对"大调解"体系下人民调解实践与发展的几点思考

孙 纬(黑龙江省司法厅副厅长 黑龙江哈尔滨 150090)■文

对"大调解"体系下人民调解实践与发展的几点思考

Reflection on the Practice and Developm entof Peop le'sM ediation under the GrandM ediation System

孙 纬(黑龙江省司法厅副厅长 黑龙江哈尔滨 150090)■文

"大调解",一般意义上是指以人民调解为基础,人民调解、行政调解、司法调解、仲裁调解等相互配合、协调联动的工作体系。人民调解作为"大调解"工作体系的重要组成部分,在构建和谐社会中具有重要地位和独特优势。如何从理论与实践的结合上科学认识人民调解,是构建和完善"大调解"工作体系的的必然要求。

一、人民调解的功能与优势

第一,人民调解传承了中华历史文明,具有社会普遍认同的独特优势。新形势下,面对人民群众对政法工作日益增长的新期待、新要求,人民调解作为强制性司法介入之前的一种缓冲或者前置模式,其法律与道德并用,不仅注重以法服人更兼以理、以情服人的优越性,因其凸显群众自我管理、自我教育、自我服务、自我约束而具有主动性、平等性、民主性、自治性,得到了更为普遍的社会认同,更具社会亲和力。

第二,人民调解预防矛盾及时、化解纷争彻底,具有促进社会和谐的强大功能。我国现阶段的社会矛盾呈现出主体地位的平等性、矛盾冲突的多样性、利益纷争的非对抗性等主要特征。当代的人民调解与时俱进,调解领域不断拓展,从婚姻家庭领域扩大到生产经营领域、从民事权益纠纷扩大到公司商事纠纷、从个体纠纷扩大到群体纠纷、从局部纠纷扩大到跨地域纠纷、从单独权益纠纷扩大到综合权益纠纷,广泛深层次触及社会的热点、难点问题,涉及政治、社会、经济、文化的方方面面。人民调解具有组织体系健全、手段多样、方式灵活、贴近基层、贴近群众的先天优势,能及时发现和调处矛盾,变被动调解为主动调解,变事后调处为事先预防,防止矛盾激化,避免冲突升级。人民调解实现了治标与治本的有机统一,不仅能够解决实际分争,而且还能从根本上消除产生分争的根源,一调百了,有效服务民生,促进民主,维护民权,保障大局。

第三,人民调解彰显法治理念,寓法于调,具有科学配置司法资源的保障职能。新中国的人民调解,在继承传统调解优势的基础上,更加注重依法调解,调解为民,并被我国根本大法所确认。我国《宪法》第111条第二款规定:"居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。"人民调解坚持党的领导,依法治国,充分实现了人民当家作主,维护了社会公平正义,服务了经济发展大局,彰显了社会主义法治理念。人民调解通过"情、理、法"的综合运用,能够及时预防、缓和、化解大量社会矛盾,从而有效避免矛盾扩大、升级,使大量社会纷争消除在最基层,大大减轻了司法机关的诉讼压力,更有利于科学配置司法资源,降低司法成本,能确保人民法院等司法机关集中精力处理更加复杂、疑难的诉讼纠纷,实现了法律效果、社会效果和政策效果的有机统一。

二、人民调解的发展与现状

改革开放以来,人民调解作为社会主义法治实践的重要内容,在党和国家的重视和关怀下,取得了长足的发展。特别是近些年来,推进"大调解"体系构建,使人民调解加速前进,飞跃发展。

第一,组织在壮大扩容。近年来,人民调解组织不断发展,网络日益健全,调解组织种类越来越多,形成了覆盖城市、乡镇、村居、各行各业、群众团体等各个角落的调解组织。人民调解员的数量逐年增加,队伍结构不断优化。组织分布广泛、人员数量众多、群众基础深厚,既为构建"大调解"工作体系营造了不可或缺的基础网络,同时也有效弥补了其他调解的先天不足。黑龙江省人民调解组织在参与构建"大调解"体系中,同样得到了较快发展。目前,我省各类人民调解组织15693个,拥有68491名专兼职人民调解员和71947名调解信息员,形成了纵向覆盖省、市(地)、县(市、区)、乡(镇)、村(社区)五级,横向渗透各区域、各行业以及社会管理各个方面的调解组织网络。

第二,业务在规范运行。在构建以人民调解、行政调解、司法调解相互衔接联动的"大调解"体系中,由于人民调解本身固有的"草根性"和灵活性,缺乏严格的程序规范,势必影响联动效果。随着最高院的司法解释赋予人民调解协议合同性质,人民调解制度的程序更加规范。从全国范围看,无论是江苏的"南通模式",还是上海的长宁区经验,等等,无不体现出调解程序的规范化。黑龙江省在构建"大调解"工作体系中,也着力狠抓了程序规范,形成了"统一受理、集中梳理、归口管理和限期处理"及受理、调查、调处、回访、登记、归档一整套严格的业务工作流程。

第三,机制在健全完善。机制是保障工作运行的纽带。实现人民调解、行政调解、司法调解的有效衔接,就必须建立符合实际的工作联动机制。近年来,黑龙江省在推进人民调解参与"大调解"工作体系中,重点围绕如何将人民调解与行政调解、司法调解相衔接配合,进行了不懈的探索和尝试。在积极推进人民调解与行政调解相结合方面,依托调处中心这一平台,综合运用行政的、经济的、法律的、民间的手段化解矛盾,推行了一站式受理和疑难矛盾听证制度。在积极推进人民调解与司法调解相结合方面,通过与省高院联合出台《关于促进民事诉讼与人民调解工作衔接依法妥善化解民事纠纷的意见》,人民调解协议书的效力得到进一步强化,从运行看效果良好。

三、人民调解的困境与出路

二是体制机制问题。由于目前构建"大调解"体系仍处于探索和实践阶段,尚未形成一套更加成熟、更加完善、更加有效的联调联动运行机制,人民调解与其他调解如何衔接,各方在职责分工、协调配合、联动手段等方面还不尽明晰、有序,有待于进一步规范和完善。

当前,在中央和各级党委、政府的重视和支持下,人民调解工作迎来了新的发展机遇,呈现出多措并举、不断深化的新局面,但在"大调解"体系下人民调解如何更好地创新与发展,仍面临一些不可忽视的问题。

第四,职能在强化拓展。黑龙江省在构建"大调解"工作体系中,通过进一步拓展调解工作范围,在处理常见、多发性的民间纠纷的基础上,逐步将调解工作向处理刑事自诉案件、刑事附带民事诉讼案件乃至于"民告官"纠纷延伸,从案件处理过程向立案、执行、信访等环节延伸。大力推进巡回调解、邀请调解、委托调解,最大限度提高调解效果。今年1-5月,我省人民调解委员会共调解法院、法庭转来的民事纠纷案件6760件,调解成功率为78%,占全省民事案件总数的11%,全省民事案件总数较去年同期下降13%。此外,我们还与省电视台法制频道联合开办了"人民调解你我他"栏目,进一步扩大了人民调解的影响力。

一是认识问题。当前,构建"大调解"工作体系已成为化解社会矛盾、促进社会和谐的必然选择和重要途径,对"大调解"体系的重要性和必要性的认识已达到共识。各级党委、政府按照中央的决策和部署,积极探索,深入推进。但也反映出思想认识不深、工作理念滞后、协调意识不强的问题,尤其是对"大调解"体系下人民调解的基础地位、独特优势、先导作用还停留在一般性的理解和认识上,致使工作思路不够清晰、工作态度不够积极、协调配合不够紧密,影响了工作的发展与创新。

三是组织保障问题。从人员保障看,由于人民调解员队伍年龄结构偏大、文化程度偏低、法律知识相对缺乏及队伍不稳定等问题,在短时间内难以解决,影响调解工作质量和效果;从经费保障看,由于地域经济发展水平的不平衡,导致人民调解经费保障仍存在较大缺口和不确定性;从立法保障看,人民调解在新形势下要体现时代性、创新性,必须解决立法滞后的问题。涉及调解协议的效力,调解协议反悔后的司法救济、执行强制力等等,都需要立法上加以明确、规范和完善。

深刻认识和理解人民调解的基础性地位和独特优势,对于我们构建"大调解"工作体系有着重大的现实意义。一方面,从构建和谐社会的要求看,需要不断更新和创造更加有利于社会矛盾化解的方法和手段;另一方面,从司法行政的职能看,需要不断研究和探索"大调解"体系下人民调解工作创新发展的思路与对策。

第一,要深化认识,推进观念更新。要深刻认识到"大调解"体系不是解决社会纷争的权宜之计,而是实现民主法治的长久之策。人民调解是"大调解"工作体系中的一个重要组成部分,通过人民调解活动,实现人民群众的自我教育、自我管理、自我服务、自我约束,引导广大群众行使民主权利,参与社会事务管理,有利于从根本上预防化解矛盾纠纷,促进社会和谐。要认真落实调解优先原则,深刻领会调解优先的核心价值,切实强化以人为本的理念,突出人民调解工作的人民性,把服务群众、维护群众利益、促进民生问题解决作为人民调解工作的根本出发点,努力做到能调尽调。各级司法行政部门要不断强化职能意识,进一步更新思想观念,认真研究"大调解"体系下,如何更好地发挥人民调解的职能作用这一重大而又现实的问题。要借助党委、政府的培育和扶持,积极参与"大调解"体系建设,主动与相关单位和部门搞好协调配合,解决好衔接联动过程中存在的困难和问题,确保衔接顺畅,联动有效。要进一步强化自身建设,练好"看家本领"。主要包括建好组织网络,形成全面覆盖;抓好队伍建设,提升素质能力;规范业务工作,形成有序运行;发挥职能作用,化解纠纷矛盾。

第二,要勇于探索,推进机制创新。人民调解、行政调解、司法调解属性不同,都有各自的调解领域和优势特点,但各自又存在局限。要不断探索总结各种调解的规律特点,发挥各自优势,取长补短,在充分保障各司其职的前提下,更应注重发挥相互配合的协同作用,深入探索衔接机制。

一是人民调解与公安调解的衔接。可借鉴上海杨浦区"警民联调"工作模式,对引发的治安案件、一般性伤害案件、受害人表示愿意放弃追究对方当事人的治安处罚乃至刑事责任且双方表示愿意接受人民调解的,由派出所委托人民调解委员会进行调解。

二是人民调解与司法调解的衔接。在程序衔接上,首先通过建立庭前调解机制,在法院设立人民调解窗口,为人民调解与诉讼调解衔接提供坚实的平台。其次,对未经人民调解委员会调解的一般民事案件和因民间纠纷引发的轻微刑事案件,当事人到法院起诉或者自诉的,法官应积极宣讲人民调解的特点、优势,引导当事人将人民调解作为解决纷争的首要选择。再有,对不符合起诉条件,法院不予受理的民间纠纷,应当及时将案件转移至调解窗口或函告纠纷所在调委会进行调处。最后,案件进入诉讼程序后,对于有可能通过调解解决的,司法机关可以委托人民调解组织进行调解。在制度衔接上,应建立定员、定点、定期联系制度,聘任人民调解员参与制度,定期培训制度,调解协议书评阅制度,帮助人民调解组织和调解员提高业务能力和工作水平。从效力衔接上,对人民调解组织出具的调解协议,当事人向法院起诉,请求变更、撤销调解协议或请求确认协议无效的,经司法审查的调解书,应赋予同等法律效力。

三是信访工作与人民调解的衔接。发生群众上访尤其是群体访时,窗口负责人主动召集当事人和有关部门召开听证会,充分听取群众意见,再召开相关职能部门参加的联席会、协调会,商讨解决问题的措施,对能够由人民调解委员会调解的,纠纷移交至人民调解委员会进行调处,并出具人民调解协议书。

四是人民调解与仲裁的衔接。通过建立人民调解与仲裁相衔接的联系机制,经人民调解组织调解达成协议的,在双方自愿仲裁的前提下,通过仲裁机构制作协议书,使调解协议与仲裁协议有机结合,更具效力。

第三,加快立法,推进管理出新。实践证明,构建"大调解"工作体系,符合中央提出的"两个最大限度"的总体要求。在实施过程中,调解纠纷的整个过程要坚持公开、公平和公正,切实保障依法调解、平等自愿、尊重当事人诉讼权利三项原则的落实。一方面,要进一步加强人民调解工作的规范化、制度化、法制化建设,通过培训和检查评比等方式加强对各调委会的指导,避免调解纠纷违反程序,调解协议书说理不清,表达不充分,制作要件残缺等问题的发生。另一方面,要加快人民调解工作的立法,对人民调解在"大调解"工作体系中的性质、地位、职能、作用加以确认,对人民调解的组织形式、人员素质要求、受理范围、基本程序、调解协议的形式、调解工作经费加以明确,对其他程序的衔接等加以说明,对人民调解协议的法律效力作进一步的规定,以利于人民调解工作进一步发挥基础性作用。此外,也应积极推进人民调解的地方立法,以解决实际运行中遇到的困难和问题。

从黑龙江省近年来的情况看,省委、省政府及各级领导对人民调解工作都给予了足够的重视和支持。省有关领导多次深入基层进行调研,并就做好新形势下的人民调解工作作出了重要批示。司法厅党委按照领导的指示要求,组织和引导各级司法行政部门在推进人民调解工作,最大限度地发挥人民调解工作职能作用方面作了一些富有成效的实践和探索。2006年,我们在全省推行了"调访一体化"工作机制,并以省委、省政府两办名义下发了工作指导意见,实际运行过程中,各级司法行政系统与信访部门密切配合,在调处化解矛盾纠纷和处理信访问题方面取得了良好效果。2008年,我们又与省高院积极协调,实现了人民调解与民事诉讼的有效衔接。目前,在省委政法委的组织引领下,积极构建人民调解、行政调解、司法调解三位一体的"大调解"工作体系,形成了《关于构建"大调解"工作体系 有效化解社会矛盾纠纷的意见》,强调坚持党委、政府统一领导,在各级综治委的协调下,整合调解资源,统筹解决"大调解"工作中的重大问题。通过上下的共同努力,我省的"大调解"工作体系建设一定会取得更加丰硕的成果。

(责任编辑 张藤青)

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