国外政党监督运行机制剖析及对我国民主监督的启示

2010-02-16中央社院课题组

中央社会主义学院学报 2010年5期

关键词：反对党参政党民主监督

中央社院课题组

(中央社会主义学院,北京 100081)

国外政党监督运行机制剖析及对我国民主监督的启示

中央社院课题组

(中央社会主义学院,北京 100081)

政党监督作为监督的组成部分,在现代社会政治发展中越来越受到人们的关注。我们应该通过对中西方政党监督的内涵与实质、西方国家政党运行机制的剖析与比较,充分认识中外党际监督的不同形式、不同特点以及一般规律,从而探寻国外政党监督运行机制对我国参政党民主监督的启示。

政党监督;运行机制;分析;比较;启示

监督是现代国家为了防止专制、控制由于权力滥用而滋生腐败的一种重要手段。随着公共权力的发展和完善,监督制度已经成为现代民主政治的重要支柱。当今时代,世界上大多数国家都是采用政党政治的政治模式,所以,对执政党的监督越来越成为现代社会中民主政治制度建设的重要问题。我们应该从政党监督的内涵与实质、西方国家政党监督的运行机制分析以及中外政党监督的比较出发,探寻国外政党监督运行机制对我国参政党民主监督的启示。

一、政党监督的内涵与实质

政党监督是对政党行为尤其是对执政党和执政党政府行为实施的监督以及政党内部对自身行为和党内成员实施的监督。我国的政党监督包括参政党对执政党的监督、参政党之间的互相监督和各政党内部的党内监督。本文将着重探讨党际监督,即在野党或反对党对执政党和执政党政府的监督以及我国参政党对执政党的监督 (为了表述的准确,在概念部分仍留有党的内部监督的概括——作者注)。

国外政党监督主要是在政治系统的制度框架下,围绕政党选举和议会监督政府来进行,同法律监督、行政监督、舆论监督和公民的个体监督互相结合,共同组成一套完整的、严密的监督体系,以达到有力地遏制权力的滥用、提高行政效率和治理水平的目的。所以,政党监督实际上是一种机制,是政治权力的运作机制,准确地说,是一种政治权力运行的控制机制。政党监督的实质是在社会公共治理过程中对公共权力的控制和约束;是权力的拥有者当其不便或者不能直接行使权力,而把权力委托他人行使以后,控制受托人按照自己的意志和利益行使权力的制度安排和行为过程。虽然西方政治理论中没有政党监督的概念,但是,政党监督并非无关紧要,而且被认为“既是现代社会权利监督的主要构成部分,也是人类对权力监督理性化认识和实践的重要标志,是人类政治文明发展的重要成果”[1]。

二、西方国家政党监督的理论渊源

对权力进行监督的理论可以追溯到 17至 18世纪西方国家启蒙运动中。启蒙思想家们对权力的制约与监督进行了大量的、理性的思索,其中,孟德斯鸠对权力腐败特性的揭示,洛克、卢梭等人阐发的天赋人权论和主权在民论 (人民主权说)等,成为之后以制约权力为目的的种种分权学说的理论基础。洛克的有限政府理论将分权制衡作为一种政府组织的建构原则,并成为西方国家监督制度的核心思想。因此,作为西方政治体制的重要组成部分,西方国家政党监督体制的建立和健全实际上是以启蒙运动为先导的。

三、西方国家政党监督运行机制分析

政党制度对政党监督有着直接的影响。具体的监督程序和监督机制的完善对政党监督的成效意义重大。在西方政治系统的制度框架下,政党监督主要是围绕政党选举和议会监督政府而进行,此外,西方国家的法制精神、新闻自由和公民意识是政党监督重要的环境因素。

研究西方国家的政党监督机制,我们主要以英国的政党监督机制为例。因为,英国是世界上政党和议会的发源地：英国的政党政治和议会制度是西方国家民主政治制度的典范和样板;英国的政党监督远比美国等国家更为重要和突出。

(一)政党监督——政党竞争、反对党制度和影子内阁

第一,政党竞争。在西方多党选举竞争的政党制度下,政党监督首先表现为政党在选举中的竞争和监督。在议会制国家,议会是国家权力的核心,通过竞选是政党合法取得国家政权的唯一途径。因此,掌握政权或参与政权是政党进行政治活动的直接目的。选举获胜的政党进入议会,组织政府行使行政权成为执政党。在总统制国家,总统组织政府行使行政权。各党派在选举中都把总统职位作为主要竞争目标。在大选中各个政党都使出浑身解数,力争选举的胜利,对竞争对手从政治纲领到具体的政策主张和规划,再到政党的某一领导人的政治能力、政治品质甚至个人生活等,从各个角度、各个层面全方位地认真“解剖”,力图找出对手的纰漏和缺陷来进行大肆宣传,以此达到击败对手的目的。

竞争性政党制度的优势在于通过两党或者多党竞争,选民可以在参选的政党中选择一个较为负责的政党来执掌国家政权;通过政党选举的轮替,实现防止任何一个政党或者政治集团长期垄断国家权力、形成独裁的目的。此外,政党选举竞争实现了政治斗争的和平化和制度化,防止暴力冲突和流血冲突,有利于国家政治秩序的稳定,同时,能够对国家政权的行使进行有效的监督。

第二,反对党制度。英国议会率先坦然地承认政党在议会内的存在,并且按照各党掌握议席的多少来分派其宪政职能。获得平民院多数议席的政党出面组阁,行使行政权,同时,还获得组织平民院的立法工作和其它工作的特权。获得平民院次多数议席的政党即可公开地、堂而皇之地成为领衔反对党,获得与多数党协商安排平民院议程的特权,并有权代表各反对党回应政府的动议、声明等,还有权单独安排平民院部分时间的辩题,并领导平民院若干关键的特设委员会。议席少于领衔反对党的其他各反对党也享有若干权利。总的来看,多数党领导行政和立法工作,反对党则负责监督政府。

从 20世纪开始,英国的议会和政府逐步为反对党建立起来一套保障体系,从财政、制度到具体的程序环节等方面都给予反对党切实的保障,以便发挥他们在国家政治系统中的监督作用。主要有：在财政方面,英国议会专门设有一笔专款供议会反对党党团使用,称“硕特专款”[2]。领衔反对党 (OfficialOppostion)领袖及党团的督导长、督导也有特设的专门年薪。

在制度层面,反对党拥有提出谴责动议的权力。按照惯例,领衔反对党可于任何时候提出谴责政府的动议,平民院应即刻组织全院大会对此动议举行辩论和表决;此动议若获得通过,则政府即应辞职。领衔反对党还有对议会监督类专门委员会的领导权。在平民院众多的委员会中,按照惯例无论哪个党派执政,三个最为关键的监督委员会——国家账目委员会、议会行政监察专员委员会和行政法规委员会皆由领衔反对党人担任。此惯例印证了领衔反对党掌握议会监督工作的领导权,使政府的财政、行政和授权立法工作被置于平民院的严厉监督之下。此外,反对提出动议、法案后,即由领衔反对党领袖或影子大臣当即对应,发表该党的申明、修正案等,以阐明该党的态度。

在程序层面,每年英国议会开幕之际先由英国女王致议会的开幕词①英国每次议会年会开幕之际,都由女王向议会两院联席会议发表演说 (即议会开幕词),宣布政府在本次年会的内外政策和立法规划。,反对党领袖拥有在女王议会开幕词辩论第一天的优先发言权。为保障反对党的意见和主张得以充分陈述,英国平民院还特设了“反对党日”,每次平民院年会共指定十七天作为反对党日,由领衔反对党提出辩论题目,与政府及多数党党团进行辩论;另外,再设三天反对党日,供其他议会小党提出辩论题目。

第三,影子内阁。所谓“影子内阁”是指某些资本主义国家的在野党为准备上台执政而设的预备内阁班子。它往往由下议院中最大的反对党领袖通过物色下院中有影响的本党议员,按内阁形式组建而成。这种制度由英国保守党首创,后为一些英联邦国家所采用。

按照规定,在英国由最大的在野党成为正式的反对党并组织“影子内阁”。虽名曰“影子”,但是,无论从它对国家政治生活的实际作用来看,还是考虑到它的前途和归宿,都远非“影子”可比。“影子内阁”不但不附和当任内阁,反而专司监督当任内阁之职。“影子内阁”负责领导下院中本党成员的一切活动,遇到议会辩论时,各“影子大臣”就会踊跃发言,在阐述本党观点的同时,专挑当任内阁的毛病和缺点进行攻击。“影子内阁”的存在,使反对党对政府的监督更为有力。“影子内阁”成员各有分工,专司其职,对口监督在任内阁成员的履职情况,监督对象明确,监督领域确定,监督的方式、手段和经验也更为丰富,能够更好地履行监督职能。

(二)议会内监督——政党监督在议会内的运行机制

英国议会中反对党对执政党控制的议会和政府主要有以下几种监督机制：

第一,信任动议。保持平民院信任是现代英国政府安身立命之本。因为,平民院的信任是现代英国政党还有对政府的对应权。即每当政府方面发表申明或府权力的来源和权威的基础。“唯信任动议可剥夺政府的执政能力”[3]。现代英国政府可否继续执政,由平民院采取两种明确的信任方式决定：一种是首相明确地要求平民院就它是否信任政府进行表决。平民院的此种表决以简单多数形成其态度。另一种是领衔反对党领袖明确地向平民院提出对政府的谴责案即不信任案,平民院就谴责案进行表决,仍以简单多数形成其态度。无论采用两种方式中的哪一种,只要表决通过对政府的信任,政府即可继续执政;如果否决对政府的信任,或通过对政府的谴责案,政府要么辞职,要么提请国王解散议会,提前举行大选。从信任动议的提出资格规定我们可以看出,这是英国政治制度中明确赋予反对党对由多数党组成的政府行使权力的有效监督和制约。

第二,质询和辩论。在实行熔权制[4]的英国,执政的多数党领导立法和行政;反对党则实施监督,成为对政府的批评意见的负责任的喉舌。平民院的全院大会是反对党的主要阵地。各反对党每次年会所支配的平民院全院大会时间为其总量的 7%左右[5]。各反对党支配全院大会时间的办法有：就“女王议会开幕词”发起辩论、在反对党日发起辩论、随时提出谴责动议、提出反对受权立法的祈祷、提出紧急休会动议、提出口头质询、提出预约质询等等。

英国平民院反对党的质询和辩论有一定的惯例可供遵循。议会每次年会中,平民院全院大会共指定十七天为反对党日,由领衔反对党提出辩论题目,与政府及多数党党团进行辩论;另外,再设三天反对党日供其它反对党提出辩论题目。平民院全院大会每日一度的质询已经政治化,具有反对党与政府之间击剑的意味。过去,活跃于质询的通常是各党后座。现在,反对党前座、甚至领衔反对党领袖也不时加入质询。质询政治化在于揭示政府和反对党之间在怎样治理国家方面重大的、深刻的政治分歧。

第三,议会调查制度。议会调查是议会在行使其职权过程中附带产生的权力,即为了更好地进行立法和监督政府工作,由议会组织专门机构对国家机关进行调查了解和确认某种事实的权力[6]。西方国家议会通过设立查弊专员、行政监察专员或特别委员会对内阁政府及其官员违背公众利益的行政行为或违法违宪行为进行审查。调查在英国政治生活中是司空见惯的,一般情况下,由议会任命一个特别委员会或授权某人对政府官员在执行政策过程中表现出来的渎职、无能、腐化堕落等行为进行调查,当事人可以陈述各自的情况和理由。现在议会的调查程序更具有司法性,特别机构在调查时已越来越多地采取司法手段。例如,为了保证调查能够依法顺利进行,英国法律规定有关部门人员有义务予以协助,不得非法妨碍调查,若不出席议会所举行的有关听证会、拒不作证或作伪证则处以罚款甚至以“藐视国会罪”等罪名追究刑事责任。特别机构实际上是议会指定代表其查明情况的一个组织。特别机构的任务是收集证据、提出报告和建议,最后由议会决定。

一般性的调查包括视察、考察、走访等,没有严格的程序。确认某种事实的专门调查或特别调查包括国政调查、听证调查和特别委员会调查等,其适用范围可能涉及政府要员、法院法官的某些违法行为。

第四,政府对议会负责制度。英国的政府 (内阁)是由议会中多数党党团组织的。因此,政府对议会负责是不容置疑的。英国的政府对议会的负责制度除了前面所提到的议会对政府的信任动议之外,还包括政府集体负责制和大臣个人负责制两种形式。所谓政府集体负责制即政府方面不仅仅是首相等内阁大臣、而且是全体大臣都对议会承担集体责任的一种问责制度。由于政府的组成特别是内阁大臣的任命基本是由执政党掌控,所以,英国政府的集体负责制最终演变成政府集体维系平民院的信任、集体保护受平民院攻击的大臣、集体卫护政府政策、集体保守政府秘密、集体维护首相权威等抱团的攻守同盟,进入 20世纪,大臣的个人负责制逐渐成为平民院约束政府的主要形式。这主要是因为政府基本是在多数的执政党操纵下,反对党通过单纯的监督而取代执政党的可能性微乎其微。尽管反对党运用传讯证人和提出报告的权利发起如潮攻势,但是,最终还是要在议会多数这堵高墙下黯然退却。所以,对执政党内阁大臣个人的监督越来越成为议会监督的重点。

第五,议会中的部门委员会制度。英国议会平民院的委员会制度与美国国会两院的委员会制度构成当今发达国家议会中的两极,是议会部门委员会制度的两个典型代表。

所谓部门委员会,乃平民院按与政府各部逐一对应的原则设立的若干专事监督政府的委员会。按平民院永久议事规则的规定[7],各部门委员会负责对政府各主要对应部门及其相关公共机构的开支、行政和政策实施检查。所以,各部门委员会对相应政府部门的监督是综合性的,包括财务、工作和政策三个方面。而且,各部门委员会不负责审议法案。这就形成了平民院委员会设置上的特色,即立法类与监督类分开设置。

现代英国议会平民院的立法类委员会的作用明显劣于其他发达国家议会的立法类委员会的作用,但是,监督类委员会的作用明显,并且优于其他许多发达国家议会的监督机构。1979年起设立的部门委员会标志着平民院监督类委员会建设的最高成就。部门委员会构成平民院监督类委员会的主干。

平民院的部门委员会制度有三大优势。其一,全面覆盖政府各部门。以前的监督类委员会数目少,致使政府多数部门无委员会去跟踪。部门委员会则全面布阵,使政府每一个部都处于平民院相应委员会的观察之下。其二,一一对应。以前的委员会很少有谁专职跟踪政府的某个部门,没有成为全院大会了解政府各部门情况的耳目。部门委员会则与政府各部逐一对应,大多数委员会甚至一对一地专职监督政府某一部门。这当然便于各委员会密切跟踪对应的政府部门。其三,较为懂行。部门委员会各有固定的业务范围,其成员在同届议会内不予变动,委员会还聘有专职研究助理和专家顾问。所有这些无疑会使部门委员会拥有较强的知识优势,从而有利于监督。

(三)政党监督的运行环境——言论、新闻自由、法制精神和政治文化。

除上述三方面外,西方国家政党监督得以有效进行还需要一定的外部环境,没有外部环境的条件,政党监督就会成为无源之水、无本之木。这些重要的环境因素总的说来就是言论、新闻自由、发育良好的公民社会和政治文化。

第一,言论和新闻自由是舆论监督的重要保证。美国大法官斯特瓦特就把新闻舆论作为立法、行政和司法之外的第四权力。事实上,尽管它不是国家权力,但是,随着新闻媒体在社会政治、经济、文化生活中的作用日益增强而变得越来越重要,发挥着重要的影响力,形成了监督体系中的重要组成部分。2007年,美国前总统乔治·W·布什在捷克的演讲中曾经把选票、言论自由、司法独立、军队国家化和三权分立作为防止权力滥用的有力屏障。

第二,西方长期的法制环境和法制精神是政党监督的另一个重要环节保障。在西方,即使执政党长期控制议会和垄断政府权力,依然不会存在“党大”还是“法大”的疑问。虽然两党或者多党竞争,但都是在一定的法治规则下遵循合法的途径和方式进行。议会中反对党监督执政党,选举中政党之间相互竞争,都是在一定的制度和程序环节下进行的。而制度设计的基本理念就是权力要受到应有的控制。因此,各种权力都有明确的边界,处于各种监督体系的监控之下,一旦权力的使用越过了边界,就会及时得以纠正。向英国的平民院议事公开制度,美国的“政府阳光法案”①美国国会于 1976年通过一项旨在使政府机构的决策过程更多地为公众所了解,并接受公众监督的法案。由于其主要内容是要求政府部门举行的会议或者国会委员会举行的会议应当向公众开放,因此,这项法案被形象地称为“政府阳光法案”。,西方许多国家通行的官员、议员财产申报制度等等,都为政党监督乃至普通公民的监督提供了必要的法制条件。

第三,政治文化是政党监督中最重要的主观环境因素。政党监督从宏观上讲属于政治文化范畴,深受政治参与行为主体的观念、意识和素质影响。在西方长期的政治系统变迁过程中,人们形成了一种以公民权利、义务观念和民主法制观念为主的政治文化,参与政党监督的行为方式和途径都表现得较为理性和平和,这为政党监督的有序进行和健康发展提供了必要的主观环境因素。

四、中外政党监督的特点及异同

概括和归纳国外政党监督的特点在于：第一,政党之间的竞争具有体制性动力;第二,政党监督具有法律保障;第三,政党监督具有具体的制度、程序和操作方式设计;第四,政党监督与“第四权力”媒体结合;第五,政党监督具有全方位性;第六,政党监督的效果显著。

对中外政党监督进行比较可以看出：一方面,中西方政党监督具有相通的价值理念和意义。一是中外政党监督的目的和追求有部分相同性;二是政党监督追求的功能和效用一致;三是通过监督对政治过程的介入,为国家机构的权力制约提供了政治动力。另一方面,中西方政党监督具有不同的价值和意义。一是政党监督的性质不同,发生机制不同;二是中外政党监督的群众基础和社会基础不同;三是两种政党监督的形式既有部分相同,又各具特点。

五、国外政党监督运行机制对我国参政党民主监督的启示

(一)对权力保持高度的警惕,有效地利用政党监督制约权力,防止权力的失衡与滥用

西方国家建立监督运行机制对权力进行约束,其中,对我国民主监督具有启示意义的理念和做法有以下几方面：一是对权力保持深刻的警惕;二是对监督和制约的理性解读,即任何权力只要不加以限制,就必然会走向腐败;三是治理权力滥用的武器,莫过于对权力进行监督、约束和制约。有效地以权制权,既包括体制内的权力制约和监督,也包括体制外社会权利的监督。我国需要构建一个包括政党监督在内的关系复杂、相互制约、纵横交错和比较完备的监督网络。

(二)强调法制精神,依法监督,以法监督,严密的立法,严格的执法,是充分发挥政党监督实效的保障

法律是人类社会文明发展的产物,现代社会生活的规范和有序有赖于法律的引导和保障。法治代替人治是人类政治文明发展的潮流和趋向。虽然我国实行多党合作的政党制度已经六十多年了,但是,参政党的民主监督功能发挥仍然很有限,不能发挥制度设计初衷的作用,其根本原因在于缺乏具体的法律和法规对参政党的民主监督提供依据和进行规范。因此,我国需要制定《多党合作法》或者《民主监督法》,通过立法等形式来提高和保障参政党民主监督的权利,为参政党的民主监督提供必要的法律依据和条件保障。政府需要制定“阳光法案”把政府的文件和信息向全社会公开,保障人民的知情权。

(三)重视新闻自由与媒体监督

美国前总统乔治·W·布什认为,人类历史上最为珍贵的成就不是物质基础和科技发展,而是实现了对统治者的驯服,即实现了用选票、言论自由、司法独立、军队国家化和三权分立把统治者关在笼子里的梦想,即依托舆论监督。或者说,对权力的有效制约离不开舆论监督的力量。中国参政党的民主监督需要与其他形式的监督相结合。民主党派进行民主监督需要与法律监督、党内监督、行政监督、舆论监督密切配合,才能在全社会为民主监督创造良好的社会氛围,才能切实推进参政党的民主监督工作,强化政党之间监督的效果。

(四)建立健全政党监督的体制机制和程序

制度设计虽然千差万别,但是,制度设计的背后往往有某种共通的逻辑与规律。因此,必须遵循制度设计的一般逻辑与规律。第一,政党监督需要加强体制建设。我们可以借鉴西方国家分权制衡的具体做法,对权力进行适当分解。但是,必须有一定的“度”,即以保证党的集中统一领导和有效贯彻决策为前提,形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。第二,加强政党监督的机制和程序建设。西方文化对实体法、程序法的理解比较重视,我国文化传统更重视结果,而对程序不太重视,因此,我们需要提高对程序建设的认识,要加强程序建设。我国需要加强参政党在知情环节、沟通环节、反馈环节、奖惩环节的制度化和规范化建设,以使民主监督的制度安排具体化。另外,我国可以在民主党派和政协组织中建立专门的监督机构,或者在“两会”期间设立“民主监督日”,使参政党的政党监督、社会监督具有可操作性,使参政党履行民主监督的职能落到实处。第三,创新参政党民主监督的形式,促进参政党民主监督的发展。我国政党监督与西方国家政党监督性质不同,但是,可以借鉴西方政党监督的一些有效形式和手段。我们可以探索和实践新的监督形式;规定我国参政党可以在人民政协中开展专题调查,就专门问题进行咨询或辩论等,通过创新政党监督形式,使参政党民主监督发挥最大作用。另外,可以对政府部门进行民主评议;开展专项民主监督(如北京市政协曾经建立财政监督小组);可以为民主党派成员中的“明星”代表、委员设立参政议政、民主监督工作室等形式,不断拓宽民主党派民主监督的渠道,加大民主党派民主监督的广度和力度。