基本形式，党代表大会制度决定党内民主的其他制度形式，如选举制度、监督制度等。因此，加强党内民主的制度化建设，首先要完善党的代表大会制度。

第一，改善党代表大会代表结构，增加基层一线代表比例。就近几届情况来看，党代表中各级党员领导干部构成了党代表大会的主体，各级党员领导干部占代表总数的75%以上，同时代表中有各种荣誉称号的先进模范人物比例较大，而忽视了专业性代表的比例。因此，一方面要减少各级党的领导干部在党代表中的比重，增加基层一线代表比例，同时增加具有议事能力、精通法律法规或具备专业特长的代表比例，增强代表的广泛性和专业性。

第二，完善党代表大会代表任期制，明确代表的权利义务。党的十七大提出了实行党的代表大会代表任期制，这是积极推进党内民主，增强党的创新活动的一项新的制度设计。其目的就是要完善党的代表大会，发挥代表在任期内的经常性作用。为此就要建立健全党代表大会代表履行职责的制度和机制，包括参与重大决策、参加重要干部推荐和民主评议、列席党委有关会议、联系党员群众等制度，从而更好地发挥党代表大会的民主决策和民主监督的作用。

第三，建立党代表大会常任制。党的十七大提出了选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制，目的就是要通过一系列制度建设保证党代表的各项权利在党代会闭会期间能得到有效行使，并能始终发挥党的代表大会及其常设委员会的最高领导机关、最高决策机关和最高监督机关的职权、功能和作用。

2.党委会制度。目前，各级党委(党组)的工作机制是实行党的委员会制，党委会制是贯彻党的集体领导原则的重要制度，也是党内民主的重要方式，健全和完善党委会制度，就能够保证党的正确领导的实现。然而目前我国民主政治体制中存在的最严重问题就是权力的过分集中问题。一个“过分集中”是国家权力过分集中于(执政党)党委；另一个“过分集中”就是党委的权力过分集中于个人[11]，前者属于政党外部民主所要解决的问题，后者是党内民主所要集中解决的问题。解决党内权力过分集中于个人的问题，就需改革和完善党委会制度：

第一，切实建立和完善重大事项集体讨论决定制度。党委会制度就是一种集体领导制度，各级党委会都必须坚持“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则来决定重大事项，杜绝任何个人不经党委会而擅自决定重大事项。重大决策、重要干部任免、重大事项安排和大额度资金使用等重大问题必须集体讨论决定，采取少数服从多数并尊重少数人意见的原则来决定党内的重大问题，集体决定一旦做出，任何个人或少数人均无权擅自变更或拒绝执行。

第二，完善常委会议事规则和决策程序，实行票决制。全体党委会成员在决定重大问题时权利平等，必须实行一人一票，采取票决制，同时决策程序必须制度化、规范化、法治化，凡是未按程序做出的决定均属无效决定，做出决定的个人或少数人必须对决定产生的后果负责。

3.党内选举制度。选举制度是党内民主制度体系的重要组成部分，完善党内选举制度，除了要落实党员的选举权外，还可进一步体现执政党内部权力的合法性，并能从制度上保障党内优秀人才的脱颖而出，对于防止人事任免上的腐败现象也具有十分重要的意义。

第一，健全候选人提名制度和完善候选人介绍办法。候选人提名方式应能充分反映选举人意志，广泛听取党员意见，应进一步推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，应通过《党内选举条例》明确规定二者的比例或明确规定公推的最低限额，并规定选举人不同意其为提名候选人的数额则组织不能提名其为候选人；同时要严格规定从提名到确定为候选人的程序，其中要进一步完善候选人介绍办法。在正式选举前，提名候选人应详细向选举人介绍自己的学历、经历、主要业绩、领导能力、廉洁勤政与当选后的打算等情况，亦可通过在线网络、有线电视等向候选人展示自己的才能与品德，让选举人充分了解候选人的情况。

第二，适当扩大差额选举的比例，保证选举的真实性。要不断扩大差额选举的范围和比例，杜绝和防止一切变相等额选举，坚决克服搞形式、走过场的现象。同时，要充分尊重广大选举人的意志，凡是选举产生的领导干部除特殊情况外，在任期届满前不应随意调动。

第三，改革选举方式，逐步扩大基层党组织直接选举的范围。公推直选是基层党内民主建设中的一种新的选举民主模式，通过公推，直选基层党组织领导班子，能充分体现广大基层党员的意志。近十年来，通过在一些地方农村党支部选举中的试点，到2009年9月南京市在363个城市社区党委的换届选举中采取直选的方式，为“公推直选”提供了宝贵的经验，也为在全国范围内进一步扩大基层党组织领导班子的直接选举提供了现实可能性。

4.党内监督制度与责任制度。党内民主监督对党内民主建设起着十分重要的作用，加强党内民主监督，除了保障党员的民主监督权以外，还应理顺党内监督体制，健全党内监督制度，完善党内监督机制。

第一，理顺党内监督体制。目前我国党内监督既包括上级对下级的监督，也有专门机关的监督，同时也有党员及党代表的监督等，它们各有自己的监督职权与职责，可为监督广泛而全面，但现行的监督体制仍然存在不受监督的权力以及监督权无法有效行使的状况，因此必须理顺党内民主监督体制，确保党内各项权力的运行均有相应的监督机制，同时各项监督机制要相互协调、相互配合，杜绝不受监督的权力。

第二，完善党内专门监督机关的监督权。目前我国从中央到地方各级各类党组织内部均设立有纪检机关或机构，但往往都受同级党委会的领导，缺乏权威和独立性，也是目前党内反腐屡反屡腐、无法遏止的主要原因之一。因此，必须改变现行体制，包括与同级监察部门合署办公、当前的双重领导体制，进一步明确各级纪检部门的地位和权威，保证其依法依章独立地行使其监督职权。

第三，强化对各级领导班子主要负责人尤其是各级各类党委书记的监督，强化问责制度。加强对各级领导班子主要负责人的有效监督，是党内监督的重中之重，但仍然属于监督中的薄弱环节。尽管近十几年来，各界人士一直都在探讨有效监督的解决之道，但往往收效甚微。仅从党内监督而言，除了要保障党员的监督权、建立罢免与弹劾制度外，首先而且最关键的是要建立党内决策权、执行权与监督权的权力分立与制衡机制，防止权力过度集中于少数领导人或者某个领导人手中，必须建立起切实可行的预防腐败机制；其次要强化问责制度。党内问责制度相对于行政问责制度来讲，起步较晚，落实较差，问责标准含混不清，责任不明确，更缺乏完备的责任追究程序。因此，必须尽快制定《中国共产党党内问责条例》，将党内问责制度制度化、法律化，建立起科学的党内问责机制。

注释：

① 政党民主不等同与党内民主。政党民主既包括政党自身建设过程中的民主，即党内民主，也应包括正当外部活动过程中的民主，即党在执政和领导活动过程中的民主，主要涉及政党在处理与国家政权机关、法律、人民群众、各民主党派以及外国政党之间关系时应坚持民主原则。有人将其概括为党政民主、党法民主、党群民主和党际民主。参见张书林：《党内民主研究中的几个前沿问题》，载《攀登》2009年第1期。

② 萨托利在《民主新论》中对米凯(谢)尔斯的政党寡头铁律进行了批判，认为米凯尔斯是在政党内部的结构中寻找民主，而不是在政党的相互作用中寻找，并认为正是政党间进行竞争的合力导致了民主，从而成为竞争式民主论的支持者。参见萨托利:《民主新论》，东方出版社1998年版,第169～170页。

③ 俞可平先生在《中国政治发展30年》中，将党内民主发展和建设取得的历史性成就总结为：党内民主观念普遍增强，思想理论建设取得丰硕成果；党务公开不断推进，党员民主权利得到有效维护和保障；集体领导制度进一步落实，票决制有了重大突破；党代表大会制度不断健全和完善；党内选举制度进一步健全完善；党内监督工作不断得到加强。参见俞可平：《中国政治发展30年》，重庆出版集团、重庆出版社2009年版，第83～87页。

④ 据统计，截止1976年，全世界就已有157部宪法文件对政党做了规定。各国政党立法大致有以下几种情形：(1)在宪法中以条文规定；(2)在选举法中规定；(3)制定政党法；(4)针对某一特定政党立法。参见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第994～995页。

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[9] 郑鹏程.反腐败需要制定政党法.湘潭师范学院学报(社会科学版)[J].2002,5.

(责任编辑：张保芬)

ConstitutionalPerspectiveoftheDemocracywithintheParty

DuYu-xia

(Law School of Shandong University of Political Science and Law,Jinan Shandong 250014)

The democracy within the party has the rich connotation.From a consititutional perspective,that is, within the framework of constitutional law,all party members are entitled in accordance with democratic procedures and forms,equally to,directly or indirectly,to decide major matters within the party.The inner-party democracy into the constitutional perspective,the consolidation of incumbent party’s status,the construction country under the rule of law are of great significance.Therefore,the constitutional perspective strengthen the democratic construction ,we must uphold and improve the party’s leadership system,to protect the democratic rights of party members and the principal position and to further improve and perfect the system of inner-party democratic system.

constitutional government;inner-party democracy;national democracy

1002—6274(2010)04—027—07

DF0-05

A

都玉霞(1964-)，女，山东烟台人，山东政法学院法学院副教授，法学硕士，中国人民大学访问学者，研究方向为理论法学。