论民生视角下责任政府的构建

□肖小明

(中国井冈山干部学院教学科研部，江西井冈山343600)

论民生视角下责任政府的构建

□肖小明

(中国井冈山干部学院教学科研部，江西井冈山343600)

民生问题是一切文明社会所共同关注的问题，也是国家发展进程中的根本性问题。关注民生、重视民生、保障民生、改善民生是政府必须承担的责任。要解决好现阶段的民生问题，必须把握正确的政府责任导向，建设一个集阳光政府、有限政府、法治政府、诚信政府、亲民政府、民主政府、自律政府、和谐政府、服务政府综合交叉的善治政府。

民生思想;民生问题;责任政府

民生构成社会生活的最基本内容，也是国家和社会组织活动的重要目的。民生问题是指民生领域中的突出矛盾，主要是人民的生存、发展问题，是社会价值和利益分配不和谐的表现，具体表现为社会问题、经济问题和政治问题。时代在发展，民生问题的要素也在不断发生变化，每个历史时期的民生问题都会以不同形式表现出来。当前，随着我国社会由生存型阶段向发展型阶段的转变，举凡教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、安全与社会管理、文化体育事业、人口与计划生育等问题，都涉及到群众的切身利益，无不属于民生问题。学者吴忠民指出，民生问题由低到高，呈现出一种递进状态的三个层面的具体内容:“第一个层面的内容，主要指民众基本生计状态的底线;第二个层面的内容，主要指民众基本的发展机会和发展能力;第三个层面的内容，主要指民众基本生存线以上的社会福利状况。”［1］说到底，民生问题就是广大人民群众的根本利益问题。

一、中国传统民生思想及其现代发展

民生思想在我国源远流长，是我国传统治国理论的核心，是影响历代统治者治国安邦大业的一种政治思想。一般认为，传统民生思想萌芽于西周之际，形成于春秋时期，成熟于战国时期，而后又经过长期的充实与发展，到明清时期达到顶峰。民生一词最早出现于《左传·宣公十二年》，“民生在勤，勤则不匮。”意思是老百姓的生计在于辛勤劳作，只有勤于劳作，财物才不会匮乏。管仲也是较早提出民生思想的历史人物。他说:“政之所兴，在于顺民心;政之所废，在逆民心”(《管子·牧民》)。孟子的民本思想更加鲜明，提出:“民为贵，社稷次之，君为轻”(《孟子·尽心下》)。在孟子看来要到天下，就要保证民众的生存需求，实行保民爱民的仁政。荀子则认为，要解决民生首先是要顺民心，“礼以顺人心为本”(《荀子·大略》)。老子对安民利民也提出了自己的见解，认为应该“以百姓心为心”(《道德经》)。西汉初期的思想家贾谊在《新书·大政》中说:“闻之于政也，民无不为本也。国以为本，君以为本，吏以为本。故国以民为安危，君以民为威侮，吏以民为贵贱。此之谓民无不为本也。”指出了民是国家的根本，国家的安危决定于民。唐代柳宗元在“民为本”的思想上提出“吏为民役”的观点，他认为，当官者是人民的仆役，是要为人民办事的。

我国传统的民生思想，其出发点虽然是为了维护封建统治者的统治地位与权力，是一种统治的权术、治政的要诀，但也一定程度上体现了朴素的重民、爱民、为民的价值取向，在一定时期也起到了缓和社会矛盾和治国安邦的作用。但君贵民轻、官贵民贱的现实，再加上生产力落后和“官本位”文化的沉淀，民生问题在封建时代并没有得到很好的解决。

近代以来，民生思想在我国又得到了新的发展。其中最有代表的是孙中山在借鉴西方民生思想、传统民生思想的基础上，提出的民生史观。孙中山民生主义学说以“平均地权”和“节制资本”为核心。他认为:“人类求解决生存问题，才是社会进化的定律，才是历史的重心。”民生是指“人民的生活，社会的生存，国民的生计，群众的生命”，是“社会一切活动的原动力”。［2］P802

新中国成立后，民生问题被提到了前所未有的高度。在面对革命政权巩固和发展的重大问题上，毛泽东明确指出:“要把衣、食、住、用、行五个字安排好，这是六亿五千万人民安定不安定的问题”。［3］P78改革开放后，邓小平提出了“三个有利于”的标准，其中“是否有利于提高人民的生活水平”［4］P372是落脚点和归宿。强调一切工作始终要看“人民拥护不拥护”，“人民赞成不赞成”，“人民高兴不高兴”，“人民答应不答应”。可以说，改革开放是不断重视民生、改善民生的过程。在新的历史时期，江泽民提出“三个代表”重要思想，强调我们党要始终“代表最广大人民的根本利益”。在十六大报告中，江泽民强调:“在经济发展的基础上，促进社会全面进步，不断提高人民生活水平，保证人民共享发展成果。”［5］党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央明确提出了科学发展观，确立了以人为本、立党为公、执政为民的理念，“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”进一步深入人心。胡锦涛在党的十七大报告中首次提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”。

二、建设责任政府是解决民生问题的的必然选择

我国是人民当家作主的国家，民生是党和政府执政的根本所在，它直接关系到社会的稳定、国家的发展和未来。世界各国发展的经验表明，一个国家的人均GDP达到1000～3000美元的时期，既是经济发展的黄金时期，也是社会各种矛盾凸现期。当前，我国已进入了这样一个时期，由于经济的快速增长，一定程度上造成发展结构失衡，经济发展与社会发展不协调，由此引发了一系列的社会不和谐:人民内部的利益矛盾错综复杂，各阶层、群体之间的收入差距拉大，人口、资源、环境问题突出，就业、医疗、社保、教育等民生问题，越来越成为发展进程中日益凸显的大问题。随着科学发展观的深入贯彻落实，党和政府对民生问题越来越重视，出台了一系列保障和改善民生的政策。在坚持以经济建设为中心的同时，注重协调推进经济、政治、社会以及生态文明建设，高度关注民生改善。这些都表明，我们党执政为民的理念更加成熟和自觉。

第一，建设责任政府是协调民生利益冲突的需要。社会活力的激发，离不开对不同利益群体正当利益诉求的满足。利益追求既是推动社会进步的强大杠杆，也是引发社会矛盾的最终根源。改革开放以来，社会转型的一个突出特点是利益结构的重新调整，原有的利益格局正在发生激烈的分化，由利益结构调整引起的民生问题明显增加。一方面利益主体多元化，出现了一些新的社会阶层和日益多样化的利益诉求;另一方面贫富差距日益扩大，如在土地征用、房屋拆迁、库区移民、企业改制等方面损害群众利益的问题日益严重，各级政府与一些群体之间关系紧张，重复上访和集体上访现象、群体性事件有所增加，比较突出表现在“上学难、看病难、买房难、就业难”等方面，显现出一些社会不稳定的现象和事件。

政府解决民生问题就是要切实承担起责任，协调各阶层各方面的利益关系和有效化解人民内部矛盾。“从根本上说，政府的一切公共行政行为，都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。”［6］建设责任政府，关键在于科学地设计有效化解矛盾冲突的机制和方式，不让矛盾积累与激化，通过政策调整、制度安排和法制规范等途径，建立健全包括利益导向、利益表达、利益约束、利益调节、利益补偿等内容的利益协调机制。政府要逐步化解社会转型期不同利益群体的矛盾冲突，使改革发展成果惠及全体人民，这就要求政府切实承担起利益均衡的重任。

第二，建设责任政府是维护社会公平正义的需要。“正义是社会制度的首要价值”，这就要求我们各级政府重视利益分配制度的合理性与公正性，体现公平、公正、公开的伦理价值诉求。民生问题日渐凸显的社会不是和谐的社会、善治的社会。要实现和谐，达到善治，体现公平、正义，就必须建立公平正义的分配制度和机制，合理调整收入分配关系。只有这样，才能保持经济平稳较快发展，使全体人民共享改革发展成果，从而促进社会科学发展。建立和完善公平、正义的分配机制可以从以下几个方面着手:一是强化公共财政职能，加大转移支付力度，规范转移支付制度;二是改革和完善现行的税收体制，加大税收的调节力度;三是建立健全社会保障体系，扩大社会保障覆盖范围;四是合理调整分配关系，规范分配秩序;五是加大对“三农”、教育、卫生等薄弱环节的资金投入力度。政府作为现代社会中最具权威的公共机构，它代表的应该是社会公平和正义，其他如工会、行业协会、劳动仲裁等机构虽然具有行业自律、维护劳动者权利的职能，但其权威性和实效性毕竟有限，因此，推进社会公正是政府责任所在。

第三，建设责任政府是保障民生的需要。保障民生和改善民生是我们党坚持以人为本、执政为民的根本要求和重要体现。政府必须增强服务于民的政治道德意识，强化“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的责任感。社会保障与社会和谐之间存在着直接的关系，搞好社会保障工作是构建和谐社会的基础。政府保障民生就要建设和谐社会，就要保证老百姓当家作主、安居乐业，充分发挥其聪明才智。所以，推进社会管理体制创新，在善治中实现和谐，就必须建立、健全涵盖养老保险、医疗保险、失业保险、社会救助、社会福利和慈善事业的社会保险体系，形成完善、有力的社会保障机制。要以学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居为中心，全面推进社会建设，夯实和谐社会的经济基础和社会基础，增强社会服务功能，拓展社会服务领域，提高社会服务水平，形成以服务民生为重点的社会服务网络化的新格局。

三、民生视角下建设责任政府的基本导向

“政府有关注民生、重视民生之义务，有保障民生、改善民生之责任”。［7］今天，政府必须对人民负责似乎已是不言自明的真理。打造责任政府既是我国政治体制改革的一个基本目标，也是构建和谐社会的重要途径。所谓责任政府就是政府对自己的行为必须承担政治上、法律上、行政上和道德上的责任，这是现代民主政治的体现，是对政府公共行政进行民主控制的制度安排。责任政府必须以民众利益作为权力行使的考量标准。相反，如果政府一味以自身利益为目标，就得不到民众的拥护和支持，甚至会遭到民众的反对，以至于成为社会不稳定的因素。因此，“责任政府意味着政府能积极地回应、满足和实现公民的正当要求，责任政府要求政府承担道德的、政治的、行政的、法律上的责任。”［8］另外，政府需要全面地履行其义务和责任，接受来自内部和外部的监督以保证责任的实现。“在政府管理活动中，责任作为一种政府管理方式。”［9］P802责任政府内涵相当丰富，它是“阳光政府、有限政府、法治政府、诚信政府、亲民政府、民主政府、自律政府、和谐政府、服务政府”等模式交叉、综合渗透的结果。它的建立与发展应遵循以下导向:

第一，推行政务公开，建设阳光政府。在政府行政程序上，做到公开透明，全面推行政务公开制度。就是政府的行为除法律规定不能公开、国家机密、商业秘密和个人隐私外，都要让公众知晓，包括会议、决策、政府采购、政府人事、信访、举报、个人财产申报、机构和职能、行政程序、办事结果等。与此同时，建立重大事项公示制度、信息查询和咨询制度，让公众知政、议政、参政、督政。透明政府有助于实现公共权力与公民权利关系的良性互动，进而推动社会关系的阳光化。

第二，推进职能转变，建设有限政府。中西方行政实践表明，只有当政府成为有限政府时，国家与社会、政府与市场才能各行其道，相得益彰，社会关系才有可能实现和谐。所谓有限政府，就要做到一不越位，决不再把那些属于不该管、管不了、实际上也管不好的事情揽在手里;二不缺位，该由自己管的事情就把它管住，管好;三不错位，政府机关不能既当“裁判员”又当“运动员”;四不扰民，该由自己管的事情，只要能把它管住管好，办事手续越便捷越好，以方便基层、方便人民群众。

第三，坚持依法行政，建设法治政府。责任政府就是讲规则的政府，不是以言代法的，不是凭长官意志来行事的政府。大家都遵守规则的话，就能治理好社会。规则的特点是可预测性，能使人们来预测自己的行为。如果没有规则的话，老百姓就不知所措。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章进行，做到合理合法、程序正当、权责统一。行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定，应做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

第四，维护社会公正，建设诚信政府。“公正的社会生活只能通过基本的社会安排才能实现，如果一个社会基本的政治、经济制度不能保证社会公正，任何个人的努力都是无能为力的”。［10］可见，政府制度诚信是社会诚信的核心与关键，他引导、影响着公众的诚信精神，推动、决定着社会的诚信程度。难以想象的是，一个尔虞我诈、毫无诚信可言的政府能够解决好民生问题。和谐社会必须建构在社会诚信基础之上。政府应遵循实事求是、公开透明、运转协调、管理科学、崇尚实干的原则取信于民。

第五，推行便民利民，建设亲民政府。亲民政府就是深怀爱民之心，悉听为民之言，多办为民之事，善谋为民之策，把人民群众的利益作为一切工作的出发点和最终归宿的政府。建立亲民政府，就是要逐步建立顺畅的民意沟通机制，有效的矛盾调解机制，便民利民的服务机制，公正的司法机制，完善的监督机制和严格的责任追究机制。另外，还要健全民主政治制度。让行政过程科学合理，尽可能减少滥用权力和腐败的可能性，杜绝群众有苦无处诉、有理无处说、有冤无处申现象。同时，积极引导社会组织协助政府管理。社会组织起着社会利益关系调节器的作用，是政府与民众的积极联络者和中介人。民生问题下，亲民政府应该使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重，创造活动得到支持，创造才能得到发挥，创造成果才能得到肯定。

第六，坚持从严治政，建设自律政府。依法行政，建设责任政府，如果没有严格的政府责任制度作保障，责任政府就只能是一纸空谈。在责任政府框架之下，政府及其公务员行使的每一项权力背后都连带着一份责任。要大力加强各级政府公务人员的教育和培训，逐步提高公务员的素质和能力，做到内提效能，外树形象。因此，责任政府的施政理念必须从严治政，全面自主地接受各方面监督，强化自律意识和公仆意识，建设人民满意的好政府。

第七，坚持科学决策，建设民主政府。决策是政府管理活动中最重要的实践活动。能否做到决策的科学化、民主化，直接影响到工作效率的高低、行政管理成本的多少、公共服务的优劣。领导者必须提高决策科学化、民主化水平，不断改革和完善决策机制。要健全深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，确保决定要办的事情是群众理解和支持的、经过努力可以办得到的好事。要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度，对专业性很强的决策事项，通过举行论证会、座谈会、研讨会等方式，避免决策的盲目性和随意性，确保科学性。

第八，提高行政效能，建设和谐政府。所谓和谐政府，就是能够调动社会一切积极因素，激发全社会的创造活力，让一切创造和谐力量充分涌动的政府。构建和谐社会，政府面临的挑战是如何进一步激发社会创造活力，如何更有效地管理社会事务、协调利益分配、处理人民内部矛盾、开展群众工作、维护社会稳定等等。因此，建设和谐政府，政府必须调动各个方面积极性，提高行政效能，强化公共管理职能，弱化微观管理职能，使政府致力于创造一个平等竞争的市场环境，更好地协调经济发展与社会发展的关系，做到政府各部门通力协作、协调运转、齐抓共管。

第九，扩大公共服务，建设服务政府。政府的职能是服务，而不是“掌舵”。人民委托行政机关管理国家行政事务，目的是要行政机关为自己服务，而不是为了对自己发号施令。权力的委托不等于是权力的放弃，人民作为国家的主人，始终掌握着国家的权力。因此，行政权的行使不仅仅是权力行为，更应该是公共服务行为。这种公共服务，必须是公开、公正、公平地为每个人服务，同时以无偿为原则，更好地为社会提供市场机制所不能提供的公共产品。

［1］吴忠民.三个层面剖析民生问题，遵循规律改善民生［N］.光明日报，2008－9－2.

［2］孙中山.孙中山选集［M］.北京:人民出版社，1981.

［3］毛泽东.毛泽东文集:第8卷［M］.北京:人民出版社1999.

［4］邓小平.邓小平文选:第3卷［M］.北京:人民出版社，1993.

［5］江泽民.江泽民文选:第3卷［M］.北京:人民出版社，2006.

［6］金太军.公共行政的民主和责任取向析论［J］.天津社会科学，2000(5).

［7］郑功成.解决民生问题始终是政府的核心任务［N］.南方周末，2007－03－01.

［8］张成福.责任政府论［J］.中国人民大学学报，2000(2).

［9］蔡放波.论政府责任体系的构建［J］.中国行政管理，2004(4).

［10］孙晓春.社会公正:现代政治文明的首要价值［J］.吉林大学社会科学学报，2005(3).

The Construction of Responsible Government in the Perspective of People’s Livelihood

XIAO Xiao－ming
(China Executive Leadership Academy Jinggangshan，Jinggangshan，Jiangxi 343600，China)

The problem of people’s livelihood is not only a universal topic in all civilizations but also one of the most fundamental issues in the development of a state.Since a government takes the people’s interest as both the starting point and the ultimate goal，it must be responsible for the task of caring，emphasizing，safeguarding and improving the people’s livelihood.To solve problems of people’s livelihood，it is necessary for the government to hold the right orientation of responsibility.Furthermore，a“good government”，which is“sunny，limited，rule－of－law，credible，caring，democratic，self－disciplined，harmonious and service－oriented”，must be established.

idea of people’s livelihood;problems of people’s livelihood;responsible government

C93

A

1674－0599(2010)03－0079－05

(责任编辑:王 舴)

2010－04－01

肖小明(1975—)，男，江西遂川人，中国井冈山干部学院教学科研部讲师，研究方向为行政管理。

中国井冈山干部学院2009年科研基金项目《行政伦理视野中的民生问题研究》(09ybkt09)阶段性成果。