试论公安政策制定的民主化①

□ 王庆锋 鹿 尧

试论公安政策制定的民主化①

□ 王庆锋 鹿 尧*

作为人类生存的第一需要,安全问题最为个体关注,同时,公共安全问题也最为世界各国政府所关注。作为公安机关履行自身职能、实现良好社会秩序的重要工具,公安政策及其绩效自然成为人们日益关注的关键问题之一。公安政策制定的过程包括公安利益的诉求、聚合、转换与输出,并且每个环节的科学合理程度都影响着公安政策制定的质量。本文通过对公安政策制定过程、公安政策系统进行分析,推出了公安政策制定民主化的相关关系,即让公安权力机关内部和外部的不同主体参与到公安政策制定过程中,实现各类公安利益主体的公安利益均衡,从而实现公安政策制定的民主化,并最终为提升公安政策质量奠定基础。

公安政策;公安利益;公安政策制定;公安政策质量;民主化

二、公安政策制定过程分析

美国学者戴维·伊斯顿(D.Easton)将公共政策界定为“对一个社会进行的权威性价值分配”①[美]戴维·伊斯顿著,马清槐译:政治体系——政治学状况研究[M],商务印书馆.1993.123.,依此,我们可以将公安政策界定为“对一个社会公安资源和价值进行的权威性分配”。它以生产公共安全产品为目的,按照各方利益对社会公安资源和社会公安价值进行配置,并追求其配置的最优化,以期较高的公安政策绩效水平,因此,其制定的过程也是一个利益冲突和价值分配的政治过程。关于利益,马克思主义经典作家曾指出:“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”②马克思恩格斯全集[M],人民出版社,(第3卷)1971.82.“‘思想’一旦离开‘利益’,就一定会使自己出丑。”③马克思恩格斯全集[M],人民出版社,(第2卷)1971.103.显然,利益是我们分析公安政策制定过程的逻辑起点。理论上讲,利益就是人们生存与发展所需要的资源或价值条件。依此,公安利益是指人们基于一定生产力水平的基础上生存和发展所需要的公安资源或价值条件。还可以理解为,它是指人们基于一定生产力水平的基础上生存和发展对公安资源和价值条件需要的抽象化表现,即能够满足个体自身需求的公共安全方面的各种元素的总和。为了满足自身生存和发展的需求,人们对于公安利益的表达成为其基本和首要诉求,进而使得公安权力机关对这种公安利益的诉求产生了“聚合、转换、输出、分配”之功能。该过程我们称之为公安政策的形成过程。公安政策的形成过程包含着以下环节,具体可以表述如下:

在公安利益诉求环节,日常生活中的公民及其群体会对公安权力机关表达自己的公安利益诉求,希望得到其回应;在公安利益聚合环节,面对公民个体或群体有关的公安利益诉求,公安权力机关首先要对其加以收集、汇总、分类,以及分出先后主次、轻重缓急诉求事项;在公安利益转换环节,公安权力机关在“聚合”了公民个体或群体的公安利益诉求之后,经由政治过程——公安权力机关组织相关的公安政策目标群体(有时也含非目标群体)讨论决定哪些公安问题应该进入(包括先进入后进入)公安政策议程;在公安利益输出环节,公安权力机关在对公民公安利益“诉求、聚合、转换”环节之后形成特定的公安利益方案并予以发布,包括如何公布及其效果如何等;在公安利益分配环节,公安权力机关输出之后公安利益方案的具体执行与落实、直至公安政策目标群体。

在公安政策过程中,公安利益的诉求、聚合、转换与输出是公安政策的制定过程,分配是公安政策的执行过程,本文主要对公安利益的诉求、聚合、转换与输出,即公安政策的制定过程进行分析。

三、公安政策系统各类主体功能与行为分析

公安政策系统包括诸多子系统,这些子系统的功能对公安政策过程及过程中各类主体的行为有重要影响,这些影响产生的原因是各类主体不同的公安利益诉求与偏好,并且体现在公安政策制定过程的各个环节。作为理性的主体,他们也会如同常人一样,在特定的约束条件下追求自身公安利益的最大化。事实上,公安政策制定的过程是一个“公共选择”的过程,包括公安利益的诉求、聚合、转换与输出过程。按照查尔斯·沃尔夫(C.Wolf Jr.)博士的解释,“非市场缺陷理论的核心是内在性,这种内在性决定了公共官僚机构的行为和运行”④[美]查尔斯·沃尔夫著,谢旭译:市场或政府[M].中国发展出版社.1994.60.,这种非市场组织(公共部门)的内在性致使它们常常将组织自身目标置于公共目标之上。依此推理,公安政策各个子系统主体也易将自身偏好加注于公安政策的形成过程中。因此,公安政策系统中各个子系统主体的功能就可能决定着他们在公安政策过程中各自会以怎样的行为追求自身公安利益,其行为又是怎样影响社会大众及其组织的公安利益的,进而影响公安政策制定的民主化。

1.公安政策主体系统功能与行为分析

公安政策主体系统是由公安政策制定系统、公安政策执行系统、公安间接主体系统相互作用所构成的系统。理顺公安政策主体系统各要素之间的关系是实现公安政策制定民主化的关键环节。具体可以表述如下:

公安政策制定系统居于整个公安政策系统的核心地位,因此也称其为“公安决策中枢系统”。它由拥有法定公安决策权的高层组织或个人组成,其基本功能包括确认公安政策问题,确定公安政策目标,组织公安政策方案的设计以及公安政策方案的最终决定。对于公安政策制定主体而言,在理论上,“谋求和增进公共利益是一切政策的出发点,也是公共政策的灵魂和归宿”①宁骚主编:公共政策学[M].北京:高等教育出版社.2003.258.,但在实践中,由于制定主体自身的偏好,其在制定公安政策时会站在符合其自身利益的立场上,公安政策的制定首先是其自身利益诉求的体现,制定主体制定什么样的公安政策、确定什么样的公安政策目标,与其主观认识与自身偏好关系密切,在其不受约束的情况下很难保证公安利益的最大化,北京大学周志忍教授把这种现象称为“公共悖论”②周志忍:公共悖论及其理论阐释[J].政治学研究.1999(2).。

公安政策执行系统是将观念形态的公安政策内容转化为现实形态的公安政策效果的系统。公安政策执行系统一般由公安政策执行组织及其人员(主要指警察)组成。公安政策执行系统的任务是确保公安政策目标的实现。其基本功能包括为公安政策方案的实施做好准备,有效实施公安政策方案以及分析和总结执行情况。对于公安政策执行主体而言,如果公安政策制定主体与执行主体的偏好一致,执行主体在执行公安政策时必定会完全忠实于公安政策制定主体的意图,但事实上两者的偏好难以完全一致,因而在执行阶段执行主体会按照自身的利益诉求对公安政策进行再创造,使其自身的诉求在公安政策的最终效果中得以体现。因此,在公安政策制定过程中需要考虑如何实现制定与执行过程的契合。

公安间接主体系统是指那些虽不拥有合法的强制权力,但能够参与或介入到政策过程中,并产生一定影响的各类主体所构成的系统,主要包括非政府组织、利益集团、公共舆论、公民等,其基本功能包括利益表达与利益综合,影响公共政策制定,影响并改变政策环境以及填补政策主体力量所无法到达的空间。对于公安政策间接制定主体而言,他们应该是公安利益诉求最大的群体,其利益诉求能否被纳入到公安政策议程中,取决于社会大众与公安权力机关乃至政府之间的关系。需要特别指出的是,公民既是公安政策的间接制定主体,同时又是公安政策的客体,其作为公安政策间接主体与客体双重角色的矛盾只有在公安政策制定民主化和公安政策体现并维护公民根本的公安利益的情况下才能获得正确解决。

2.公安政策支持系统功能及行为分析

公安政策支持系统是公安政策制定主体进行公安政策制定的辅助系统。这一系统由公安信息传播、公安政策咨询、公安政策监控、公安政策评估等四个子系统构成。这些子系统的功能及其主体行为对公安政策过程同样具有特定的影响,具体分述如下:

公安信息传播系统是公安政策系统的“神经”系统,它具有收集、整理、加工、储存与传递公安信息等功能;公安政策咨询系统主要是由各种公安政策研究机构及其咨询活动构成的系统,它具有发现和诊断公安问题,预研公安政策以及设计与评估公安政策方案等功能;公安政策监控系统是指公安政策主体系统内外从事公安政策监督和控制的个人、团体或组织构成的系统,它具有确立公安政策监控标准,衡量公安政策绩效以及纠正和消除公安政策执行偏差等功能;公安政策评估系统是由公安政策评估主体、评估对象、评估目的、评估标准和评估方法五大要素构成的系统。它具有评估公安政策并提供其持续、修正、调整或终止的依据以及有效地配置公安政策资源等功能。

显然,上述各类系统分别在公安政策制定的各个环节具有自身特定的功能,扮演着不同的角色,同时,各个系统主体也易将自身的利益偏好附加其行为之上并加注于公安政策过程中。

3.公安反馈系统功能及其行为分析

公安政策反馈系统是将公安政策主体与公安政策对象、公安政策系统与公安政策环境连接起来的一个特殊系统。它具有对公安政策环境对公安政策系统所提出的任何诉求都能反应并予以回馈的功能。公安政策反馈系统主体也存在着自身偏好,其在履行自身职能时也易或多或少的将自身偏好附加其行为之上并加注于公安政策过程中。

总之,公安政策系统的各类主体都是理性的,也都是具有自身偏好的利益主体,其行为表现是约束条件下对自身利益的追求。显然,如果能够设计出科学合理的约束条件,则他们会在追求自身正当利益的基础上实现公安利益的最大化,反之则可能因获取自身公安利益的最大化而牺牲社会整体的公安利益。因此,此约束条件成为实现公安利益分配达到均衡的关键所在,而这种公安利益分配达到均衡的问题也恰恰是公安政策制定民主化问题。

四、公安政策制定过程与民主化

由于公安政策是一种利益分配方案,它必然会引发社会大众的高度关注。而对于理性的社会大众来讲,他们追求自身公安利益最大化当属正常现象,他们会依据自身价值偏好站在自身的立场上看待和认识公安利益分配的问题,并且期望能够获得同质等量公安利益,即各方公安利益均衡。如何获得各方利益均衡,又会涉及到公安利益公安权力机关——公安政策系统各类主体所做的权威性分配。正如美国学者詹姆斯·E·安德森(James E.Anderson)所说:“作为理性人,个体会按照偏好的强度由高到低进行排序,当进行决策时(无论是经济决策还是政治决策),他们都会依据自身偏好,谋求自身利益的最大化。”①[美]詹姆斯·E·安德森著,谢明等译:公共政策制定(第五版)[M].中国人民大学出版社.2009.21.因此,这种权威性分配是否能够达成利益均衡的关键又取决于各方利益诉求主体能否参与到公安政策过程的各个环节之中。具体分述如下:

(一)公安利益诉求的民主化

公安利益诉求环节是否畅通是公安政策制定民主化的首要和基本的前提条件。如同查尔斯·林德布洛姆(C.E.Lindblom)所说,“公民们必须有机会系统阐述他们的偏好,表明他们的偏好,以及使他们的偏好具有同等的份量”。②[美]查尔斯·林德布洛姆著,王逸舟译:政治与市场[M].上海三联书店.上海人民出版社.1996.197.诚然,在公安利益诉求环节,存在着公安利益的诉求意愿、诉求能力、诉求途径、诉求成本、诉求效果等诸多问题,因此,能否让最大多数的公民最大限度地表达自身的公安利益诉求,直接决定着公安政策制定民主化的极值。因为只有使诉求表达最大化,才可能获得最高程度的民主化。

(二)公安利益聚合的民主化

如果说诉求表达环节可以视为公安政策间接主体系统或非官方系统的功能,则聚合环节就属于公安政策制定系统的首要环节。如同林德布罗姆所说,“民主制的关键特征,在于政府对它的公民们的偏好的不断响应。”③[美]查尔斯·林德布洛姆著,王逸舟译:政治与市场[M].上海三联书店.上海人民出版社.1996.197.因此,公安权力机关能不能以及能够在多大程度上“聚合”公民的公安愿望和公安利益,就决定着公安政策制定民主化的口径。因为只有实现了聚合程度的最大化,才可能获得最高程度的民主化。

(三)公安利益转换的民主化

公安利益转换环节当属公安政策制定民主化最重要最关键的环节。该环节可谓直接决定着公安政策制定的质量。因为该过程表明,在公安利益诉求表达与公安利益聚合程度最大化的基础上,公安权力机关如何确定所要做的先后主次、轻重缓急的事项。换言之,被选事项是否体现出其选择结果的应然性,即最应该做的、最急切做的、先做的和后做的、重点做的和非重点做的事项等等,这一点直接决定着公安政策制定民主化的质量。因为只有使公安利益转换获得最高质量,才可能获得最高程度的民主化。

(四)公安利益输出与民主化

虽说转换是公安政策制定民主化最重要最关键的环节,也即公安政策中蕴含的公安利益已经确定,但这并不意味着输出环节与民主化无关。这里必然涉及到输出的方式、范围、成本、时段等。实际上,作为特定的公安利益方案,它的出台不仅直接影响着特定群体的公安利益,甚至直接关联着其他社会大众的公安利益。因此,该利益方案一经输出就会产生一定的社会反应和认同度,也正是这种反应及其效果折射出的是输出的公安利益均衡程度,即公安政策制定的民主化。

对上述公安政策制定过程中的各个环节分析可以看到,各类利益主体都是理性的,他们都有以实现自身公安利益最大化的倾向。如果能使各类利益主体都参与到公安政策制定的过程中,尤其是使公安

五、结 论

通过上述分析可知,公安政策是一种公安利益分配方案,公安权力机关或公安政策系统是该利益分配方案的权威组织者,这种权威性分配经由应然的政治过程才能获得利益均衡的结果。这种应然的政治过程的本质就是公安政策制定的民主化问题。从公安政策制定的实然过程来看,民主化渗透于公政策的间接主体(即社会公众及其组织)能够经由政治过程而有效地介入诉求、聚合、转换、输出各个环节,公安权力机关自身的强势偏好才能得以有效抑制,从而使得不同主体的偏好均能得以体现,从而实现公安利益的均衡或曰帕累托最优,最终提高公安政策绩效。

应该特别指出的是,公安权力机关内部利益分配的不均衡往往会导致外部利益分配的不均衡,公安利益的诉求、聚合、转换与输出这四个环节的民主化不仅体现在公安权力机关外部各类主体的利益分配方面,同时也体现在公安权力机关内部各类主体的利益分配方面。因此,无论是在公安权力机关内外,能够有效地抑制任何一方利益偏好独大的约束条件在此成为关键,正如布坎南(James M.Buchanan)所言:“把人们追求私利的行为纳入互利的限度内。”①[美]詹姆斯·M·布坎南著,吴良健、桑伍、曾获译:自由、市场与国家[M].北京经济学院出版社.1988.36.安政策制定过程,包括公安利益的诉求、聚合、转换、输出四个环节。在每一个环节,只有实现多元主体有效参与,公安政策制定才能有效聚合、科学转换各方公安利益,从而形成并强化公安政策的认同性与强制性的统一、公共性与偏好性统一、普遍性与回应性的统一以及应然性与实然性的统一这四个属性,以此实现公安政策制定的民主化,以便达成各方公安利益的均衡态势,最终提升公安政策质量乃至提高社会的稳定性。

当然,民主并不是万能的,各类公安利益主体都是基于自身特定的认知水平基础上的理性人,他们自然会具有一定的局限性或短视行为,这也是一种客观实在。但无论什么发展阶段、什么发展环境,决定或影响理性人行为的都是约束条件。因此,科学合理的约束条件成为促使人们(包括公安政策系统主体)理性增长的关键所在。诚然,公安政策是公共政策的子政策,因此,它也是随着公共政策制定民主化程度的提高而提高的。再者,依照马克思主义社会生产力决定生产关系的观点来看,尊重客观事实,发展是硬道理。因此,着力解决影响和干扰生产力发展的诸多因素也不失为明智之举。□

(责任编辑:汪锦军)

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1007-9092(2010)06-0104-05

作为人类生存的第一需要,安全问题最为个体关注。同时,公共安全问题②需要明晰的是,本文中公共安全问题主要是指涉及到人身安全、公共安全秩序等问题,而因自然、医疗、生产等灾害引发的公共安全问题在此属于非主要研究问题。因此,公共安全问题可以简化成公安问题。也一直最为世界各国政府所关注。如在我国,由于新旧体制的转轨,新旧利益格局的转变等因素导致各类利益矛盾乃至冲突日益凸显。这些矛盾和冲突发展到一定程度和阶段便会引发公安问题。作为解决公安问题,维护良好社会秩序的重要工具,公安政策及其绩效日益被人们所关注。从本质上讲,公安政策是对公安资源及公安价值进行的权威性配置,这种配置包括公安政策的制定与执行两个过程,这两个过程直接影响甚至决定着公安政策的质量。如果想要获得高质量的公安政策,这两个过程均需下功夫。在其他国家,如美国,其警察政策也在研究警察政策的制定与警察行为模式之间的关系,希望通过警察政策的制定促成警察产生良好的行为模式。③J W Doig.Police policy and police behavior-patterns of divergence.Policy studies journal.Volume:7.dated:special issue(1978).Pages:436-442.但实际存在的问题是,公安权力机关在公安政策执行过程中着力较多,而对公安政策制定过程关注不够;人们往往将公安政策绩效不佳归咎于执行过程,而忽略了公安政策制定层面的问题。就目前我国的状况来看,公安政策的制定存在着一些问题,诸如公众参与度较低,参与过程的透明度不高,各种公安利益分配不甚均衡等等。这些情况的出现会对公安政策制定的民主化产生负面影响,进而影响了公安政策质量,并最终会影响社会公众对公安权力机关的满意度。因此,对公安政策制定民主化问题的研究是十分必要和迫切的。

一、相关概念界定

公安政策是公安权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公安问题、达成公安目标、以实现公安利益的方案。这一方案包括从公安政策制定到公安政策绩效产生这一完整的过程。所谓的公安权力机关包括执政党、政府(包括典型的公安或警察机关)、立法、司法等各个层级的被法律法规赋予的具有维护公安职能的机关或组织。公安政策的具体表现形式包括由公安权力机关制定颁布的法律、法规、对策、决策、决定、规定、意见、办法等等。从公共政策的视野来看,它可以分为具有法形态的公安政策和不具有法形态的公安政策两大类。本文中所讨论的公安政策主要是指不具有法形态的公安政策。

王庆锋,男,中国人民公安大学公安管理系副教授,博士,警察行政管理硕士研究生导师,现主要研究方向,公安政策,警察绩效管理和公安质量管理;鹿尧,男,中国人民公安大学2009级警察行政管理硕士研究生。

① 公安政策,国外也称警察政策,主要是指涉及到公安(或警察)机关的一系列公共政策。为了符合我国的习惯称谓,故本文研究选题称为公安政策。需要说明的是,该文多处受惠于北京大学宁骚教授的政策研究思路,见文中注释。