农民工市民化进程中的政府服务及其创新——基于宁波市海曙区的经验与启示

□ 熊 觉

农民工市民化进程中的政府服务及其创新
——基于宁波市海曙区的经验与启示

□ 熊 觉*

我国农民工问题因政府政策偏离而产生,故应以政府服务回归而终结。而我国农民工市民化现状堪忧,政府服务虽有一定改善,但仍存在服务体制不顺、服务动力不足、服务措施不全等诸多问题。宁波市海曙区政府因农民工数量较大,由于实际需要而通过一系列理念、制度和服务创新形成了卓有成效的农民工服务模式,为农民工市民化提供了一定的经验。由此我们总结出由政府人为的历史政策和不合理制度导致的农民工市民化问题,需要政府依托公共服务来解决。因此转变政府对农民工的服务理念、构建城乡一体化的公共服务体系,赋予农民工市民权利和在城市生活的能力,成为了城市政府服务促进农民工市民化的路径选择。

农民工市民化;政府服务;路径选择

一、农民工市民化问题及其政府服务困境

农民工市民化是伴随我国政府实施城乡二元体制和城乡户籍分割及其差别待遇政策而导致产生的特有社会问题。由于农民工一年之中大部分时间主要是在流入地城市工作,为城市发展贡献自己的力量,同时农民工市民化过程也主要是在城市实现,对其管理和服务的主要责任承担者应是流入地城市政府,因而本文所研究的农民工市民化的政府服务主要是农民工流入地城市政府的服务责任,当然也包括了中央政府的引导性政策服务和支持性财政服务以及农民工流出地政府相应的服务责任。

(一)农民工市民化问题的产生及现状

农民工市民化,是指在城市打工的非市民进城农民经由市民权利和市民身份的获得成为城市市民的这一过程。对于农民工市民化的研究包含了传统农民在城市化和工业化进程中,在身份地位、社会权利,甚至是价值观以及生产与生活方式等各方面向城市居民转化的过程。

1.城乡二元体制下的农民工流动使农民工市民化问题显现。我国农民工群体的形成与发展源于农民的流动。建国初期,为了实现快速工业化,国家政策允许农村居民向城市自由迁移,大量农村居民进入城市转为工人和城市居民,但有严格限制。改革开放后,农村家庭联产承包责任制的实行,释放了大量农村剩余劳动力向城市转移。由于城市经济发展的需要,城乡二元制度壁垒开始松动,农民工流动的规模也因此迅速扩大,出现了“民工潮”。之后经过一系列政策引导,农民工向城市的流动开始稳定且有序化,数量也一直在上升。同时,农民工在城市大多从事脏苦累的工作,存在社会地位较低,社会及生活权利得不到保障,甚至被城市市民歧视,子女教育不平等等众多社会问题。然而,时至今日,尽管各级政府和社会各界为保护农民工合法权益作出了众多努力,但农民工仍然需要为拿到自己的劳动所得和应有权利付出血和泪的代价。①农民工因为被欠薪或者讨要工资无果而作出各种过激行为的事件频频发生,甚至无奈到要拿自己的生命作赌注,引起了社会各界的广泛关注,各地各级政府也制定了众多积极政策帮助保障农民工权利。但在各界努力了近十年之后,今年7月,福建三明市仍发生了农民工讨薪被打的恶性事件。农民工的维权艰难的背后,暴露的是城市政府对农民工服务的严重缺失,更暴露了农民工融入城市生活、实现市民化的过程异常艰辛。

2.户籍制度下的城乡分割使农民工市民化问题难解。我国实行的是城市户口和农村户口相分离的二元户籍制度,现行的户籍制度将住房、医疗、教育、就业等权益福利附加在户口上,户籍异化为利益分配的工具,从而对户口的迁移限制很大,影响公民的正常合法迁移和相关公民权利的保障。在几十年的城乡不均衡发展过程中,城市居民已经具有较优越的生活条件和一整套社会生活保障,而农村居民的生活和各种社会保障都远远落后于城市。因而即使能够自由流动,却受到户籍制度的限制,有城市户口的人,能享受城市政府的一切福利保障,而没有城市户口却在城市建设中付出劳动的农民工则不能享受城市的福利保障,同时也因背井离乡而享受不到户籍所在地的政府服务,因此造成在城市里工作生活的农民工与市民身份的不平等和社会权利的不对等,成为城市社会的一大难题。

3.我国农民工市民化需求逐渐强烈,但市民化水平较低。国家统计局2006年开展的城市农民工生活质量状况专项调查显示,55.14%的农民工设想未来在城市发展、定居,农民工市民化需求逐渐强烈②相关数据主要来源于:国家统计局课题组2006年8月开展的“城市农民工生活质量的专项调查”,调查报告见诸于各大报刊、杂志和网站,本文主要参见《党政干部文摘》(农业·农村·农民版)2007年第3期。。尽管如此,农村人口减少的数量仍远远低于农民工增加的数量,也就是说,在进城的农民工中,只有很少一部分人完成了向市民的转化,农民工市民化的水平还比较低。同时,我国农民工在城市还只是处于一种经济上的交换关系,即农民工通过付出劳动获得相应的报酬,在身份和权利待遇上没有和城市市民同等。这一系列问题产生的根源就在于建国以来中央政府和地方政府的二元政策制定偏离,其解决也必将依赖于行政体制变革下政府公共服务的均等提供。

(二)农民工市民化中的政府服务困境

国家发改委社会司与小城镇改革发展中心课题组的调查显示了全国大部分农民工享有公共服务的现状及其存在问题:第一,农民工总量规模大,公共服务享有率低;第二,农民工子女入学难问题仍存在;第三,农民工看病难问题突出,公共卫生服务率不高;第四,计划生育与生殖健康权益得不到有效保障,孕产妇与婴儿死亡率较高;第五,就业培训得不到重视,培训资源有待整合;第六,农民工社会保障开始尝试,但实施中面临一定困难③国家发展改革委社会司、小城镇改革发展中心课题组《:农民工享有公共服务的现状、问题与政策建议》《,宏观经济管理》,2005年第12期。。经过几年的发展,这些问题虽然在一定程度上得到了缓解,但因政府服务面临困境,它们仍将长期存在。

1.农民工市民化进程中,政府公共服务体制不顺。农民工从流入地进入城市打工,流出地政府对打工的农民工个人基本不提供公共服务,提供的公共服务限于农民工家庭留守儿童的教育和其他一些基本公共服务上,而流入地政府由于按照户籍制度进行人口管理,认为外来务工的农民工户籍不在当地,对他们没有提供公共服务的必要。同时由于农民工在打工城市缺乏利益表达的渠道,向地方政府进行利益表达、反映利益需求的机会很少,导致流入地政府在政策制定和实施过程中考虑到农民工群体利益的概率很小,农民工市民化进程遭遇政府服务体制的困境。

2.现有行政制度和政府政策取向偏离,地方政府为农民工提供公共服务的动力不足。流入地城市

二、宁波市海曙区农民工市民化的政府服务模式

海曙区是宁波市的中心城区,是宁波市委、市政政府公共资源有限,由于得不到相应的中央财政支持和社会资源支持,要完全实现外来打工的农民工和市民同等待遇,自身能力不足,农民工市民化实现过程并不顺利。同时,由于现有干部政绩考核制度使流入地政府完全以发展城市经济、解决本地民生为主,对于外来的非本地户籍的农民工,即使使其获得与市民的同等待遇和权利,也可能不会因此而获得升迁或中央政府的重视。由此使得地方政府为农民工提供公共服务从而实现其市民化的动力严重缺失。因而也就造成了农民工权益在很长一段时期内没有得到应有的重视,这种情况虽已有所改善,但农民工和市民的权利仍然存在严重的不平等现象。

3.服务观念不强和政府的部门分工,使农民工市民化进程中的政府服务措施不全。对农民工,地方政府往往重管理轻服务,认为其自身素质低下,对其管理是为了减少社会问题的产生,而为其提供公共服务的观念不强。流入地政府在保障农民工权益中的缺位和错位,使得政府在对进城农民工的管理中仍然存在明显的“接纳贡献性”与“排斥参与性”的管理取向①张晓云:《农民工劳动权益的行政法保护》,《安徽农业科学》,2006年第36期。。同时,政府公共服务涵盖内容多样,由政府多部门分工合作共同提供,难以避免出现政府服务措施不全的现象。比如,劳动部门为农民工提供就业培训,但教育部门不一定能为农民工解决孩子教育问题。这种由于政府忽略自身服务责任而强调管理责任、部门之间的服务意识差距原因,导致政府服务覆盖不全面,使农民工市民化问题更加复杂。

因此,笔者认为,政府是农民工市民化问题的制造者和终结者,因为我国农民工问题由建国以来政府实施城乡二元化和城乡户籍差别待遇而产生,现代农民工在城市遭遇不平等待遇也是由于传统城乡二元体制和户籍制度以及城市政府人为制定的相关政策而导致,“农民工”这一词语的产生,更是长期以来城里人对农村人歧视观念的延续。既然农民工问题因政府政策偏离而产生,那么就应以政府服务回归而终结。府所在地,是全市政治、经济、文化中心。海曙区经济和城市化的发展,吸引了大量的进城务工就业人员,成为了农民工的主要聚集地之一。截至2009年底,海曙区进城务工人员已超过12万,占全区总人口的30%以上。由于农民工具有高流动性、非正规性特点,其管理和服务相对较复杂,海曙区农民工数量较大,因而在这方面也经过不断摸索和实践,通过一系列制度创新和服务创新,形成了卓有成效的服务模式。

1.方法独特、社会参与的综合型流动人口服务,为农民工市民化提供了基本信息保障。

(1)政府主导、多方参与的社会化服务:农民工的流动性很强,与户籍人口不同,服务管理需要有针对性。海曙区专门设立了流动人口管理办公室,将与农民工管理和服务关系最密切的公安和计划生育两个部门合署办公,实行“一只窗口,一次性办事”,对流动人口信息及其计生情况同时登记,并建立相应的信息登记网络,随时进行信息更新。同时,吸纳和鼓励社会力量参与管理和服务,如公安局通过严密出租房屋管理,房东和企业主提供安全保证书,并加强与房屋中介公司的协作,同时发挥农民工中的党员作用,形成农民工的安全和自治管理。而计生部门也通过各种行业性协会、社区协会、出租房主协会、同乡协会等多种类型的协会,为农民工提供计生服务。

(2)采取分级、分层、分类的方式对农民工提供针对性管理和服务。海曙区公安局推行主动登记发证的ABCD分级管理制度,即将外来务工的非户籍人口按身份获取的不同情况分为A、B、C、D四类,A类为有身份证的外来务工者,B类为有其他有效证件的外来务工者,C类为有担保人的外来务工者,D类为无任何身份证明和担保人的外来务工者。重点加强对C、D类外来人口的信息管理,实行高危管控,对D类外来人口,还采集照片、指纹等,进行动态跟踪管理和服务。

(3)打造资源共享的电子信息平台,对农民工的动态信息进行及时掌握和更新,为政府各部门对其提供公共服务奠定基础。海曙区利用社区、协会网络、劳动房屋中介、协管员、信息员、房东等庞大密集的社会组织和群众力量,采集外来人员的相关信息,在此基础上建立人口信息电子数据库。人口计生局自主开发了《海曙区人口信息服务引导平台》,已向流动人口数据库中导入了近4.5万条人口信息,每条信息包括了流动人口的姓名、性别、身份证号码、暂住证号码、居住地址、工作单位、户籍地址、婚姻状况以及婚育证明号码等多种信息,方便政府相关部门对农民工进行各种管理和提供服务。

2.逐步转变政策取向,实行“同城待遇”,为农民工提供与城市居民同等的市民服务。

(1)为农民工提供与市民同等的就业服务和职业技能培训:海曙区在就业服务上取消了对农民工的就业限制,为外来民工提供免费的职业介绍服务,并通过各种形式帮助农民工成功就业。如举办“心连心就业洽谈会”、“促进城乡统筹就业洽谈会”等等。除此之外,海曙区政府对农民工的技能培训按工种进行全额补贴或部分补贴,且不限制培训次数,依托三级社区教育网络,相继开设了星级家政、保育员、汽车维修与保养、保安、艺术插花、美容美发、面点制作、缝纫裁剪等项目培训,对有就业愿望和培训要求的外来民工,全部进行一次性免费的再就业技能培训。

(2)积极主动提供卫生防疫服务:海曙区将外来民工与市民同等对待,凡是居住3个月以上的外来民工子女都建“计划免疫接种卡”,卫生防疫的费用与免疫服务与市民同等对待,农民工子女一周岁以内没有接种过疫苗的,按要求都给予补上,该免费的项目仍然免费。同时通过社区卫生服务中心站,主动为农民工家庭提供基本的卫生服务。

(3)实行与市民同等待遇的社会保障服务:海曙区对持有暂住证和建立稳定劳动关系的进城民工,原则上赋予其享受市民化服务的权利,如2006年为外来人员开设了“住院医疗保险”,其保险费用完全是由企业来支付。但对于没有暂住证或者没有稳定劳动关系的外来灵活就业人员,由于其流动性太大,提供此项公共服务难度较大,暂时被排除在社会保障服务之外。

(4)农民工子女教育服务:海曙区对农民工子女教育问题非常重视,采取了多项措施积极努力地解决农民工子女教育问题。海曙区之前一直执行国务院和教育部对农民工子女教育“以公办学校吸纳为主,民工子弟学校吸纳为辅”的基本方针,并在财政允许的基础上进行了一系列创新,从2009年春季学期开始,海曙区1万多名外来民工子女已全部在全日制公办小学和初中就学,公办中小学校接纳率达100%,这在整个浙江省乃至全国都属于开创之举。

3.转变服务理念,增强服务意识,为农民工提供各种针对性很强的人性化服务。

(1)海曙区出于人道考虑,将原先对外来民工的称呼几经变动,确定为现在的“新市民”。这一称呼的变动,显示出农民工市民化进程中,政府的理念已经完全改变,由原来的歧视和漠不关心甚至是抗拒的态度,转变为接纳、融合、同等对待的态度,是将其真正视为当地政府的服务对象的良好开端。

(2)积极推进外来民工与城市社会和市民的融合。海曙区以社区为基础,通过社区对外来民工提供人性化服务,积极促进外来人口融入宁波社会、与宁波市民和谐相处。主要方式包括:对外来人员中的党员进行建档,和他们进行情感、思想的交流,促使他们去帮助、沟通其他外来人员;结合社区孤寡老人的情况,安排老年人和外来人口中居住三年以上且表现良好的住户开展自愿报名的牵手活动,增进农民工和本地人口的交流。组织农民工参与社区服务,例如利用外来人口中从事保安行业较多的特征,组织外来人口组成保卫队在社区进行义务巡逻等措施,积极推进农民工与城市社会的融合。

(3)明确思路,积极主动帮助农民工提高综合素质,增强其城市生活的竞争力。“授人以鱼不如授人以渔”,海曙区政府在为农民工提供各种公共服务的同时,还通过最根本的措施——提高农民工自身的综合素质来促进农民工市民化进程的实现。海曙区已将外来民工纳入建设学习型城区的范围,明确提出了“全员参与、免试入学、就近学习、政府买单”的培训工作思路,依托三级社区教育学院、新市民大课堂、区女子学院,通过多层次、全方位的培训,不断提高其生存技能和工作能力,使其在城市生活更具有竞争力,极大地促进了农民工市民化的实现。

综观以上所述,海曙区政府在农民工市民化进程中,以多种创新性的政府服务促进这一过程的实现,也由此产生了众多的实践经验。我们将总结并分析其经验背后农民工市民化的政府服务路径将如何抉择。

三、农民工市民化的政府服务路径选择

海曙区政府在农民工市民化进程中进行了众多的实践努力和服务创新,积累了众多经验。其一,在现有二元体制和户籍制度下,流入地政府需要打破传统行政管理和公共服务理念,将农民工群体纳入当地政府的服务范畴。其二,农民工群体自身具有高流动性和不稳定性,对其管理和服务既要与市民同等,又需有针对性的差别服务。其三,农民工市民化的实现需要政府政策和服务理念的转变,但同时也需要农民工自身素质和能力的提高,也就是说,在农民工市民化问题上,政府服务不但是一个权利赋予的过程,更是一个能力赋予的过程。

1.理念转变与政策破冰:农民工市民化中政府服务的动力补充

(1)“新市民”的提出,是农民工市民化的一大进步,但对农民工的政府服务仍然需要更大程度地转变政府服务理念。2009年12月,甘肃省农村外出务工人员再就业与创业扶持政策研讨会上的一份报告显示①兰州大学社会与经济发展研究评价中心、甘肃省现代环境与社会发展研究中心、陇南市绿源环保志愿者协会等三家单位,采用非概率抽样方法完成的《金融危机下甘肃省农村人口外出务工情况调研报告》,三家单位历时两月,选择有代表性的甘肃陇南、庆阳和平凉三地,走访700多名农民工,对农村外出务工人员从受教育程度、求职、婚姻、收入状况等领域作了全方位了解和调查。,在被调查的713人中,有76.6%的人认为自己仍然是农民;有10.2%的人认为自己一半是城里人,一半是农民;还有10.3%的人说不清自己目前的身份;只有2.8%的人认为自己成为了城里的“新市民”。同一份报告中的另一项统计显示:有4.67%的被调查者已在城镇购房。由此报告可以看出,无论是流动性强的农民工还是在城市工作多年具有一定稳定性的农民工,对于自己在城市的“身份”认同度非常低。即使已在城镇买房,其认同自己市民身份也只占一半左右。因而,流入地政府在为农民工市民化进行各种实践努力的同时,要真正改变以往对农民工的各种歧视性价值取向,尤其是要在城市管理和公共服务过程中,将原来把农民工看作是城市发展劳动力的观念转变为将其作为城市生活居民的观念,将原来简单的对其进行管理或者管制的行政理念转变为将其纳入城市公共服务体系、使其成为城市政府公共服务对象的服务理念,进而来引导城市社会在经济上和身份认同上接纳农民工,推动农民工市民化进程。

(2)确立“民生为主、政绩次之”的政府服务理念,对农民工市民化问题进行政策破冰。我国传统的干部考核制度和政绩观念使城市政府在农民工市民化问题上遭遇两难抉择。对于进城务工的农民工权益不予保护、不予提供政府公共服务,会导致农民工权益受到损害而无处进行利益申诉,从而导致社会冲突事件发生,不利于城市的发展和稳定。但若将进城务工的农民工全部纳入城市政府的社会管理和公共服务范畴,又使城市政府难以承受,城市资源难以承担。即使城市政府对农民工的管理和服务很到位,也得不到上级政府的政绩认同,因为有关农民工管理和服务的工作没有被列入政府部门的考核体系,政府服务提供缺乏激励机制。因此,对于农民工的政府服务,在转变观念、对农民工一视同仁的同时,要确立“民生为主、政绩次之”的服务理念,以民生为本,主动为农民工提供公共服务,而不是刻意追求政绩。

2.构建城乡一体化公共服务体系:农民工市民化中政府服务的制度突围

户籍制度本是历史原因造成的客观存在,它便于我国政府管理十几亿人口,但由于各种附加的福利和政策,使得户籍制度已成为城乡统筹一体化和农民工市民化的障碍。深入研究之,本文认为,城乡户籍制度本身存在的问题并不大,而附加在户籍制度上的不平等福利待遇和差别化公共服务则是城乡差距问题的根源,也是农民工在城市得不到市民认同、甚至得不到自身认同的根源,因而超越现有户籍制度限制、构建城乡统一的公共服务体系,是农民工市民化实现的最终保障。

(1)政策先行、法律断后,使农民工市民化中的政府服务体系构建具有可持续性。我国党和政府确立统筹城乡发展、构建和谐社会的指导思想后,对于农民工问题制定出台了多个相关政策,如2000年,劳动和社会保障部办公厅《关于做好农村富余劳动力就业工作的意见》;2003年1月5日,国务院办公厅下发了《关于做好农民进城务工就业管理与服务工作的通知》;2005年3月31日,国务院第八十五次常务会议通过了《国务院2005年工作要点》,将“制定和完善涉及农民工的各项政策”作为一项重要任务。2006年中央一号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出要“保障务工农民的合法权益”。2006年3月《国务院关于解决农民工问题的若干意见》明确指出,“农民工问题事关中国经济和社会发展全局”,“解决农民工问题是建设有中国特色社会主义的战略任务”。这些中央政策的出台,直接影响了地方政府对农民工问题的政策转变。宁波市海曙区政府就是响应中央关于农民工的政策方针,作出了一系列促进农民工市民化的实践努力。但无论是海曙区还是其他流入地政府,在农民工问题上的努力措施都停留在政策层面,具有相对易变性,政府服务持续性较难维持。因此,在已有政策的基础上,需出台具有强制力和持续性的法律法规,以保证农民工市民化中政府服务的持续性和长效性。

(2)将公民福利从户籍中剥离,在此基础上构建新的城乡一体化公共服务体系。户籍制度的改革不是彻底将其取消,而是将城乡不平等福利待遇从城乡户籍上剥离,使城市和农村的公共服务均等化。无论是城市居民还是农村居民,无论在城市生活还是在农村生活,都能享受到同等的政府公共服务,而不是因为户籍的不同而享受不同等的福利待遇。

而要做到这种剥离,需要很多准备工作。目前,按照我国户籍制度的人口管理,农村居民有集体土地和住宅用地,在土地资源上占优势,而城市居民没有土地,但享有比较完整的社会保障服务。如果进城务工的农民工进入城市工作生活就能享受城市政府的市民待遇,那这一群体还能同时享受没有进城务工的农民所享受的土地权利,这种双重福利待遇会造成新一轮的不平等,即农村里进城者与不进城者之间的差别,农民工和城市市民的待遇差别。因此,附加在户籍上的福利剥离,不仅包括城乡因户籍而导致的不公平福利保障的剥离,还包括农村土地与农村户籍的剥离。我国正在逐步放开农村土地流转,土地与农村户籍剥离并不是天方夜谭,农村土地经济发展和政府的正确规范,将使土地福利与农村户籍的剥离得以实现。而其实现,必然要伴随农村公共服务的跟进,使其具有与城市居民同等的公共服务和社会保障,只有这样才能使广大农民群众没有土地保障也能象城市居民一样获得良好的生活条件。

(3)发挥中央政府统一调控功能,使农民工流出地政府和流入地政府共同致力于农民工市民化。现有制度下,对农民工市民化进程的推进,不仅需要城市政府对农民工消除户籍歧视,为其提供与市民同等的公共服务,也要求农村政府配合城市政府公共服务的提供,更需要中央政府的宏观调控。中央政府将按照户籍人口拨付的财政资源灵活分配,将农民工输出地政府的一部分财政资金转移至输入地政府,并配套相应农民工专项资金,减轻流入地政府的财政压力和资源配置压力。对于市民化进程中出现的同时享有城市市民待遇和农民土地待遇的农民,可以实行随劳动关系转移的公共服务和社会保障服务,对用工单位做出规定,要求用工单位向务工人员提供所在户籍地的社会保障情况证明,配合流入地政府对农民工提供公共服务和社会保障。

户籍和附加在户籍上的福利剥离需要很长一段时间的改革与实践探路,中央政府和农民工流入地、流出地政府之间的利益协调和资源分配方式的改变也需要众多努力,因而农民工市民化不是一簇能就的,需要一个较长的时期。我们在此设想的户籍与福利剥离基础上的城乡一体化公共服务体系,也是一个长期的构建过程。

3.权利赋予和能力赋予:农民工市民化中政府服务的全面推进

无论是政府服务理念转变,还是城乡一体化公共服务体系的构建,农民工市民化进程中的政府服务路径最后都离不开赋予农民工市民的权利和身份,更离不开赋予农民工在城市生活中的竞争能力。郑杭生认为,“农民市民化”有两项基本的内容:第一,农民群体实现从农民角色集向市民角色集的全面转型;第二,在实现角色转型的同时,通过外部“赋能”(empowerment)与自身增能适应城市,成为合格的新市民①郑杭生:《农民市民化:当代中国社会学的重要研究主题》,《甘肃社会科学》,2005年第4期。。农民工市民化也是如此。

(1)赋予农民工公平享受城市政府公共服务的权利,应在法律规定的范围内尊重人权、主动服务。权利的赋予是由法律法规实现的,对农民工的权利赋予,主要有我国的基本大法《宪法》和与农民工权益密切相关的《劳动法》,宪法规定了公民的平等权、政治权利和自由、文化教育权利和自由等基本权利,劳动法规定了劳动者的工资待遇、工作过程中的具体权利。我国地方政府应以法律的准绳要求自己,而不是以户籍为标准来提供公共服务,使农民工在城市能享受到城市政府为公民提供的就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生体育等基本公共服务。同时积极吸收农民工参加社区群众自治,保证农民工直接行使民主权利。而仅仅是尊重法律进行权利赋予是不够的,还需要政府各个部门之间相互协调,共同努力。公共服务的具体提供是政府的各个职能部门负责的,比如农民工子女的教育权利和农民工自身的教育权利需要教育局的赋予,海曙区教育局在这一问题上进行了相当多的创新实践。但对于多个部门共同提供的公共服务来说,则需要付出更大的努力。如农民工的疾病防御与控制,需要卫生部门、街道、居委会等多个单位的合作才能更有效的开展。

(2)赋予农民工在城市更好地生存和生活的能力,需要政府公共服务措施的直接推动。海曙区的经验就证明了这一点。海曙区为农民工提供了各种形式的就业培训和职业技能培训,使农民工的劳动素质和工作能力得到提高,进而提高了他们的生活水平。而提高农民工的劳动技能和就业能力,仅仅只是农民工在城市生存能力的强化,要提高农民工在城市的生活能力,还需要多种公共服务措施共同推进。公安部门需要在及时了解掌握农民工数量和质量构成的基础上,与农民工加强沟通,使其意识到自己来城市打工不仅仅只是出卖自己的劳动力,还可以享受城市的公共服务,从而主动提供自己的工作和居住以及流动情况。劳动部门要积极主动地帮助农民工处理各种工资拖欠和福利保险等问题,像接待市民一样接待农民工,了解其问题,并为其提供政策服务,履行应尽的职责。生活能力还包括与周围社会的接触和与城市人群的交际能力以及对城市生活的融入能力。海曙区政府服务为我们提供了有益的经验。海曙区通过社区学院开设“新市民大课堂”提高新市民的文化科普素质,丰富其文化生活,并建立了“宁波市海曙社区心理健康教育服务基地”,主动为农民工解决各种心理问题,同时也帮助他们更加适应城市生活。城市政府可以采取多种服务措施促进农民工提高自身素质和能力,创造良好的社会环境,使其更好地融入城市生活。

四、结 语

高度城市化是现代化国家的主要特征,在发达国家,农民占全国总人口的比例相当低,而我国农民比例却高达70%。我国现阶段市场经济和城市社会的发展,决定了大批农村劳动力向城市转移,农民工市民化将是今后中国城市化进程中的一个主要内容。但由于现有城乡分割体制下,政府公共服务和社会管理体系对农民工来说,还处于人性化关怀阶段,政策性关怀较多,远没有上升到制度和法律层面,农民工市民化进程困难重重。农民工市民化的困境并不是农民工自身原因造成,而是政府人为的政策和不合理的制度导致,需要政府依托公共服务来解除。因此,转变政府对农民工的服务理念、构建城乡一体化的公共服务体系,赋予农民工市民权利和在城市生活的能力,是城市政府服务促进农民工市民化的路径选择。虽然现在城市政府已经逐步对农民工开放了城市的公共服务,也针对农民工提供了特色的政府服务,但限于体制和地方政府财政压力,所提供的公共服务很有限。如何突破现有城乡二元体制的限制,将户籍与附加在户籍上的居民福利剥离开来,还需要中央政府、农民工流入地和流出地政府的共同努力。□

(责任编辑:严国萍)

D630.1

A

1007-9092(2010)06-0042-07

熊觉,中共浙江省委党校,助理编辑,研究方向:社会政策与政府管理。本文系浙江省委党校中国特色社会主义理论体系研究中心第十一批规划课题(ZX1105)优秀课题成果。