我国干部财产报告制度的建构及其完善

□ 叶国文

我国干部财产报告制度的建构及其完善

□ 叶国文*

2010年《关于领导干部报告个人有关事项的规定》首次把房产、投资等财产列入报告内容,凸显领导干部财产报告制度的中国逻辑。通过分析领导干部财产报告制度的历史演绎以及地方实践,提出这一制度设计本质在于建设一支政党有效领导、具有担当和服务意识、高效清廉的干部队伍,这既是我国民主政治建设的重要内容,也是现代国家建设的重要价值诉求,因此建构并完善这一制度具有十分重要的理论价值和实践意义。

领导干部;财产报告;制度

2010年《关于领导干部报告个人有关事项的规定》,首次把领导干部房产、投资等财产列入报告内容,引发社会各界关注和热议。我国领导干部财产报告制度,既是经济社会政治发展的必然结果,也是总结地方实践的结果。建构与完善干部财产报告制度,其直接价值在于建设一支政党有效领导下的、具有担当和服务意识、高效清廉的干部队伍,其更大意义在于通过这一制度构建和完善,凸显政党有效、政府清廉和民众参与的中国政治制度和体制,这既是我国民主政治建设的重要内容,也是现代国家建设的重要价值诉求。因此,分析我国领导干部财产报告制度具有十分重要的理论价值和实践意义。

一、领导干部财产报告制度的历史演进

2010年中办16号《关于领导干部报告个人有关事项的规定》文件一经发布,就引起了学术界的热议:一方面肯定了《规定》把县处级副职以上党政领导干部及其配偶、子女在房产、投资等方面列入个人报告内容,另一方面在分析党政干部个人事项报告的历史变迁之后,提出了进一步公示、公开财产以及建立党政干部财产公开申报制度等诉求①关于领导干部报告财产公开、公示,公开申报等观点,是近期学界的一个热点,几乎所有学者提出近似观念,这里不再罗列。。

事实上,我国领导干部财产报告制度是历史发展的结果。在1987年,时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任的王汉斌就明确提出:“我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题,需要在其他有关法律中研究解决。”②转自汪宛夫:《领导干部财产申报的难点和出路》,《领导科学》2010年第15期直到1994年,财产收入申报法被列入八届全国人大常委会五年立法规划,属“研究起草、成熟时安排审议”的项目,由监察部负责具体研究和起草工作。从1995年开始,我国分别出台涉及县处级副职以上党政干部报告的“规定”,逐渐形成领导干部报告包括财产在内的报告制度。

1995年,中共中央和国务院制定出台了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。《规定》根据“领导干部廉洁从政,密切党和政府与人民群众的关系,加强党风廉政建设,制定本规定”,规定所有党政机关、事业单位和国有大中型企业的县(处)级以上领导干部必须按年申报收入。年收入包括工资、奖金、津贴、补贴及福利费;从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得;企事业单位负责人的承包经营、承租经营所得等;按照干部管理权限,由组织人事部门负责接受申报;由纪检部门负责检查落实;同时规定不申报或者不如实申报由纪检部门给予批评教育或党纪政纪处分。这是我国第一份要求党政领导干部“申报收入”的政策性文件,标志着我国党政领导干部财产报告制度的正式启动,但是鉴于当时国家尚未实行住房制度改革,证券市场处于起步阶段,其他投资性收入还处于一种制度没有明确界定状态,因此1995年的《规定》没有对房产、投资等事项作出具体规定。

1997年,中共中央和国务院又制定出台了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》。这一规定与1995年规定相比较,具有三个显著变化:首先,将党政领导干部的级别下移,改为副县(处)级以上;其次,党政领导干部除了报告收入等个人重大事项外,还增加了房产信息,并将其“配偶、共同生活的子女营建、买卖、出租和参加集资建房”等房产信息纳入需要报告的重大事项,首次涉及了除收入外的房产为重大报告事项;再次,从1995年规定开始将“领导干部收入申报”改为“报告个人重大事项”。从申报改为报告,体现了一定的公开性。从词源分析看,申报指“用书面语言向上级或有关部门报告”,而报告则指“正式告诉上级或群众”。这种变化也可以从文本得到体现,一是1997年取消1995年关于“密切党和政府同人民群众的关系”这一话语,二是1997年相较于1995年多了“组织认为应予公开或本人要求予以公开的,可采取适当方式在一定范围内公开”内容,这一增一减解决了党政干部财产是否可以公开问题。1997年文件所用的“报告”本身就蕴含这一寓意,此后关于党政领导干部涉及财产问题的规定中均采用“报告”这一文件形式,而非“申报”。

在解决了党政领导干部财产是否可以公开问题后,如何把文件所规定的内容上升为国家意志,是以国家法律形式解决党政领导干部财产报告问题的重要举措。1999年,监察部向国务院上报国家公职人员财产收入法的立法项目,建议列入第九届全国人大常委会立法规划,正是这一考量的结果。由于各种原因未能列入全国人大常委会相关议程。

2001年6月又一党内法规出台。中央纪委和中央组织部联合发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。该规定将特定报告主体的报告内容正式扩展到“家庭财产”,把包括人民币、外币的现金和存款、有价证券、债权债务、私有房产、贵重物品、字画和古董、配偶和子女的投资股份、土地使用权及其他财产等十项列为报告事项。

与此同时,关于党政领导干部财产报告立法研究再次被提上议事日程。尽管2005年制定出台的《国家公务员法》没有涉及公务员财产报告内容,但出台干部财产报告立法已经成为一项重要的共识。2007年中央纪委、监察部将“参与研究起草国家公职人员财产收入申报法”列入2007——2010工作规划,属“调研论证,待条件成熟时起草制定的法规制度项目”。2008年10月通过的十一届全国人大常委会立法规划中,再度出现“国家公职人员财产申报”项目,但仍然属于“有关方面继续开展研究论证,视情况作出相应安排”的研究项目,而没有纳入立法项目。

2006年制定出台的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》秉承前述文件,但是重申了两点,即“按照干部管理权限”报告接受和“可采取适当方式在一定范围内公开”。这一重申在于2006年规定的特殊性,即报告主体是党员领导干部,而非前述的党政领导干部。因此,规定制定依据发生了变化,增加了“根据《中国共产党章程》、党内有关规定和国家有关法律法规,制定本规定”的内容。比较2006年和之前的规定,如果说之前的规定是针对党政领导干部而言,那么2006年规定把党员领导干部纳入了其中,在一定程度上真正把县处级副职以上的党政领导干部都纳入了财产报告制度之中。

正因如此,当2010年制定出台《关于领导干部报告个人有关事项的规定》中发生一些变化就可以理解了。首先,把报告主体从“党政领导干部”或“党员领导干部”统一为“领导干部”;其次,延续了2006年规定所产生的依据条款,即“根据《中国共产党章程》、党内有关规定和国家有关法律法规,制定本规定”的内容;再次,整合了之前规定所有“收入”、“房产”和“投资”等内容,第一次把它们统一列为报告事项。正因如此,在发布2010年规定的同时,1995年和2006年规定同时废止。至此,比照《国家公务员法》职务序列,除了国家级和科级以外,包括党政和党员领导干部在内的国家公务员已经全部成为需要报告个人财产事项的报告主体。

综上所述,我国领导干部财产报告制度是一个不断演化的制度过程。在这一过程中,首先,政党发挥推动和领导作用。无论是制定和实施,还是接受和处理,均由政党及其职能部门施行,政党在其中发挥推动和有效领导作用;其次,培育一支高效廉洁的干部队伍,并形成有担当的服务型政府是制度价值。上述制度,在理论上是规范领导干部的财产报告制度,在实践上却是通过规范制度,形成廉洁从政的制度价值,从而促进党风廉政建设、领导干部思想作风建设和密切党群、干群关系,是政党领导的廉洁从政制度建构。

二、领导干部财产报告制度的地方实践

在国家层面不断出台并完善领导干部财产报告制度的基础上,一些地方开始进行领导干部财产申报“实践”,并取得了一些突破。从2009年始,新疆阿勒泰地区和浙江慈溪市开始实施领导干部财产公示制度实践。两地的实践,对国家制度层面的领导干部财产报告制度进行了延伸,并进行了积极的探索,引起了社会的广泛关注。

2008年5月25日,中共阿勒泰地区纪委出台关于《县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》。这份由地区纪委、监察局和预防腐败办公室制定、包括8章23条的《规定》,宣布于次年在阿勒泰全地区实行领导干部财产申报制度。12月22日,地区纪委又下发了《关于认真做好县(处)级领导干部首次财产申报工作的紧急通知》,要求各地方各部门成立专门机构组织实施,并要求申报对象确保申报内容的真实性。阿勒泰地区预防腐败办公室作为申报工作的具体负责机构,专职受理关于申报不实、财产收入来源不明、合法财产收入与消费水平严重不符等问题的检举和调查。

从公开的资料分析,“阿勒泰实践”呈现五大特点:一是明确“财产申报”而不仅仅是“收入申报”;二是申报主体扩展到部分科级,并由个人申报延伸为家庭申报。除县处级干部之外,财政金融、税务、公检法等重要职权部门正科级干部也需要申报,总共约涉及近千人;三是采取公开申报和秘密申报相结合的办法。公开申报内容主要是工资、劳务收入和福利费等,这部分内容将向社会公开。秘密申报内容为历年财产情况,含“股票、证券、期货等交易收入及资金来源”等;四是实行离任申报。阿勒泰规定财产申报分为三种形式:初任申报、日常申报和离任申报,其中离任申报指退休三年之内同级别干部的申报;五是实行网上公示。2009年1月1日,首批55名新提拔的正科和副县级干部材料,全部按姓氏笔画在阿勒泰地区廉政网上公示。

分析“阿勒泰实践”,最重要的贡献有两点:一是将科级干部列为财产申报主体,突破了仅限于县处级副职以上领导干部报告的国家层面制度安排;二是实行网上公示,践诺了领导干部报告个人财产规定的廉洁从政价值。

慈溪市从2009年2月4日始实行领导干部“廉情公示制”的“类财产申报”制度。从公开的资料分析,这套制度主要针对全市700余名现任副局(科)以上领导干部和国有(控股)企业负责人的廉情信息。

慈溪市的基本做法是,先由干部本人按要求填表,然后在本单位公示,每年组织一次,公示时间不少于3天。公示内容分为四个大类:第一类是被公示者基本情况,分为本人及家庭基本情况,本人、配偶及未成年子女名下的房产、私家车拥有情况,以及出国(境)求学(定居)、经商办企业情况等8个小类;第二类是被公示者执行廉洁自律各项规定的情况,包括因公因私出国(境)、有否借婚丧嫁娶之机大操大办、收受钱财以及参与赌博等5方面情况;第三类是遵守廉洁从政准则的情况,分为有否利用职权职务便利或影响为本人、配偶、子女及其配偶以及特定关系人谋取利益等11个方面的情况;第四类是本人认为需要报告和说明的其他有关情况。

从公开情况和实际观察分析,“慈溪实践”最大的贡献在于“廉情信息”公示。内容比较详尽,既包括干部本人家庭住址、从业经历,也包括配偶单位、子女就学以及一些家庭活动,如出国(境)求学(定居)的时间、费用等。内容比较真实,有四道程序“把关”:一是填表者诚实填写(自查);二是干部所在党组织审核;三是公示后干部所在单位职工无记名投票考验其真实性;四是有三分之一以上票数认为其不真实,由市纪委和组织部门组成调查组进行调查。

除此之外,湖南浏阳市纪委于2009年3月下发《建立健全惩治和预防腐败体系的十项廉政制度》的通知,明确将从2009年建立起官员申报示廉制度,将新任领导干部及其配偶和子女的收入、房产和投资作为向当地纪委申报重要事项,并将申报内容通过报纸、广播电视、网站等媒体进行公示,接受群众监督。

上述实践,对于领导干部财产报告制度具有以下一些意义:一是报告主体行政级别下移,包括科级并以科级为主;二是实行一定程度的公示。相比较而言,慈溪实践更具实践价值。慈溪以单位公示为主,并通过单位其他公务员全员参与监督,凸显公示的有效性和实践价值。相反,阿尔泰的网上公示做法,在实践价值上稍有欠缺。网上公示,本身是一项值得肯定的行为,但是一个地处西部的地级市人民群众有多少人能够上网,又有多少人可以看到这些公示呢?既然不能让大多数公众看到,也就不能有效参与,公示价值自然就打了折扣;三是两地实践借助党的廉政机构,从培育一支政党有效领导、有担当和服务意识、高效廉洁的领导干部队伍出发,而不仅仅是从公开性出发,具有实践价值。

三、政党、政府和民众:

领导干部财产报告制度的价值

我国领导干部个人财产报告制度的历史演进,以及地方党委在领导干部财产报告制度上的一些实践,展示了构建政党有效、政府清廉、民众参与的廉洁从政制度的发展轨迹,因此我国领导干部财产报告制度的形成是逻辑的必然。

廉洁从政,并不是现在才提出。在建国初期,毛泽东在七届二中全会上就看到了这一问题的重要性,提出了两个“务必”,并采取一些措施建立一个政党有效领导国家的制度,顺利推进我国社会主义建设。

随着改革开放政策实施,国家权力下放,在激活地方发展动力的同时,也出现国家对地方监督权力相应收缩的现象。与此同时,来自社会的监督力量尚未建立和发育。国家层面自上而下的监督力有不逮、社会自下而上的监督尚未形成,导致缺乏监督的权力在地方产生变异。一些领导干部利用手中职权,利用“双轨制”以权谋私,出现了一些贪腐现象,影响了政党和政府在人民群众中的形象。自实行市场经济政策以来,由于法制建设滞后,加上缺乏必要的监督和制约,权力在利益的驱动下产生变异,正如英国阿克顿勋爵所言“绝对的权力,绝对导致腐败”,从而产生了许多贪腐现象。这些现象正如党的十七届四中全会所言,“一些领导干部特别是高级干部中发生的腐败案件影响恶劣,一些领域腐败现象易发多发。这些问题严重削弱了党的创造力、凝聚力、战斗力,严重损坏党同人民群众的血肉联系,严重影响党的执政地位和执政使命,必须引起全党警醒,抓紧加以解决。”①《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》,北京:人民出版社2009年版,第5页。由此可见,缺乏监督的权力必然与利益结合,这一结合必将产生贪腐,贪腐行为必将影响政党和群众的关系,导致政党领导国家的有效性下降,人民政府的执行力和公信力下降。为此,需要建构一项有利于廉洁从政的反贪腐制度,国家不断出台和完善领导干部财产报告制度就是这种制度建构的体现。

同时,改革开放和市场化推进,极大地促进了个体解放,人民的生产和生活层面发生变化,产生了政治参与、政治表达等自我的民主需要,从而在社会生活层面推动民主价值回归和民主生长。这种自我民主的社会需求构成对权力的压力,国家制度的不完善性对这种需求形成很大的压力,成为推动国家层面民主建设和制度建设的动力,推动我国民主建设。一些地方不断实践以公开为内容的领导干部财产报告制度就是这种社会民主对政治民主压力的表现。由上分析,一方面是缺乏制约的权力在利益驱动下产生贪腐,影响政党的有效性、公信力乃至合法性,另一方面是民众自我民主的社会需求对权力的压力,于是以防止依附权力衍生利益副产品为核心的领导干部财产报告制度就不断演绎并推进。分析这两个方面的内容,其逻辑指向是明晰的,领导干部财产报告制度是廉洁从政的制度必然,其目的是重建有利于政党有效领导的廉洁从政制度。

(一)政党的有效领导。上述国家层面的制度设计和地方实践表明,政党在这一制度设计和实践中发挥重要作用:首先,政党领导制度创新。无论是国家层面制度设计还是地方实践,其文件或者具体实践均以党委或者党的职能部门的形式发布或者具体实施,可见这是一项政党领导或者直接创造的制度创新。其次,政党领导是制度保障。在国家层面的制度和地方的实践中,均以“《中国共产党章程》、党内有关规定”为制度设计依据,并按照干部管理权限由组织人事部门负责接受、纪检部门负责处理,从而保障了制度实行。由此可见,政党设计并实施这一制度,是政党有效性的体现,是“促进党风廉政建设和领导干部思想作风建设”、“促进党员领导干部廉洁从政”、“密切党和政府同人民群众的关系,加强党风廉政建设”的有效制度。

(二)财产公开并非目的。学术界一直有学者提出应该实行领导干部财产公开,其实财产公开并不是目的,目的在于通过这一制度建立一个廉洁从政的制度体系。首先,公开是报告内涵。在词源上,从1995年申报制度改为之后的报告制度,报告本身就包含着正式告诉人民群众的内涵,在地方实践中采取公示形式并没有受到上级公开的指责,也证明公开是报告的本身内容;其次,公开是制度内容。仔细研读一下国家或者地方的制度设计,不仅没有不准公开内容,而且还有明确的公开形式。在上述制度中,“组织认为应该公开或者本人要求予以公开的,可采取适当方式在一定范围内公开”就是明证。事实上,没有一个国家或者政治体,对于官员财产实行一律公开的,几乎都采取公开报告和秘密报告相结合的形式。再次,廉情公示。既然领导干部财产报告制度本身包含公开的内容,那么公开的究竟是什么?答案是廉洁从政。这就是为何一些地方在实践中会再三强调“我们做的是‘廉情公示’,不是‘财产公示’”①《地方试点官员财产申报制担心外界批评扼杀改革》,见《南方周末》2010年7月22日,http://news.sina.com.cn/c/sd/2010-07-22/ 004620734249.shtml的回应所在。廉洁从政的目的在于构建一个有担当的服务型人民政府和高效廉洁的从政队伍。

(三)民众的广泛参与。分析我国领导干部财产报告制度的历史演进,在于国家权力下放后,面对国家监督力有未逮、社会监督尚未发育的局面,而采取制度建构,并通过地方实践完善这一制度,实现政党有效、政府高效清廉的价值。事实上,这一价值在不断得到实现。然而,犹如练武之人面临瓶颈突破一样,这一价值的有效体现也处于节点之中,解决这一节点的动力在于民众和社会的积极介入。

自实行改革开放和市场经济政策以来,我国社会发生了巨大的变化。首先是个体得到解放,产生了因维护自我权益而产生的参与动力,其次是社会自我民主,推动了民主价值回归和民主生长,并对权力体系提出了政治诉求,从而需要国家制度的回应。积极扩大民众参与、社会监督,正是2010年领导干部财产报告制度的重要内容。

由此可见,政党有效、政府清廉、民众参与既是中国社会发展的需求,也是构建领导干部财产报告制度的价值所在。

四、完善领导干部财产报告制度的着力点

领导干部财产报告制度是一项有利于政党有效性、政府高效廉洁和民众积极参与的制度。提升政党领导有效性、政府高效廉洁和扩大民众参与,需要不断完善领导干部财产报告制度,这可以从以下几个方面着力:

(一)坚持党的领导。党的领导是这项制度创设的基础。党创设这一制度的其目的,是通过促进廉洁从政制度建构,改善党的领导。作为一个整体性政党②见(意)G·萨托利《:政党与政党体制》,北京:商务印书馆2006年版,第60-81页。,继续体现其人民性本质,就要通过有效领导国家、政府和社会,使它们形成一个互相促进人民福利的制度体系。因此,必须在完善和实施制度中坚持党的领导。

(二)完善法律体系。这一制度之所以推动的缘由在于法律体系的不够完善,致使权力在利益驱动下产生变异,从而使民众和社会对领导干部财产收入产生质疑,进而影响政府的信用和政党的有效性。因此,要在推进法律体系建设上着力:一是建立公务员财产报告制度。把领导干部财产报告制度延伸至整个公务人员队伍,建立公务员财产报告制度;二是进一步落实领导干部财产报告方式,在报告主体、内容、形式、处理等方面做出更为具体、详尽的规定;三是把党的领导干部财产报告规定、制度上升为国家法律制度,从而在国家法律制度层面确立所有国家公务人员财产报告制度,也就是说在社会监督的基础上,建立国家介入监督体系,实现国家自上而下有效监督的合法性。

(三)逐步拓展报告范围。在我国,事实上存在两类性质的国家公务人员,一是选举类,二是任命类。对于像人大代表这一选举类国家公务人员,与所在选区具有紧密相关性,人民群众为了选择适当的人选,需要了解、把握这类公务人员的财产情况。因此,在选区内实行个人报告财产公示是可行的,而且在操作上比较简单。对于任命类公务人员,也可以分为两类。对于地域跨越较大的公务人员,实行比较财产报告制度,报告在一定时间内财产变化并说明情况;对于地域跨越相对较小的公务人员,报告财产并公示是有利于实现民众和社会的监督、实现廉洁从政的重要举措。

(四)建立领导干部信用体系。为了防止领导干部权力被不当或非法行使,尤其是公权私用,政党领导建构了领导干部报告财产制度。这一制度的前件是领导干部报告值得信任,因此领导干部信用体系建设是这一制度有效行使的前提和关键。今天,领导干部财产报告问题之所以引起社会热议,在于领导干部信用受到质疑。究其原因,除了个体原因外,关键在于信用体系建设滞后。事实上,建立领导干部信任体系,在技术上并不存在问题,关键是对已有的个人信用进行有效整合,实现体系系统化。如果这一系统化的体系能够有效建立,那么领导干部财产报告公开就能够真正实现。

(五)逐步走向公开。公开、透明是民主政治的体现,也是高效廉洁的保证。对国家公务人员财产公开是“公务员个性的法定自我丧失”①恩格斯曾经提出一个处理个人隐私与新闻报道相互关系的原则,即个人隐私一般应保护,但当个人隐私与公共利益--政治生活发生联系的时候,个人的私事就已不是一般意义上的私事,而属于政治的一部分,它不受隐私权的保护而应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。这在学理上被称为“公务员个性的法定自我丧失”,正是这种个性的法定自我丧失,为领导干部财产报告制度奠定了合法性基础。《马克思恩格斯全集》(第十八卷),北京:人民出版社1964年版,第591页。的内在要求。作为国家公务人员,领导干部在本质上是以人民意志为归属的。因此,公众和社会的参与是领导干部财产公开的内在要求和体现。但是,这种公开不是远离公众和社会的“虚无”公开②一些地方在领导干部财产公示实践中,采取限时网络公示方式,结果民众和社会要么对公示人情况不熟悉,要么不能及时能够看到,公示演化为一种形式,自然也就无法实现监督,所以这是一种“虚无”公开。,应该以与人民利益直接相关的社会生活的公开为前提,因此领导干部财产报告公开应从直接与人民相接触的相关人员开始,不断沿着人民民主的实现而展开,并以最终实现完全公开为逻辑目标。□

(责任编辑:吴锦良)

D0

A

1007-9092(2010)06-0018-06

叶国文,中共浙江省委党校副教授、政治学博士。