论人民政协协商民主

□ 周国富

论人民政协协商民主

□ 周国富*

人民政协协商民主继承与发展中国传统政治文化有益元素,批判与借鉴西方协商民主理论与实践,是马克思主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论与中国具体实践相结合的产物,是我国协商民主的主渠道和最高形式。当前,推动科学发展、实现和谐社会、巩固党的执政基础、扩大人民民主,要求人民政协的协商民主更好地发挥汇智聚力、协调团结、政治整合、民意通道等功能。在这种政治形势下,推进人民政协协商民主的创新发展,必须正确把握协商民主发展方向,推动协商民主制度建设,拓展协商民主领域,提高协商民主水平,优化协商民主氛围。

人民政协;协商民主;创新发展

《中共中央关于加强人民政协工作的意见》)指出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。坚持和完善人民政协这种民主形式,既符合社会主义民主政治的本质要求,又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统,具有鲜明的中国特色。发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。”①《中共中央关于加强人民政协工作的意见(摘要)》,政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编:《人民政协重要文献选编·下卷》,中央文献出版社、中国文史出版社2009年版,第793页。选举民主与协商民主两种民主形式的提出,充分体现了我们党对社会主义民主政治建设规律的深刻认识,是中国特色社会主义理论体系的重要创新成果,必将对建设社会主义政治文明产生重大而深远的影响。

一、人民政协协商民主的丰富内涵

协商是指通过讨论、对话、辩论、商量、审议以寻求共识、达成协议、协调行动。协商民主是指自由和平等的公民通过公共协商进行决策的民主形式。人民政协协商民主是指参加人民政协的各党派团体和各族各界人士,通过履行政治协商、民主监督、参政议政职能,对国家和地方大政方针的制定和贯彻执行情况以及经济、政治、文化、社会生活中的重要问题,进行协商议政的社会主义民主形式。

(一)人民政协协商民主是中国传统政治文化有益因子的继承与发展。政治文化即政治体系中的主观因素,是指一个国家和民族的人们对于生活于其中的政治体系和所承担政治角色相对稳定的认知、情感和态度。政治文化在长期的历史演化过程中,某些因子会积淀下来形成某种政治文化定势,体现在国家的政治制度、法律制度中,并深入到整个国民的心灵和行为习惯中,影响着人们的政治思维和政治行动。人民政协协商民主有着深厚的中国传统政治文化的渊源,继承了中国传统政治文化中的“和合”因子。“和合”是中国传统政治文化的核心价值之一。从孔夫子推崇和为贵,到孙中山的“五族共和”,中国传统政治倡导重和谐、贵合一、道中庸,共济、持中、互补的价值观念。梁漱溟先生曾指出:“中国文化是以意欲自为调和持中,为其根本精神的。”①梁漱溟《:东西文化及其哲学》,商务印书馆1999年版,第63页。这种“和合”思想契合了协商民主求合作、达共识的价值追求和基本精神。人民政协协商民主继承了中国传统政治文化中的“协商”因子。中国虽然没有民主的传统,却有协商的传统。中国传统社会没有选举,但有推选。推选就是协商。早在原始社会,协商不仅体现在重大事项决策上,甚至直接运用在权力授受时。《尚书·尧典》、《尚书·舜典》中记载,凡是举国大事,尧、舜都要召集“四岳”或“十二有牧”、“四岳群牧”开会,共同商议决定;舜被推选为部落领袖,也是尧在“四岳”会议上经与首领们协商推选出来的。春秋时期,郑国子产执政时,鼓励国人议论朝政,允许公众对国家政策进行讨论、批评和辩论。秦汉以降,历代皇朝都设有谏官制度,谏官可对大臣和百官的任用、朝廷各部的政策措施提出意见。此外,还有朝议制度、庶民议政、谋士阶层的献计献策、乡绅精英的议事传统,等等。可见,协商在我国封建专制政治的总框架下或多或少地在发挥着一定的作用。封建专制体制下的协商政治有其特定的限度,其最大的缺陷就是缺乏协商的民主性。但不管怎么说,中国传统政治文化中蕴涵的协商思想和有限的协商政治实践为协商民主在现代的发展提供了历史文化资源。

(二)人民政协协商民主是对西方协商民主理论与实践的批判与借鉴。这表现在三个方面:一是批判吸收西方民主政治的基本精神。民主一词起源于古希腊,民主作为一种政治理想,已经成为世所公认的价值,也成为各国政府所承认的政治发展的重要指标。但是人们对民主的理解及民主化路径的看法一直存在分歧,其中共和主义民主和自由主义民主的分歧和争论,是民主理论演化和发展的主线。共和主义民主代表的是发源于古代雅典城邦的古典民主理论传统,意味着人民当家作主、人民统治或公民自决。当时的政治家伯利克里说:“我们作出我们的决策,或者对某些决定展开适当的讨论。因为我们并不认为,在语言和行为之间存在着矛盾性。最坏的事情莫过于在结果尚未适当讨论之前就匆匆地付诸行动。”②修昔底德:《伯罗奔尼撒战争史》上册,谢德风译,商务印书馆2004年版,第147页。古希腊著名哲学家亚里士多德认为,协商是典范性的践行政治美德和进行自治的活动。自由主义民主代表了形成于英美等早发现代化国家的近现代民主的新模式,被视为公民以民选代表为中介手段参与决定集体意志的权利,是与选举制度、议会制度、政党制度与权力制衡制度相联系的。自由主义民主理论后来逐步衍生出了精英民主理论、公共选择理论、多元主义民主理论和新自由主义理论等学派,并为大多数西方国家所推崇,成为西方民主政治的主流。西方民主政治特别是雅典城邦直接民主的基本精神和价值取向,为发展人民政协协商民主提供了可资借鉴吸收的价值精神和有益因素。二是批判借鉴西方协商民主的实践。在西方政治生活中,古希腊有比较明显的协商民主实践,即使在以选举民主为主要特征的西方资本主义国家,协商作为一种政治运作手段在现实政治生活中特别是公共政策制定和权力与利益分配过程中也比较广泛存在着。在大多数西方国家,任何重大政策付诸表决前,在执政党和反对党、在野党之间,执政党联盟内部不同党派之间,政党和各种社会团体之间,执政党内部不同派别之间,都会进行一连串的磋商和协商。协商民主在国际政治过程中也有所体现,联合国就是一个解决国际问题的协商机制,欧盟的合法性危机及其治理实践为协商民主理论提供了充分的经验材料。随着经济全球化和政治多极化的深入发展,协商在解决全球性事务中发挥越来越重要的作用。其三,批判借鉴西方协商民主理论。协商民主理论是20世纪中后期全球“第三波民主化浪潮”后,西方学者在审视反思西方国家“民主的危机”时提出的。“协商民主”一词是1980年克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特在《协商民主:共和政府的多数原则》一文中首次从学术意义上使用。到了20世纪90年代后期,协商民主理论引起了更多学者的关注。1996年圣路易大学的詹姆斯·博曼出版了《公共协商:多元主义、复杂性与民主》。1998年,哥伦比亚大学教授乔·埃尔斯特在其主编的《协商民主》一书中提出,作为一种政治决策机制,讨论与协商是对投票的替代。作为20世纪后期重要的自由理论家和批判理论家,美国哲学家罗尔斯、德国哲学家哈贝马斯、英国哲学家吉登斯等西方思想界领军人物都对代议民主制进行了深刻的批判,为协商民主模式作过辩护。哈贝马斯把协商政治模式作为相对于共和主义和自由主义两种民主模式的第三种民主模式。协商民主理论承认社会分化加剧、利益追求多样化等客观现实,强调在追求公共利益的前提下,通过扩大公民参与、公开讨论、平等对话、理性协商,在达成共识的基础上赋予立法和决策以合法性和合理性,从而避免两党或多党竞争制的政党制度和“选举”政治模式下出现的互相挑剔攻讦、公众政治参与冷漠、多数人暴政和精英垄断等弊端。协商民主是对共和主义和自由主义的超越,是对投票选举民主的重要补充和完善。协商民主理论的兴起,被认为是20世纪后期西方民主政治理论发展的一种新潮流,为西方民主政治实践进入一个更加精细化的发展阶段提供了理论支撑。发展人民政协协商民主必须认真研究、批判吸收西方协商民主理论,积极借鉴人类政治文明成果。

(三)人民政协协商民主是马克思主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论与中国具体实践相结合的产物。首先,马克思主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论是指导人民政协协商民主实践的重要理论基础。中国共产党继承和发展了马克思主义关于无产阶级在革命进程中要团结广大的同盟者的思想,认为在中国革命和建设中要坚持大团结、大联合方针,以争取人心、凝聚力量为根本任务,本着平等相待、民主协商、求同存异、体谅包容的原则,建立党领导下的具有空前广泛性和巨大包容性的统一战线,达到最大限度地壮大自己力量的目的,为新民主主义革命和社会主义革命、建设、改革开放提供强大力量支持。继承和发展了马克思主义无产阶级政党学说和关于处理无产阶级政党与其他民主党派关系的观点,特别是无产阶级政党必须联合和支持一切民主政党的思想,深刻总结国内外历史经验和教训,明确提出“无论是对于过去历史上说,对于当前任务上说,对于中国社会性质上说,所谓一党主义都是没有根据的,都是做不到的”。①毛泽东《:论新阶段》,中央档案馆编《,中共中央文件选集》第11册,中共中央党校出版社1991年版,第628页。提出了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度,是具有中国特色的社会主义政党制度,共产党要与各民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”,构建共产党领导、多党派合作,共产党执政、各党派参政的新型政党格局。继承和发展了马克思主义关于国家一切权力来源于人民的民主政治核心理念,鲜明指出“国事是国家的公事,不是一党一派的私事”,②毛泽东:《在陕甘宁边区参议会的演说》,《毛泽东选集》第3卷,人民出版社1991年版,第809页。中华人民共和国的一切权力属于人民,没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化,选举民主和协商民主是我国社会主义民主的两种重要形式,等等。所有这些,都为人民政协协商民主提供了重要的理论指导。其次,人民政协协商民主是中国共产党同各民主党派、人民团体和各族各界人士风雨同舟、团结奋斗的伟大成果。中国共产党十分重视协商民主在进行革命斗争、推进各项事业和加强自身建设中的重要作用,自觉成为讲民主、重协商的典范,与各民主党派、进步团体及其他社会力量一起,从“联合革命”到“协商建国”再到“合作治国”,从各抗日民主根据地“三三制”尝试,到1946年的旧政治协商会议,再到“五一口号”的发布和人民政协的建立,最终形成了具有中国特色的人民政协协商民主制度。人民政协作为近现代以来中国民主进程的产物,从诞生之日起就是新中国的重要民主机构,是中国人民当家作主的最早政治形式,符合我国国情和社会主义民主本质要求,顺应时代发展潮流,具有深厚的实践根基。

(四)人民政协协商民主是中国特色社会主义民主的两种重要形式之一。一个国家选择什么样的民主政治制度,是由这个国家的国情和国家性质决定的。19世纪中叶以来,中华民族无数仁人志士为寻求救国救民道路,追求独立、民主、自由、平等理想,积极引入西方资本主义民主政治思想和理论,试图改造和变革中国封建集权专制体制。但无论是“戊戌变法”设想的君主立宪、辛亥革命高举的共和大旗、“三民主义”倡导的自由主义民主,最终都因“水土不服”而未能取得成功。直到中国共产党把马克思列宁主义与中国革命的具体实践相结合,团结带领人民夺取了新民主主义革命胜利,建立了中华人民共和国,全面确立了社会主义基本制度,才从根本上改变了中国人民的前途命运,并为当代中国一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础。在当今世界,我国是典型的实行选举民主与协商民主相结合的国家。人民政协协商民主与人民代表大会选举民主是我国社会主义民主的两种重要形式。它们既互为补充,又相互交融,选举民主中有协商,协商民主中有选举。不管是政协协商民主还是人大选举民主,都是与我国政治体制的基本架构相适应,都是国家制度层面上的民主形式,都是保证我国人民行使当家作主权利的重要实现形式。毛泽东曾经说过,“人大的代表性当然很大,但它不能包括所有的方面,所以政协仍有存在的必要”,“政协不仅是人民团体,而且是各党派的协商机关”,“人民代表大会是权力机关,有了人大并不妨碍我们成立政协进行政治协商”。①毛泽东《:关于政协的性质和任务》,政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编《:人民政协重要文献选编·上卷》,中央文献出版社、中国文史出版社2009年版,第200页。可以说,没有人民政协协商民主,我国的人民民主就缺了一大块,就不完整。人民政协协商民主相对于人大选举民主而言,其最大的特点就是协商。可以说,人大实行票决,坚持少数服从多数的原则;政协依靠协商,坚持达成共识的原则。早在人民政协成立之初,周恩来就把协商作为新民主的一个重要特点加以论述,他指出,“新民主主义的议事精神不在于最后的表决,主要是在于事前的协商和反复的讨论”。“凡是重大的议案不只是在会场提出,事先就应提出来或在各单位讨论。新民主的特点就在此。因此不是只重形式,只重多数与少数。凡是重大的议案提出来总是事先有协商的,协商这两个字非常好,就包括这个新民主的精神”。②周恩来:《关于人民政协的几个问题》,政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编:《人民政协重要文献选编·上卷》,中央文献出版社、中国文史出版社2009年版,第29、33页。人民政协协商民主作为我国基本政治制度的安排,充分体现了这一新民主的精神和特点,彰显出自己独特的魅力。

(五)人民政协协商民主是我国协商民主的主渠道和最高形式。在我国,协商民主有多种形式。人大在法律制定和重大问题决策前要组织充分讨论,或开展听证,把协商作为重要环节;政府在制定涉及群众切身利益的公共政策时,有时采取公开听证、协商对话、媒体讨论、决策咨询、精英吸纳等多种形式,引入协商机制,以增强政府公共政策的民意支撑;20世纪80、90年代以来,随着乡村选举制度的推行和农村改革发展的推动,农村基层协商民主得到了长足的发展,出现了民主恳谈会、民主理财会、民情直通车、公民评议会、居民论坛、乡村论坛和民主听证会等多种形式,这实际上是农村公共事务的公开听证会,干部与群众的平等对话会,不同利益群体的协调沟通会,具有可控性的协商民主性质;此外,还有城市社区的协商民主、企业管理中的协商民主、网络协商民主等等。但是在我国,协商民主的最主要形式无疑是基本政治制度层面上的协商,协商民主的主渠道无疑是人民政协协商民主。人民政协协商民主与其他协商民主形式相比,有其鲜明特征。一是制度性。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商重要机构,是我国基本政治制度和政党制度的主要载体。人民政协协商民主是作为我国基本政治制度的实现形式而存在和发展的,是纳入党和国家科学民主决策程序的重要环节,是国家层面的政治制度安排。二是组织性。人民政协协商民主是由专门的组织机构即各级政协来负责实施,并且各级政协又区别于领导机关、政权机关、行政机关独立存在于国家政治体系之中,有明确的职能定位和较为完善的工作机制,从而确保了人民政协协商民主的有序性和常态化。三是高层性。从协商的主体看,人民政协是我国唯一由所有合法政党参加的、并允许以本党派名义在其中通过政治协商、政治监督、政治参与行使民主权利、参与国家政治生活的政治组织,因而人民政协协商民主带有鲜明的党派性。人民政协的主体是政协委员,政协委员大都是社会各方面、各阶层、各行业、各领域的代表人物,是社会的精英。从协商的议题看,人民政协是围绕国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化、生态和社会生活中的重要问题进行协商。因此人民政协协商民主是一种高层次的协商民主。四是界别性。群众分为界别,界别产生委员,委员组成政协,政协履职为民。人民政协以界别为单位组成,打破了区域性和行政性壁垒,不仅包括了我国社会主义制度下的各党派团体和各族各界人士,而且包括了许多海外代表人物,使我国的协商民主扩大到最大范围。政协委员由其所在界别协商推荐产生的,有着广泛的民意基础,代表所在界别参与政协组织,反映本界别的利益诉求。人民政协协商民主是各界别作为主体参与的协商,这就使得这种民主形式更具有广泛性和包容性,也更具有上通下达的贯通性和直接性。五是全程性。在人民政协,协商作为人民政协的价值偏好、行为方式和被建制化的必不可少的程序,不仅仅是一种政治运作的手段和环节,而是贯穿到政协履职的全过程,体现在政协工作的方方面面;协商不仅仅是实践,更是政协的核心精神和文化要件。政治协商、民主监督、参政议政都是人民政协协商民主的具体实现形式,都体现着协商民主的要求。人民政协协商民主既可以在党委政府决策前,也可以在决策执行过程中进行,实现了事前、事中和事后协商议政相结合,体现了协商民主的全面性和全程性。六是规范性。人民政协协商民主还处于不断的探索发展中,但作为有60多年实践的人民政协协商民主已经逐步形成了一套比较规范和完善的制度体系、程序模式、平台载体和方式方法。这具体体现于国家《宪法》、中共中央文件、《政协章程》以及各级党委和政协制定的一系列规范性的配套制度中,并在国家和地方政治生活中切实发挥着重要的作用,已经成为我国一种正式的、郑重的、科学化、制度化、规范化、程序化的民主形式。

二、人民政协协商民主面临的新形势新任务

社会主义民主政治建设面临着诸多新情况、新挑战。人民政协协商民主作为中国特色社会主义的重要民主形式,必须适应经济社会转型发展的新变化、新形势,服务科学发展、和谐发展、创新发展的新战略、新任务。

(一)推动科学发展,要求人民政协协商民主更好地发挥汇智聚力的功能。深入贯彻落实科学发展观,坚持以人为本,实现全面、协调、可持续发展,这是我国经济社会发展的必然要求,事关我国改革开放和社会主义现代化建设的全局。改革开放三十多年来,我国经济社会发展取得了举世瞩目的辉煌成就,综合国力实现了从弱到强的巨大转变,人民生活实现了从贫困到温饱进而总体小康的历史性跨越。根据国家统计局公布的数据,2009年我国国内生产总值已达34万亿元人民币,接近5万亿美元,经济规模与世界排名第二的日本基本相当;人均国民生产总值25511元,约合3700美元,达到中等偏下收入国家水平。①中华人民共和国国国家统计局:关于2009年年度国内生产总值(G DP)数据修订的公告,http://www.stats.gov.cn/tjdt/zygg/sjxdtzgg/ t20100702-402654527.htm《;中华人民共和国2009年国民经济和社会发展统计公报》《,人民日报》,2010年2月26日,第15-16版。但是我们也必须清醒地看到,我国经济的快速增长在一定程度上是依靠大量生产要素的粗放投入实现的,发展模式的基本特征表现为“高投入、高消耗、高排放、低效率”。当前,那种以追求G DP为目标、以资源消耗为依托、以牺牲环境为代价、以廉价劳动力为优势的粗放发展、外延发展、低级发展方式,已难以为继。推动科学发展势在必行,转变发展方式刻不容缓。推动科学发展,加快转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革,需要凝聚各界力量、集中各方智慧。服务科学发展、促进经济发展方式转变是人民政协协商民主当前必须承担的重要任务。要充分发挥人民政协智力密集、人才荟萃的优势,进一步强化人民政协协商民主促进决策科学化民主化的功能,紧紧围绕推动我省科学发展、加快转变发展方式中的综合性、前瞻性、战略性的问题议政建言,为党委、政府以战略的眼光谋划发展、以创新的意识调整结构、以科学的举措推动转型、以人本的理念兼顾各方,多献务实之策,多提真知灼见,为增强决策的民意基础和科学支撑提供重要参考。

(二)实现社会和谐,要求人民政协协商民主更好地发挥协调团结的功能。党的十七大指出:“构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会社会主义事业全过程的长期历史任务,是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。”②胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而努力奋斗》,人民出版社2007年版,第17页。现阶段,随着我国社会主义市场经济体制的建立和发展,计划经济时期社会利益低水平相对单一的局面已被完全打破,社会阶层和社会状况发生了巨大而深刻的变化,呈现出价值观念多元化、利益要求多样化、人际关系复杂化的趋势。多样多元,是我们这个时代的“胎记”。不同社会阶层、不同地区、不同行业有着不同的利益要求。不同社会成员因职业、教育程度、资源占有和社会影响力的不同而存在明显的利益差别。同时,由于发展的不平衡性和体制机制政策中的不合理因素,城乡之间、东中西部地区之间发展差距进一步拉大,社会成员的贫富差距进一步扩大。据有关方面统计和测算,2009年我国的基尼系数高达0.47,大大超过国际公认的0.4的警戒线;城乡居民收入差距由1978年的2.57倍扩大到2009年的3.33倍,如考虑社会福利等因素,实际收入差距达6倍左右;10%的富裕家庭占城市居民全部财产的45%,而最低收入10%的家庭财产总额占全部居民财产的1.4%。①新华社调研小分队:《我国贫富差距正在逼近社会容忍“红线”》,《经济参考报》,2010年5月10日,第5版;.丛亚平、李长久:《收入分配四大失衡带来经济社会风险》,《经济参考报》,2010年5月21日,第8版。很显然,我国已经从一个平均主义的国家,转变为贫富悬殊的国家。利益格局的日益多元化,必然导致各类社会矛盾日益增多,社会利益群体冲突加剧,社会稳定和谐面临很大压力,潜在的政治失序的风险加大。构建和谐社会最根本的是协调利益关系。应该说,协调利益关系始终是民主政治的一项重要任务。发扬民主的过程,实际上就是不同利益主体充分表达利益诉求的过程,就是妥善处理和协调各种利益关系,形成合理、协调、均衡的利益格局,促进社会公平正义的过程。以平等、对话、沟通、协商、兼顾为主要运作方式的协商民主,在协调社会利益关系方面,有着自身独特的优势。面对新的形势,人民政协协调关系、维护稳定、促进和谐的责任更大、任务更重。要健全完善协商民主的利益表达机制,坚持求同存异、体谅包容,彼此尊重、友好相待,尊重不同党派、不同团体、不同阶层、不同界别的特点,包容不同社会成员信仰、观念、习俗、利益等方面的差异,保障平等化的利益表达权利,拓宽合理化的利益表达渠道,采取理性化的利益表达方式,促进公平、开放、多向度的利益表达机制的建立和完善。要健全完善协商民主平等对话机制,既维护多数群众的根本利益,又能照顾少数群体的合理诉求,特别是要能够反映和维护弱势群体的合法权益,促进社会公平公正。要健全完善协商民主有效的沟通机制,多做理顺情绪、活血化瘀的工作,说理疏导、协商融通、化解矛盾,促进各族各界群众和睦相处,共建共享和谐社会。

(三)巩固党的执政基础,要求人民政协协商民主更好地发挥政治整合的功能。坚持中国共产党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,这是中国特色社会主义民主政治的本质特征。当前我国的社会阶层结构发生了很大的变化,从政治——身份型的阶层结构向经济——职业型分层结构转变,传统的工人、农民、知识分子阶层正在向更多的社会阶层转化。作为中国特色社会主义事业建设者的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员和自由职业人员等新的社会阶层快速发展。社会各阶层特别是新的社会群体的物质利益要求和政治利益诉求日益增强,非竞争性民主政治的社会基础和体制资源开始削弱。虽然中国没有多元竞争的历史传统,现阶段的社会阶层分化也没有到“多元”竞争的程度,但社会阶层的分化必然对巩固党执政的阶级基础,扩大社会基础,提出新的课题。这就要求在坚持党的领导前提下,积极回应社会阶层分化、组合和流动日益加快的新情况,进一步增强政治体制的开放性、弹性和包容性,把新生的社会力量特别是新生社会阶层、新生社会组织等吸纳到既有政治体系中来,增强他们对现有政治体制的政治信任和政治认同,在社会阶层分化的基础上实现社会政治资源的有机整合,促进各阶层的政治和谐。要巩固和扩大党执政的阶级基础和社会基础必须善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。要进一步发挥人民政协协商民主在促进科学民主决策中的重要作用,汇集社情民意,了解群众诉求,畅通民主渠道,反映各界呼声,使各级党政领导机关能够及时把握社会动态、准确了解基层实情、经常听到群众真话,协调各方利益,以利于改进党的执政方式、提高党的执政能力。要进一步发挥人民政协协商民主在优化政治生态中的重要作用,积极通过对话、沟通、协商、讨论来促进上情下达、下情上达,增进相互信任、相互理解,化消极因素为积极因素,维护生动活泼、团结民主、安定和谐的社会政治局面,改善和优化党的执政环境。

(四)扩大人民民主,要求人民政协协商民主更好地发挥民意通道的功能。公民政治参与,是民主政治的核心内容。当前我国公民政治参与主要有以下几类:一是心系大局的理想型参与,主要是围绕公共政策、公民权利和国家民族利益而表达意见建议;二是维护自身具体利益的利益型参与,主要是表达自身利益诉求;三是非利益相关的泄愤型参与,主要是宣泄情感和对社会的不满情绪。其中,对利益的追求和权利的保护成为当前我国公民政治参与的重要推动力;表达自己具体经济利益和政治利益诉求,维护自己及阶层、团体的合法权益,成为当前公民政治参与的核心内容。在参与渠道不畅、社会诉求无法得到积极应对的时候,必然会产生一系列的非制度化参与、非理性方式表达的群体性事件。邓小平同志曾经说过:“要让群众能经常表达自己的意见,……使他们有意见就能提,有气就能出,有小民主就不会来大民主。”①邓小平:《共产党要接受监督》,《邓小平文选·第一卷》,人民出版社1994年版,第273页。因此,建立健全公民政治参与的政治制度,从各个层次、各个领域扩大公民直接有序政治参与,这是中国特色社会主义民主政治建设的迫切需要,是21世纪中国共产党一项重要的战略性任务。人民政协协商民主是各党派团体和各族各界人士政治参与的制度性渠道。要始终保持人民政协协商民主渠道的通畅,确保参加政协的各党派、各团体、各阶层、各界别人士有组织、有秩序地表达利益诉求。要进一步发挥人民政协界别民主的独特优势,贯通界别民意通道,发挥界别代表作用,既为社会精英的参政议政提供平台,也为社会弱势群体的利益诉求畅通渠道,鼓励和扩大利益相关者直接参与公共协商,引导公众有序合法行使话语权,拓展协商民主的深度和广度,最大限度地反映不同界别群众的呼声愿望。要注重在对话协商过程中,培养广大民众的民主意识、理性意识、参与意识、法治意识,着力构建社会主义民主政治的公民基础。

三、人民政协协商民主的创新发展

要以发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明为着眼点,以提升政协工作科学化、制度化、规范化、程序化水平为着力点,以“把政治协商纳入决策程序”为切入点,不断推进人民政协协商民主的创新发展。

(一)坚持政治性原则,正确把握协商民主发展方向。把准正确政治方向,是创新发展人民政协协商民主的首要前提和根本保证。党的十七大报告指出,坚定不移地发展社会主义民主政治,要坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。其中,“一个统一”,是中国特色社会主义民主政治的本质特征;“四个制度”,构成了我国社会主义民主制度的基本框架。坚持政治性原则,就是要在人民政协协商民主实践中始终坚持“一个统一”。无论是政治协商、民主监督、参政议政,都要有利于坚持党的领导,有利于人民当家作主,有利于依法治国。要在协商中坚持党的领导基本原则,通过充分协商增进共识、凝聚力量,使贯彻党的路线方针政策成为各党派团体和各族各界人士的自觉行动,不断增强对中国特色社会主义的政治认同和思想认同;要在协商中体现人民当家作主的本质要求,努力保障各党派团体各族各界人士的知情权、参与权、表达权、监督权;要在协商中贯彻落实依法治国的法治精神,自觉坚持在宪法和法律范围内开展协商,确保协商民主在我国民主政治体制框架内有序进行。坚持政治性原则,就是要始终坚持围绕核心、服务大局、注重民生、真情履职。围绕核心是前提,就是要始终坚持在党委领导下开展协商,围绕党委的工作重心组织协商,认真贯彻党委的重大决策部署和工作要求,始终与党委合心合力合拍。服务大局是根本,就是要自觉把人民政协的工作放到全党工作大局中去谋划,使人民政协协商民主自觉为促进科学发展、实现社会和谐服务,始终与党政中心工作和谐共振。注重民生是重点,就是要把实现和维护广大人民根本利益和各界群众的具体利益作为发扬人民政协协商民主的出发点和落脚点,多做利民惠民之事。真情履职是关键,就是要满腔热情协助党执好政、协助政府行好政、代表各界群众参好政,肩负起重要政治责任。

(二)坚持规范性原则,着力推动协商民主制度建设。要把制度建设摆到突出位置,加快推进人民政协协商民主的科学化、制度化、规范化、程序化。要增强制度的科学性、权威性和配套性。要将制定综合性制度与专门性制度结合起来,将实体性制度与程序性制度结合起来,将推动党委、政府制定制度与健全政协内部制度结合起来,将贯彻上级制度与完善本级制度结合起来,将建立急需暂行规定与建立长效机制结合起来。要进一步健全协商民主属性层面的制度,规范党的领导与协商民主、选举民主与协商民主的关系,明确协商民主的定位;进一步健全协商民主主体层面的制度,对界别设置、委员产生方式、民主权利保障、协商主体范围及责任和各主体之间的关系等作出明确规定;进一步健全协商民主运行层面的制度,规范协商民主的内容、方式,知情、沟通、反馈环节,对协商结果进入决策的渠道、报送的方式、采纳的情况,作出具体规定,形成完备的协商民主制度体系,为“把政治协商纳入决策程序”提供制度保障。制度的生命在于执行。要建立和完善检查考核机制,强化监督检查,防止制度虚置,增强制度执行力。

(三)坚持开放性原则,不断拓展协商民主领域。人民政协具有开放性、包容性特征。人民政协协商民主要积极回应我国社会阶层结构及利益格局的深刻变化,不仅要在“存量民主”上做文章,还要在“增量民主”上下功夫。要积极推进协商民主向基层拓展,继续探索基层政协工作联络室、基层委员联络室和邀请基层群众代表参加政协会议活动,拓宽群众理性合法有序表达利益诉求的新渠道,贯通基层自治民主与协商民主通道,实现“精英民主”与“草根民主”的对接。要积极推进协商民主向新的社会阶层拓展,根据转型期社会阶层结构的新变化研究调整各级政协的界别设置,及时吸纳新的社会阶层代表人士加入政协这个大家庭,鼓励他们积极反映新的社会阶层的合理诉求,强化政协界别民意通道功能,进一步贯通界别民主与协商民主通道。要积极推进协商民主向各类社会组织拓展,探索建立政协与社会组织之间的沟通联系机制,发挥其在汇集民意、协调关系、维护稳定、促进和谐中的重要作用,贯通群体性民意与协商民主通道。要积极推进协商民主向港澳台海外拓展,发挥人民政协海外联系广泛的优势,开展多渠道、多层次、多形式的联谊活动,扩大港澳华侨委员和特邀委员的履职参与面。要积极推进协商民主向网络拓展,运用网络平台,把握网络民意,丰富协商内容,引导网民进入规范、有序、可控的协商民主政治体系。

(四)坚持实效性原则,切实提高协商民主水平。衡量一种民主形式是否具有优越性,最终要看其实际效果。发扬政协协商民主,必须履行好政治协商、民主监督、参政议政三项职能。政治协商是人民政协的首要职能,也是协商民主的主要载体。要充分发挥政治协商的政治性、党派性、高层性优势,抓住事关科学发展与和谐发展的“重大事项”和“重要问题”开展协商,充分体现政协协商民主的高度。政协的民主监督和参政议政是政治协商的延伸和拓展,带有鲜明的民主协商性,是政协协商民主的有机组成部分。要发挥民主监督在推动党委政府决策完善和跟踪督促决策落实、制约和监督公共权力运行中的作用,真正体现政协协商民主的力度。要发挥参政议政对象广泛、内容丰富、形式多样、方法灵活的优势,着力体现政协协商民主的广度。要充分调动委员履职积极性,善于运用民主协商方法,创新载体,完善形式,丰富平台,组织好人民政协协商民主活动。要深入调查研究,掌握实情,真得民意,广纳群言,博采众长,善道“真言、诤言、肺腑之言”,真正做到“言为德之声,言传智之道,言表心之远,言达志之高,言述情之诚,言聚理之悟,言之有理,言之有据”。要既重视协商民主的工具理性意义,追求高质量的协商意见,提升党政决策的科学化水平,使协商对推进党委政府工作具有实际效用,又重视协商的价值理性意义,注重协商过程的程序与规范,夯实党政决策的民意基础,使协商真正体现民主精神。

(五)坚持平等性原则,致力优化协商民主氛围。协商的精神是平等的精神,协商的主体是平等的主体。平等的精神就是相互尊重的精神,就是体谅包容的精神,就是关切宽容的精神。圣雄甘地说:“不宽容本身就是一种暴力,是妨碍真正民主精神发展的障碍。”①美国国务院编:《民主的原则》,http://202.41.85.234:8000/InfoUSA/politics/principl/what.htm构建一种各协商主体之间的平等关系,就要在协商中充分尊重“民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等”,维护其他阶层和群体的平等地位和民主权利,保障协商各方的平等话语权,不强加观点,不强迫命令,不乱打棍子,不乱扣帽子。要形成一种双向互动、同心聚焦的平等协商氛围,使协商成为各方利益和观点充分表达的过程,成为彼此商量、沟通、融通对话的过程,成为求同存异、增进共识、兼顾各方的过程。要营造平等协商的民主氛围,关键要增强党委政府协商民主的意识。各级党委政府领导同志要本着平等、虚心、积极、主动的态度参加协商,真正使协商的成果成为决策的重要依据。要向社会各界大力宣传人民政协协商民主理论和实践,积极倡导重和谐、讲协商、尚兼容、谋创新、求实效的政协文化精神,真正做到胸怀“肝胆相照、荣辱与共”之诚意,秉持“和而不同”的思维方式,坚持求同存异、体谅包容的工作原则,培养兼听则明、兼顾各方的政治智慧,体现海纳百川、地承万物的文化气度和博大胸襟,共同营造协商民主的良好氛围。□

(责任编辑:胡 建)

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周国富,浙江省政协主席。