用好干部靠制度民主

■ 竹立家

作者系国家行政学院教授

2009年政府改革的一个关键词是“干部选用体制”改革。十七届四中全会报告提出“德才兼备、以德为先”的新时期选人用人标准，反映了转型期中国社会稳定与发展对干部“贤能”素质的迫切要求。前不久召开的中央经济工作会议，明确提出了2010年党和政府各项工作的总体要求和决策部署，其中把“进一步推动转变政府职能，建设服务型政府”作为改革的重要领域和关键环节，把“用好干部、提高素质、转变作风、真抓实干”，作为2010年深化干部人事制度改革指导思想，并出台了《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》。这说明我们已经深切认识到要彻底转变政府职能，建立服务型政府，干部人事制度改革是关键。的确，古今中外的历史经验证明，我们党要稳定执政基础，实现长期执政和构建和谐社会的目标，选用什么样的人具有决定性的意义。干部是国家首要的软实力。治国安邦、取信于民，关键在用人。

不可否认，近些年来，由于种种原因和体制上的漏洞，我们选了一些不该选的人，用了一些不该用的人，使一些不老实的人、不正派的人、溜须拍马巴结领导的人混进领导干部队伍，有些还爬到很高的位子。这些人管理一个单位败坏一个单位风气，管理一个地方则败坏一个地方风气，其德行、其霸道、其口是心非欺上瞒下、胡乱用人形成小圈子等恶劣行经令人发指，破坏了稳定与发展的大局。更有甚者，这些公权私用的行为都是在党和组织的名义下进行的，极大地伤害了党和政府的威信，动摇了我们党和政府在群众心目中的地位。这些人人数虽少，但恶劣影响却很大。因此，用制度选用人，选用老实人、正派人、不巴结领导的人、德才兼备的人，对我们执政党来说就是第一要务。

用制度选用人，必须要有清醒的问题意识，要抓住关键的制度环节进行选用人制度改革，达到“纲举目张”的效果。我国之所以出现30年的经济持续增长，关键性的制度改革是从计划经济制度转向“市场经济制度”。同样，要治理选人用人不正之风这一“顽症”，关键性的制度改革是真正实现选人用人中的社会主义民主。否则，任何完美的理论敷陈，任何细微末节、陈陈相因的改革措施都无法达到根治顽症的效果。古人云：“天下之弊，常相仍而无穷。善去弊者，则亦探其害之所由生，而穷其病之所由起。故革一害，则百害为之皆除；治一病，则百病为之皆愈。”目前，选人用人不正之风这一顽症之所以难以治理，根子在于“一把手”在用人上权力过大又缺乏监督的状况没有根本上的改变；官选官、大官选小官，少数人在少数人里选人的情形继续存在；行贿受贿、买官卖官的封建社会恶习有死灰复燃之势。

典型的案例是以阜阳为中心的皖北地区，近些年来有18位现任与原任县委书记因贪污腐败和买官卖官被查处，其“一把手”查处面之大令人震惊，这迫使我们不得不从制度上找原因，不能仅仅归结为“个别现象”。2009年7月被起诉的阜阳颍泉区委书记张治安，其当上阜阳颍上县副县长，就是花了12万元从当时的县委书记张华琪手上买的。而后，买官者和卖官者都一路高升，张华琪升为阜阳市秘书长直到2004年12月被查处，非常蹊跷的是，这对张治安“买来的官”不但没有影响，而且还继续升迁直到在颍泉区委书记任上卖官腐败事发。必须强调指出的是张华琪在当地是号称“受贿不留死角”的县委书记，其手法就是“通过不断地调整干部”，成功地营造了一种“人人自危，人人挖空心思揣摩书记心理的局面”。张华琪的起诉书列出了95名行贿者，包括30个乡镇和20多个县直机关负责人，实际涉案行贿者达200多人。其后任者颍上县委书记徐波也由于买官卖官受贿次数达115次被查处。通过这一典型案例，我们至少可以清醒地获得以下几点认识，寻求制度上的补救办法。

首先，要通过民主的办法切实限制“一把手”的权力。十七届四中全会提出“党内民主是党的生命”这一英明论断，为我们坚持发展党内民主、通过民主制度限制“一把手”权力指出了根本方向。发展党内民主，关键在制度落实，在按照《党章》规定，赋予7600万党员的选举权和被选举权。只有真正通过民主的方式调动广大普通党员的参与热情，扩大各级党代表中普通党员的比例，实现其基本的选举权和被选举权，才能使广大党员群众真正把党的事业当成他们自己的事业，也才能使党员群众敢于和勇于对党负责、对伤害党的事业的人与事做坚决的斗争，并最终通过党员群众的“选举权”和“监督权”两个关键环节限制“一把手”的用人权。只有这样，张治安、张华琪等组织“一把手”边买官卖官边继续升迁的事就不会发生，我们党才能保持纯洁性，捍卫我们党的核心价值，取得党心民心，维持长期执政地位。

其次，要在制度上彻底改变事实上的“官选官、大官选小官、官官相护，少数人在少数人里选人”的恶性循环的状况。选人用人不正之风的状况之所以成为“顽症”，“老实人、正派人、不巴结领导的人”之所以很难被选用，症结就在于各级公共机构事实上的“官选官”这一状况没有得到根本的改变。“要相信群众、相信党”一直以来就是我们党的基本理念，这一理念在制度层面的落实就是按照宪法和党章原则赋予普通党员和群众以基本的选举和被选举权，要通过民主的形式选出各级公共机构的管理者，并通过民主的形式对权力的运行进行监督，只有这样，才能避免“官选官”的现象发生，也才能防止公共权力落入“寻租者”的手中。目前，我国一些地方和部门通过多年试行的干部“公推直选”的选举办法，具有一定的合理性和可操作性，值得在全国各级各类公共机构中推广。其基本优点是扩大了干部选用的“提名权”，防止了干部选用提名权的“暗箱”操作；同时，公推直选也使干部选用的程序和过程公开透明，极大地降低了干部选用过程的腐败风险。有必要强调指出的是，公推直选的民主选用办法，只有与“一把手”的选任结合起来，用公推直选的办法选用“一把手”，才能较为彻底地防止选人用人中的腐败。

最后，也是最关键的一点，就是要坚决把已有的选人用人的法律法规落到实处，形成在社会主义条件下稳固的选人用人制度体系，使考入公务员队伍的每一个人都有一个稳定的“职业预期”，使公务员队伍形成一个良性的激励竞争机制。公务员晋升的标准化、规范化、客观化、科学化，是形成公务员稳定的“职业预期”的基本前提，只有这样，公务员的工作才有一个明确的努力方向和价值追求；也才能防止投机取巧的不老实人、跑官要官的不正派人、溜须拍马巴结领导的人没有了市场；也能有效消除换一个领导换一茬人的“副职扎堆”的“沉官”现象或“天花板”干部现象，一个干部的职业晋升“阶梯”不会因为领导原因、政策原因、年龄原因而被中断，除非因为工作绩效不佳或违纪违法被辞职辞退。近些年来，我国干部选任方面的法律法规正在趋于完善，基本的选用制度，如民主选用制度、任期制、辞职辞退制度、绩效考评制度、问责制等都基本确立，关键的问题是这些好的制度在实践中“制度化”程度较差，没有达到预期的“制度效果”，因此，要消除选人用人的不正之风，还是要在制度落实上下功夫，使好的用人理念真正实现“制度化”。

总之，“天下之弊自上启之”，要解决发展中的矛盾和问题，实现2010年经济社会的平稳发展，维护社会稳定和谐，建立一支德才兼备的领导干部队伍是关键。而要实现选好人、用好人这一目的，根治选人用人不正之风的蔓延，消除公共权力腐败现象，治本之策是通过制度保证民主选举和民主监督机制在选人用人过程中的作用。惟其如此，才能保证我们党的长期执政地位，人民才会真心拥护，我们的民族国家也才会实现伟大复兴。