突破中心镇治理藩篱

文/岑剑国

突破中心镇治理藩篱

文/岑剑国

中心镇应是体制机制改革的先行区，重在突破现有的发展矛盾和体制限制

周巷镇位于世界第一长桥——杭州湾跨海大桥南桥墩旁，是长三角环杭州湾产业带规划体系中的五级小城市、宁波都市区北部中心余慈中心城的重要组成部分。1997年以来，周巷镇先后被列为全国综合改革试点镇、联合国开发计划署可持续发展的中国小城镇试点单位、全国小城镇发展改革试点镇，以及省、宁波市中心镇。依托发展改革试点镇和中心镇的政策机制优势，历届党委、政府围绕行政管理、经济体制、城镇建设等制度进行了一系列改革探索，城镇发展的政策机制优势已转化为实实在在的发展成果。

但是，与中心镇发展的定位和目标相比，周巷仍存在较大的差距。中心镇应是提升区域经济和农村产业发展水平，拓展农民创业就业门路的重要载体；应具有产业带动和转移功能，且符合协调、特色、升级三个导向；应是产业链由资源地向消费地延伸、需求链由中心镇向居民点延伸的重要环节；应是体制机制改革的先行区。对照以上定位与目标要求，周巷镇主要存在以下四方面问题：

一是城镇规划体系有待完善。城镇规划仍缺乏应有的战略高度和地区特色，规划与建设现状、上位规划与下位规划，总体规划与控制性规划，以及“三规”互相衔接中存在一定的时间差和空间落地中的错位，给城镇建设项目的落地和推进带来了困难。

二是城镇公共建设档次有待提升。由于规划、资金、土地等要素制约，当前周巷镇基础设施供给与需求之间的矛盾、公共服务设施供给与需求之间的矛盾比较突出。特别是交通、环保等公共设施不到位，文化、体育等城市功能不完善，绿化等市政公共设施建设养护水平不高等问题比较突出，影响了城镇的整体形象和档次。

三是城镇经营管理有待加强。土地集约利用率比较低下，“城中村”、“园中村”现象比较突出，违法用地、违章建筑、违规经营等现象较多存在；城镇管理权责不对称，管理缺位、错位时有发生。

四是农村居民的生活质量有待提高。公共设施布局和公共服务的城乡二元现象仍然比较明显，广大农民在居住方式、社会保障水平、教育医疗服务、就业能力和层次等方面，都与城镇居民有较大差距。

针对当前城镇改革发展中存在的突出问题，笔者认为，核心是如何突破现有的发展矛盾和体制限制，建构一个更加公平有效、充满活力的城镇治理结构，以组织管理体系和工作机制的改革创新来推动发展。

——构建责权利相匹配的行政管理体制是加快小城镇改革发展的牛鼻子。在依法落实法律法规赋予中心镇职权的基础上，采取行政执法职能委托授权的办法，建立编制在部门、工作在镇、待遇原渠道的工作机制，并通过“三限四规范”来明确界定委托授权行为，“三限”即限定委托执法领域、主体、范围，“四规范”即规范委托执法权限、方式、责任、罚没及收入管理。对于确实不能委托的，通过充实现有派出机构职能或增设派出机构实现管理前移。同时，理顺条块关系，除国家规定实行重直管理部门外，其它机构和人员行政上都以属地镇党委政府管理为主，业务上接受主管部门领导；垂直管理的驻镇派出机构及主要领导干部的考核要纳入镇级考核体系，接受镇党委政府监督。驻镇各部门党组织统一实行属地管理。

——扶持政策适度倾斜是加快小城镇改革发展的基础。基于中心镇可持续发展的现实需求，按照“少取、多给、多投、多留”的原则，对中心镇给予适度政策倾斜。合理确定分成税种和提高镇级分成比例，在一定时期内基数外新增财力全额留镇。在土地指标、财政和金融资金、人才引进和配置等方面给予单列考虑和重点倾斜。在重大基础设施的布局和建设中充分考虑中心镇的需求，并增加上级财政建设资金的投入比重。在增量扩大中增值部分作为贡献付出的同时，将存量盘活中增值部分留镇作为发展的潜力投入。

——出台符合改革导向的政策措施是加快小城镇改革发展的关键。对于中心镇建设用地中的集体土地（包括宅基地、宅旁地、拆迁地、新增建设用地），在符合城镇总体规划和土地利用总体规划的前提下，允许土地使用权在城镇集体经济组织内流转，经集体经济组织申请，可以转为国有，出让金上交部分全额返还镇村用于发展。同时，允许依法取得的农村集体经营性建设用地的土地使用权进行公开规范转让，并在符合规划的前提下享有与国有土地同等权益。逐步将村级用于公共

事业的刚性支出纳入公共财政体系，并根据实际发展需要对土地使用税合理分成到村，村级存量资产盘活中上交给上级部门的相关税费也全额返还到村，用于发展村级各项事业。

（作者为中共周巷镇党委书记）