加强法律援助监督管理的思考与实践

赵志敏(山西省运城市司法局 山西运城 044000)■文

加强法律援助监督管理的思考与实践

Reflec tion on and Practice of Strengthening the Supervision and A dm inistration of LegalA id

赵志敏(山西省运城市司法局 山西运城 044000)■文

监督与管理是法律援助工作的重要内容,它与组织开展法律援助业务、办理法律援助案件、依法维护社会弱势群体合法权益、促进司法公正与社会和谐共同构成了我国现阶段完整意义上的法律援助工作。然而由于诸多因素的影响,法律援助监督管理职能长期被弱化,没有发挥出应有的作用。很多人片面认为,法律援助就是办理法律援助案件。以此逻辑为基点,我国法律援助监督管理职能到现在为止,市县两级仍然由司法行政机关委托法律援助中心代为行使;省级法律援助中心仍兼司行政监督管理权。这种自己服务自己管理,自己办案自己监督的工作机制,很容易造成行政责任的缺失与不到位,并在一定程度上制约法律援助事业的发展。

一、加强法律援助监督管理的必要性

当前,由于社会经济正处在快速发展时期,社会利益追逐激烈,分化剧烈,引发出很多深层次利益冲突,并表征为大量的社会纠纷。这是因为一方面随着社会主义市场经济的发展,经济利益主体已转为多元化,而服务于经济基础的上层建筑,诸如法律制度、司法制度、行政管理制度、社会救济与社会福利制度还没有完全适应经济社会的发展,因而冲突在所难免;另一方面,经济社会发展的同时,拓展了公民的权利范围。公民的法律需求有了大幅提高,公民的权利内容有了极大丰富,不再是过去仅有的家庭权益和生存权益方面的内容,而是拥有包括民主权利、财产权利、劳动权利、文化权利和社会保障权利等一系列的权利体系。法律援助作为公民的一项基本权利,已受到越来越多公民的追求与运用。据统计,近年来全国法律援助案件每年以接近20%的速度递增,2009年全国共办理法律援助案件64万余件。在援助案件数量需求不断增加的同时,公众对法律援助的服务态度、服务质量、服务效率、服务品质和服务效果的要求也越来越高。由此而带来的是法律援助工作的机构管理、人员管理、业务培训、业务监督、制度建设、质量评估、后勤保障等方面的行政监管任务越来越重。虽然我国法律援助制度在设立时是将监管体制和服务体制相分离的,但在实际工作中,大多数司法行政机关通过自行授权,将法律援助的行政监督职能赋予法律援助中心代为行使。目前,省级以上法律援助中心由于援助业务有限,矛盾冲突不是很大,但监督管理工作还是受到一定程度的影响;而市县两级法律援助中心由于身处基层一线,尤其是县级法律援助中心,本身就承担了繁重的受理、指派与办案任务,而要让他们再来承担同样繁重的行政监管职能,的确是勉为其难。

我市现有14个法律援助中心,全部为全额拨款事业单位。我市法律援助工作大致经历了三个发展阶段:1997年～ 2001年为第一阶段,当时我市没有成立法律援助中心,法律援助工作由市局律师管理科和各律师事务所承担;2002年～ 2005年为第二个阶段,当时全市14个中心已全部成立,但办案数量每年徘徊在500件左右;2006年至今为第三阶段,市局法律援助工作管理科经市编办批复正式成立,监督和管理职能也由市编办行文划归市司法局。由于加强了法律援助监督管理工作,法律援助年办案一举突破了2000件,年受援人总数达到3万余人,年办案达到当地总人口万分之四,年受援人总数达到当地总人口万分之五十一的工作任务。实践证明,在当前条件成熟的地方,先把市一级援助中心的业务权与行政权分开,由司法行政机关行使,对于适应社会发展需求,扩大法律援助受援面,提高法律援助办案质量和社会效益具有明显的好处和作用。一是解决了援助中心抓监督管理时间不够、人手不足、职能交错、疲于应付的问题。二是解决了援助中心自己办案、自己监督、缺乏透明、缺乏公正、监管不严、监管不力的问题。三是理顺了内部关系,增强了监管的权威、效力与效果,解决了监管措施执行不力或不予执行的问题。四是有利于加强法律援助与外部有关单位的业务协作关系,解决法律援助过程中遇到的外部阻力和难题。五是把法律援助工作推向了整个社会。形成了一个以司法行政机关为主,全社会齐抓共管的社会化服务格局,确保了法律援助职能在社会不断发展变化中的持续有效发挥。

二、法律援助监督管理的重点对象与内容

法律援助监督管理的对象包括:法律援助工作者、律师、公证员、基层法律服务工作者、志愿者、信息员和法律援助中心、工作站、联络点、法律服务机构,以及一些社会团体、学校、科研机构、行政管理部门、企事业单位内部设立的,为困难群众(职工)提供法律援助的工作部门。法律援助监督管理的内容包括:法律援助的法律法规和政策的执行情况、业务监督与管理、人员监督与管理、机构监督与管理、公益活动监督与管理。业务监督管理方面包括:业务程序、档案管理、办案质量、经费使用、质量评估、网络信息、业务报表、理论研讨、异地协作、对外交流等;人员监督管理方面包括:政治思想教育、业务培训、职业道德、执业纪律、群众投诉、服务态度、服务质量、奖惩与处罚、年度注册等;机构监督管理方面包括:机构设立、内部规章制度建立、机构规范化建设、财务管理、参与各项活动、业务流程设立、人员设备管理等;社会公益活动监督管理方面包括:社会募捐、社会赞助、文艺演出、项目扶贫、援助基金的管理与使用、募捐(赞助)资金的管理与使用等与法律援助有关的社会公益活动。尤其是通过开展"法律援助便民服务"主题活动,很多省市已把法律援助列为服务民生、服务经济、服务稳定的一项重要内容和一个重要手段。大量社会实践证明,法律援助已与构建和谐社会形成十分密切的联系,法律援助已不是简单意义上的办理法律援助案件,而是身兼维护弱势群体合法权益,维护社会稳定,构建和谐社会三项重任。这是因为法律援助制度是建立社会主义法治国家的必要条件之一,而法治是和谐社会实现与维系的必要社会环境;法律援助是保障司法公正,维护社会正义的有效举措,而法律公正是社会正义的基本内容,司法公正是社会正义的最后一道防线,遵纪守法是社会和谐的具体表现;法律援助是维护社会稳定的重要机制,而稳定是达到和谐的必经途径。

法律援助监督管理的对象和内容很多,实践中要想做到面面俱到既没有必要也是不可能的。要搞好监督管理工作,就必须根据客观形势的发展变化,寻找出当前加强法律援助监督管理的重点和要点。通过重点监督管理,使某一时期内某一个或某一类突出的现象或问题得到纠正或解决,从而带动整个法律援助事业的健康发展。当前法律援助所面临的形势和环境是:一方面经过持续五个五年普法教育,尤其是连续多年开展的法律援助宣传活动,使广大人民群众的法律援助意识日益增强、寻求法律援助帮助的人越来越多;另一方面全国五次法律援助工作会议以来,各级党委政府已把法律援助事业纳入地方经济和社会发展规划,把法律援助纳入党和政府主导的维护群众权益机制,把法律援助经费纳入同级政府财政预算,确保了法律援助与经济社会同步协调发展。

在这样一种形势和环境下,法律援助监督管理的重点应该是:(1)领导组织法律援助中心面向社会,服务大局,认真落实"十项便民服务措施",积极开展便民服务活动。 (2)监督指导法律援助机构、法律服务机构和法律服务人员为弱势群体积极提供法律援助服务;(3)全方位、多角度监督指导法律援助案件的办理过程,确保法律援助办案质量不断提高;(4)全面加强法律援助工作者和法律服务人员服务行为、服务态度、工作作风、职业道德、执业纪律等方面的监督管理,不断提高办案效果和社会效益;(5)加强法律援助机构内部建设,健全规章制度,严格业务程序,切实开展案件质量评查和案件质量评估工作,定期开展回访和社会评议工作,认真落实信息管理制度、点援制度、便民服务制度、预约上门服务制度、定期流动宣传和受理制度、财务管理制度等规章制度,不断改进工作作风,不断提高工作效率;(6)加强法律援助组织网络建设,畅通援助渠道,降低受理门槛,简化办案程序,健全服务网络,引导群众依法维护自身权益,依法理性表达诉求,形成多元矛盾纠纷化解调处机制,共同促进社会和谐;(7)加强法律援助与公安、法院、检察等单位的业务联系,为法律援助创造一个良好的外部环境;(8)制定法律援助中长期发展规划,引导法律援助事业全面健康快速发展。

三、法律援助监督管理的有效途径

进入新世纪以来,由于受监管职能和服务职能同时由法律援助中心承担的不利因素影响,我市法律援助工作遇到了前所未有的阻力和难题。主要表现在:一是重办案轻管理现象十分普遍,且习以为常。当时的实际情况是援助中心的主任大都由社会注册律师转变而来,援助中心又只有一两个工作人员,援助中心整天忙于办理援助案件而无暇顾及其他。二是社会法律援助资源得不到有效发挥。由于援助中心养成了自己办案,不往出指派案件的习惯,造成社会援助资源得不到有效发挥。法律援助办案数量和其他各项业务指标长期维系在一个很低的数字。三是大量的法律援助案件无法得到及时有效的服务。由于缺乏法律援助知识和简便畅通的申请通道,许多社会弱势群体要么因为诉讼而雪上加霜、债台高筑;要么因为交不起诉讼费和法律服务费而含怨止步、望法兴叹。四是一些行政性会议、活动、安排、措施、要求、目标、任务等往往成为一纸空文,无法得到贯彻落实,导致管理无强制力或管理不到位。

进入新的历史时期以来,法律援助工作已成为构建和谐和社会的一项基本内容,维护社会稳定的一支重要力量,服务民生的一个社会保障制度,促进司法公正的一个必然要求。一味的墨守成规只能坐失良机阻碍社会的发展。为此,几年来我们在加强法律援助监督管理方面进行了有益的探索,并摸索出一些成功的经验。

(一)设立法律援助科,专门从事法律援助监督管理工作

2006年下半年,经过市局领导的多方努力,市编办终于批复同意在市司法局内成立法律援助工作管理科,并确定了一名正科级职数和四名工作人员编制。法律援助工作管理科的职责是:(1)贯彻执行法律法规政策中有关法律援助的规定和要求;(2)制定本辖区法律援助的发展规划和操作规范;(3)组织、管理、指导、监督本辖区的法律援助工作; (4)组织开展法律援助对外宣传、业务调研、理论研讨、经验交流和行业维权;(5)组织开展"12348"法律服务活动; (6)组织、指导社会组织和志愿者开展法律援助活动。法律援助科的成立理顺了管理体制、完善了工作机制、提高了办案质量和工作效率,调动了整个社会法律援助工作的开展。

(二)多策并举,彻底扭转法律援助中心重办案轻管理现象

法律援助是一项社会化法律服务工作,需要得到全社会的广泛参与与支持。面对越来越多的服务对象群体,仅靠法律援助中心一家或某一个、几个律师是很难适应社会需求的。几年来在加大监督管理法律援助中心方面,我们一是利用制定年度工作要点、下发文件、召开会议、领导讲话等形式向基层同志反复讲明加强法律援助监督管理的重要性和必要性。二是把监督管理作为县区司法局、法律援助中心以及局长、主任年度目标责任考核的一项内容。要求援助中心每年办案不得超过当地办案总数的20%,绝大多数案件要由社会律师、公证员、基层法律服务工作者和志愿者去办。三是积极协调市编办和各县(市、区)党委政府,采取多种形式为各中心增加正式工作人员,确保每个中心工作人员不少于4人,使主任能从日常事务和办案中解脱出来,集中精力抓好监督管理工作。四是通过与法院、公安、检察、财政、档案等部门联合发文,为法律援助工作创造良好的社会环境。通过联合发文,落实《法律援助条例》和司法部有关文件精神,法律援助案件的诉讼费可以免交或缓交;法律援助工作可以提前到侦查阶段。五是采取多种形式宣传法律援助制度。

(三)构建法律援助服务网络,积极开展非诉调解活动

近年,我们在法律援助的监督管理中加强了推动力度,从2007年开始,我们利用三年时间在全市所有乡镇建立了147个基层法律援助工作站;在市县两级信访、工会、妇联、残联、老龄委、劳动和社会保障局、共青团、民政局成立72个行业法律援助工作站;在全市所有行政建制村成立了3310个法律援助联络点,每年为群众办理非诉调解的案件1100余件。同时,我们还组建了一支430余人的法律援助志愿者服务队伍和100余人的老年人法律援助服务队伍,为每个人颁发了证书和微章,每年为社会义务调处矛盾纠纷600余起。我们提出了要把调解优先的原则落实到法律援助工作中,最大限度的采用调解方式办理基层援助案件。规定民事法律援助案件除非当事人有特殊要求一般均应采用非诉调解方式进行调解,调解不成再帮助当事人进行诉讼。我们把全市所有的民调员纳入到法律援助信息员队伍中来,并从中选拔了一些优秀的骨干发展成为援助志愿者。我们联合市移动公司创建了"843"法律援助信息服务平台,哪里需要法律援助,只需向"843"发送一条短信,便可得到快速便捷的法律援助服务。目前,我市非诉调解案件已占到55%。法律援助在我市已做到当天接待,当天决定是否受理,当天指派到承办人。

(四)推行案卡监督制度

为了有效监督法律援助案件的办案质量,2006年我们在全市推广实行了《办一案、送一法、破一题法律援助案件跟踪监督表》和《法律援助案件办案质量监督评议卡》工作制度。2008年又将以上两表简化为《法律援助办案质量监督表》一张表。要求每办一件法律援助案件就要由承办单位填写一张办案质量监督卡。为了监督承办人的服务行为,建立了《法律援助案件承办人监督管理档案》。凡是承办法律援助案件的法律服务人员,市司法局都将为其建立一份档案,如实记录当年的办案情况,年底从办案质量、政治业务能力、执业纪律、职业道德、群众评议五个方面进行综合考评。案卡每月由各中心向市局报送一次。市局根据报送的案卡每月进行一次审查,每季度进行一次评查。审查主要通过审查案卡(必要时可以调取原始办案卷宗)、电话访谈、预约上门回访等方式进行。评查是在综合分析办案情况的基础上,每季度向全市下发一个评查通报,指出存在问题,提出解决方法。近年来,我们每年都要审查案卡2000余份(案卡报送率达到100%),审查原始办案卷宗800～1200余份(占到所有案卷的50%)、印发评查通报4份,发放《限期整改通知书》10余份,市县两级上门回访占到所办案件的20%。

(五)签定目标责任书,加强监督检查工作

2006年,我们按照司法部和省厅规范化建设的要求,制定了我市法律援助工作三年规划。并以此规划为目标,每年年初要与各县(市、区)司法局长签订《法律援助中心百分考核制》,与各中心主任签订《法律援助中心主任年度目标责任制》,年底由责任人向市局述职,市局组织专人进行考评。对援助中心考核的内容包括:政治建设,队伍建设、服务中心、一案一卡、业务发展、法制宣传、经费落实、机构建设、网络信息九个方面,共计100分;对援助中心主任考核的内容包括:机构管理、办案任务、办案质量、服务中心、业务管理、经费落实、法制宣传、组织纪律八个方面。总之,结合我市司法行政工作的总体要求,把当年所有工作任务、目标要求,涉及中心的写入中心考核办法,涉及主任的写入主任责任书。一方面强化了责任人的责任心,另一方面便于平时督查和年终检查。同时,我们还加强了三个方面的检查工作:一是经费检查,二是业务检查,三是质量检查。经费检查每年各县(市、区)自查一次,市局检查一次。经费检查的目的是确保专款专用,提高资金管理水平和使用效益。业务检查主要是检查各项工作任务完成情况,每半年搞一次。质量检查平时主要通过案卡制度进行检查,重点做好电话访谈、重点回访、发放调查卡等工作;年底抽调部分原始卷宗进行直接审查。我市制定的《三年规划》和《百分考核制》被司法部录入《法律援助机构规范化建设文件汇编》。

(六)创建工作新机制,确保省市重点工作任务圆满完成

2008年,山西省委省政府将法律援助工作列为全省构建和谐社会考评方案的一项内容,每年对市县两级考评一次。今年,运城市委市政府又将法律援助工作列为全市重点考核工作,同样每年要对各县(市、区)考核一次。在省市考评(核)方案中,法律援助工作是司法局主管工作中唯一被列入的一项工作。我们抓住这一有利时机,提出了以"理顺管理体制、完善工作机制、提高保障能力、健全配套规章制度"为主要内容的构建法律援助工作新机制要求;同时确立了"推动政府责任落实、提高法律援助公众知晓率、扩大法律援助覆盖面、积极开展便民服务"四个工作重点。在实际工作中,一方面充分利用法律援助工作已成为考核各级党委政府工作一项内容的有利时机,推动法律援助新机制创建工作;另一方面在新机制建立起来以后积极努力工作,确保各项工作任务圆满完成。通过创建新机制,市县两级成立了以政府分管领导为组长、有关单位参加的法律援助协调领导组,建立了点援机制、困难群众名册机制、预约上门服务机制等工作机制。在去年和今年省委省政府组织的两次检查中,我市法律援助工作2000多件案件,件件有案卡;3万多受援人,人人有记录。达到了省委、省政府提出的办案万分之四,受援人万分之五十一的任务要求。

(责任编辑 赵海鸥)

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