农民专业合作社不规范运作问题探析

2010-02-15赵凌云

中共南京市委党校学报 2010年4期

关键词：股金农经运作

赵凌云

（上海青年管理干部学院，上海 200083）

农民专业合作社不规范运作问题探析

赵凌云

（上海青年管理干部学院，上海 200083）

在农民专业合作社“有法可依”的阶段，如何推行法律规定的正式制度，提高合作社的规范化程度已经成为当务之急。而现实中，经过数年的管理与引导，不规范运作仍然是当前农民专业合作社发展中较为普遍的问题。为什么精心设计的制度在农民专业合作社的实践中未能很好地付诸实施？深度访谈与分析表明，其原因涉及法规缺陷、管理机制、文化背景、利益动机等方面的问题。相应的具有现实性与操作性的对策，既包括主管部门的机构设置调整与横向协作机制建设；也包括合作社联合会的自律功能的发挥，以及文化引导与利益诱导等方面的具体措施。总之，要减少与改变不规范运作现象，主管部门必须将工作重点放在制度的实施方面，从而促使外部导入的正式制度成为农民专业合作社发展的“有效规范”。

农民专业合作社；不规范

一、问题的提出

作为新型农村合作经济组织的重要形式，农民专业合作社的预期功能获得了广泛认同。各地农民专业合作社在快速发展的同时，也存在内部治理杂乱无序的问题，不利于组织的成长，有违合作社宗旨的实现。上述问题显然得到了有关部门的高度重视。2006年10月，全国人大通过了《中华人民共和国农民专业合作社法》。该项法律的颁布实施，明确了农民专业合作社的内部运作规则，要求根据法律规定的正式制度来运行和管理。

在合作社发展有法可依的今天，推行法律规定的正式制度，在现有条件下尽可能提高农民专业合作社的规范化程度，已经成为当务之急。有学者从“公平”与“效率”的关系角度剖析了农民专业合作社规范发展中的矛盾，[1]也有学者深入分析了产权制度的创新与规范问题，[2]还有学者在实证研究的基础上探讨了合作社不规范运作的表现。[3]已有研究取得了一些成果，但是对不规范运作的原因缺乏现实层面的考察，本文尝试在以上方面取得一些进展。

浙江省在农民专业合作社的规范化建设方面走在全国前列。2004年颁布了关于农民专业合作社制度建设的一系列政策文件。2006年《农民专业合作社法》出台以后，农民专业合作社规范化建设走上了一个新阶段。尽管如此，经过数年的管理与引导，不规范运作仍然是当前农民专业合作社发展中较为普遍的问题。那么，在规范化建设进行了数年之后，农民专业合作社还存在怎样的不规范现象，为什么精心设计的制度在农民专业合作社的实践中未能很好地付诸实施，其背后的原因是什么，如何应对农民专业合作社的不规范运作，如何提升其规范化程度，本研究以课题组在浙江省湖州市的实地调研为基础，通过深度访谈和文献分析，了解农民合作组织的实际运作情况，对上述问题进行深入探讨。

浙江省湖州市农民专业合作社发展迅速。据该市农业局的统计，2006年底，全市共有经工商注册登记的农民专业合作社222家，社员总数为2.73万户，带动农户总数为14.72万户。至2009年底，全市注册登记的农民专业合作社已达490家。这些合作社大部分处于“边发展边规范”的阶段，不规范现象显著，规范化治理任务紧迫。本研究对农民专业合作社业务主管部门的负责人进行深度访谈，了解了该市合作社规范化建设的整体概况，在此基础上，选择10个典型的农民专业合作社进行实地调查。在每个合作社，我们除了查阅资料以外，对合作社负责人、2～3名业务骨干、4～8名普通社员进行访谈。

二、农民专业合作社不规范运作的主要表现

《中华人民共和国农民专业合作社法》在农民合作组织的设立和登记、民主管理、财务制度等方面都做了详细的规定，用这些规则来衡量，现实中的农民专业合作社尚有诸多不规范运作的现象。

1.股金设置不规范，股金结构不合理

股金设置是合作社与成员之间的重要经济纽带，是产权清晰、责权明确的保证，是合作社区别于私人投资公司的根本特征之一。但是在这个具有根本意义的重要环节上，却普遍存在不规范问题。调查表明，股金设置不规范主要表现为如下方面：（1）股金设置不合理。这又包括两方面：一是成员资格不合要求；二是股金结构不合理。《合作社法》第十四条规定：“具有管理公共事务职能的单位不得加入农民专业合作社”。第十五条规定，“农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的百分之八十。”课题组调研发现，存在村委会入股或入股成员以非农人员为主的情况。还有的合作社由一人或两三人出资，存在“一股独大”的现象。（2）股金设置流于形式。浙江省农民专业合作社申报要求附股金设置清单。调查发现，有的合作社实际上并未实行股金认购。也有的合作社实际由少数人出资，为了满足相关政策在成员人数方面的要求，列出数十名甚至上百名的股东清单，而这些人其实并未认购股金。

2.组织机制不健全，民主管理形式化

合作社内部管理借鉴股份制企业的模式，必须成立社员大会或社员代表大会等管理机制，设理事会或理事长，必要时选举执行监事或监事会。湖州市大多数农民专业合作社的内部管理机制尚不健全。在合作社成立初期，一般根据章程设置了上述组织机构，但是实际执行中往往流于形式，没有很好地运作并履行职能。在实地调查中，我们常常发现，许多普通社员对于本合作社的股金设置、扶持款项、盈余情况等重要事务并不知晓，说明占成员绝大部分比例的普通社员并未享受民主管理的权利，甚至没有享受知情权。调查也表明，少数示范性合作社在管理的民主化方面已经先走一步，但是与法律规定的理想状态还存在很大差距。

3.财务制度不健全，盈余返还难实现

按照要求，合作社必须有专门的财务核算制度、盈余分配制度，而湖州市大多数合作社帐目设置不规范，入社自愿、退社自由没有体现在有据可查的财务记录上。在利润分配方面，农民专业合作社可以采用按股金分红和惠顾额返利相结合的办法，并控制股金分红的比例。其中以惠顾额为基础的盈余返还是合作社区别于资本导向型企业的本质特征，《农民专业合作社法》第三十七条规定，“返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十”。湖州市的农民专业合作社绝大部分未能实现盈余返还，或盈余返还比例低。除了合作社发展初期盈余少，扩大再生产投入大等原因以外，不合理的股金结构直接影响合作社的治理结构，并导致普通社员剩余索取权的缺失。

4.生产经营不标准，合作社业务待发展

农民专业合作社是个经济组织，它只有开展生产经营，才能够成其为合作社。合作社在生产经营方面的理想状态是统一生产标准、统一技术服务、统一生资供应、统一经营品牌、统一产品销售。但是相当一部分合作社都没有能够做到农产品的收购。根据业务主管部门负责人的介绍，不少合作社没有生产基地，也没有商标与品牌，销售时节，农民与商贩直接进行产品交易。不少合作社业务单一，有的成为单纯的饲料销售点，有的仅向农民提供简单的技术咨询，有的名曰合作社组织推销，实际上推销人员与合作社缺乏联系。还有少数合作社完全是个空架子。

三、农民专业合作社不规范运作原因分析

依法制定的正式规范是组织发展的重要社会资本。而现实中，规章制度流于形式是当前农民专业合作社发展中较为普遍的问题。为什么精心设计的制度在农民专业合作社的实践中未能很好地付诸实施？在深入调研与广泛阅读的基础上，笔者认为主要有如下原因：

1.法规缺陷问题

《中华人民共和国农民专业合作社法》填补了我国“三农”法律体系中的一个空白，标志着我国农民专业合作社进入了依法发展的新阶段，具有极其重大的意义。这部法律具有许多进步之处，但是也存在一些不足。例如《合作社法》考虑到农民出资难的现实问题，为吸引更多的农民加入合作社，放宽了入社的条件与合作社成立的条件。其中一项重要措施就是，合作社法人的设立没有最低资本金的限制，只要求合作社在章程中规定成员的出资额。这固然可以降低合作社设立门槛，却也在合作社的资本金设置与股金设置方面留下了监管的盲点。由于对资本金不作要求，工商部门在登记注册时就免去了验资的手续。由于不需验资，主管部门对股金设置就缺乏有效的监管手段，现实中，合作社在章程中所规定的成员股金与实际不符成为普遍现象。

2.管理机制问题

不规范运作的做法能否得到有效遏制，与管理机制是否健全有密切关联。湖州市为农民专业合作社的规范化建设创立了一整套管理机制，由农业行政主管部门牵头，林业、供销、财政、工商等业务主管职能部门密切配合。这套管理机制在发挥了一定功效的同时，也存在一些缺陷。

农经部门是农民专业社的主要业务主管部门。我国原来从中央到乡镇均设置农经机构，且属于行政编制。20世纪90年代，由于行政机构改革，某些乡镇撤销了农经部门，原有工作人员参加事业单位竞聘上岗，挂靠农办、财政办或农技服务中心。基层农经部门的撤销对农经工作的部署带来了不便；机构与编制的调整也导致了工作经费的紧张。目前乡镇一级无农经部门，也意味着无独立的责任部门与工作经费。县（区）一级虽然有农经部门，但承担多项农经工作任务，经费紧张，人手紧缺，不利于农民专业合作社监管工作的开展。农民专业合作社的监管工作也需要财政、工商等职能部门的配合。调查表明，由于各主管部门具有独立性，部门间的沟通与协调虽然取得了一些进展，但总体而言尚待加强。例如工商部门所掌握的合作社登记注册等信息未能及时与农经部门交流，税务部门、农业、林业、供销系统各自开展农民专业合作社的培训与评比，职能交叉，力量分散，未能实现协同管理。

3.文化背景问题

农民专业合作社的正式制度是外部导入的，虽然有国家法律的支撑，有业务主管部门的推动，但是并不能脱离社会文化背景而独立发挥作用。农民合作组织所立足的环境是以传统文化为基础的中国农村社会。根据著名社会学家、人类学家费孝通先生的观点，中国农村社会结构是一种“差序格局”。[4]在这种格局之下中国文化传统的一个重要特征就是重视非正式的社会关系和非正式制度安排，不重视理性化正式制度的建立与实施。合作社正式制度中“产权清晰”、“利益分明”、“民主监督”等要求，与乡土社会注重“人情”、“关系”、“面子”的文化背景有一定的互斥性。因此，该项制度要真正发挥作用，需要经历一个适应的过程。另一方面，中国社会普遍存在一种不利于新制度推进的非正式规范，即形式主义。形式主义的社会心理根源，在于李强教授所言的“心理二重区域”现象。在社会生活中表现为二元话语体系、二元记录体系等现象。公开的一面是做给上级或他人看的，私密的一面才是真实的。这种心态在当今经济社会生活中产生了重要影响。[5]如社会各个行业为了迎接各类检查、评比，纷纷“做材料”，其中一些内容是虚假的。“二元记录体系”的风气成为当前农民专业合作社规范化建设的另一种不利的文化背景。

4.利益动机问题

以上讨论的是制度、文化、管理机制等外部环境问题，而正式制度究竟是落到实处还是流于形式，最终还要看当事人的行为选择。用社会学的术语来说，组织或者个人都可以看作是“行动者”，即他们拥有自己的利益与目标、并采用一定手段来维护自身利益、实现自己的目标。

在现实生活中，我们发现，某些合作社的成立动机存在问题，他们并非真正为了联合农户、服务农户，而是为了满足村、镇建设中“农民组织化”的考核指标才成立合作社。这就是所谓的“目标置换”问题。在目标或者动机出现问题的情况下，合作社的规范化建设很可能就流于形式。还有一些合作社确实是为了促进组织化生产经营而建立，但是在现阶段可能无法真正达到规范化建设的制度要求，或者有可能实现，而合作社负责人却不愿意推行。然而，组织只有适应制度环境才能生存。要享受政府的扶持与优惠政策，农民专业合作社必须通过政府的检查或审核。在这种情况下，人们便按照要求制定了一套规章制度以应付上级检查，而在实际运作中，这些规章制度根据成员的需要，或被架空，或被利用。

四、对策与建议

正式规范是合作社发展至关重要的社会资本。这种社会资本的产生过程可以分为两个阶段：一是正式规章制度的制定；二是规章制度的实施。在农民专业合作社有法可依的今天，制度的实施是更为关键的一个步骤，若规章制度出台后流于形式，则不能真正成为合作社发展的有效社会资本。在现阶段，主管部门不仅要引导合作社制定规章制度，还要将更多的注意力放在制度的实施方面。具体来说包括如下方面：

1.调整主管部门的机构设置

农经部门是农民专业合作社的主要业务主管部门，也是农业和农村政策的贯彻者和执行者。如前所述，在90年代的机构改革中，有的地方农经部门被严重削弱，组织机制不顺，工作经费紧张，人员少，不利于工作任务的完成。因此，推进农经机构的新一轮改革，充实农经队伍，是农村经济经营管理工作的现实要求，也是农民专业合作社建设的现实要求。

关于各级农经机构的设置问题，《中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见》（中发[2003]3号）文件明确指出：“农村经营管理工作面广量大，政策性强，各级党委和政府要高度重视，列入重要议事日程。要建立健全有权威的工作机构和经常性的工作制度……。”根据上述文件，本课题组建议：首先，在某些撤销农经机构的乡镇，要恢复农经部门的设置，使农经组织体系从省厅到乡镇能够一条线贯通。其次，鉴于农经部门任务繁重的现实情况，增加岗位设置，充实农经工作队伍。只有这样，才能够与农经工作的重要性相适应，才能更好地保障农经工作任务的完成。

2.建立各部门的横向协作机制

农民专业合作社的规范化建设是一个系统工程。农业局是主要的主管部门，但同时也需要林业、财政、税务、科技、供销、质监等部门的密切配合。在农民专业合作社的发展过程中，上述部门已经实现了一定程度的协作，但是总体而言沟通与协调还有待加强。浙江省农业厅2008年提出了农民专业合作社工作会议的新要求，要将合作社建设成为集 “生产、供销、信用”三种功能为一体的合作组织，这就更需要农业、金融、供销等部门的通力合作。因此，笔者建议，要在各相关部门之间建立常规的信息沟通机制、意见协调机制与合作管理机制。首先，定期互通信息，并在此基础上建立农民专业合作社的信息汇总制度。其次，通过联席会议、电话会议等方式，增加各方互动频率，加强各方的意见沟通与协调。第三，各业务管理部门联手进行合作社的培训、管理与评比，建立长期的合作机制。

3.发挥合作社联合会的自律功能

农民专业合作社是独立的市场主体。主管部门在合作社发展中的职能定位是扶持与引导，而不是直接干涉合作社的日常建设与经营行为。这种定位，为合作社提供了发展空间的同时，也导致主管部门对不规范运作控制乏力。那么，在尊重合作社自主权的前提下，可以采用什么途径加强对合作社的控制，发达国家的普遍做法是发挥合作社联社的行业自律功能。例如，美国农场局联合会是覆盖美国联邦到州县的网络组织，覆盖全美470多万个家庭以及340多万个农场。在日本，农协是覆盖全国的，分为基层（市町村）、地方（都道府县）和中央（全国）三级组织。[6]农民合作组织之间的联合，不仅能够实现更大范围内的组织化生产经营，也能够发挥行业自律的功能，保障制度化运作。

行业自律包括两个方面，一方面是对国家法律、法规、政策的遵守和贯彻；另一方面是以行业内的行规行约制约自己的行为。在农民专业合作社的建设中，我国已认识到了合作社联合社的重要性。浙江省于2007年就启动了农民专业合作社联合会的建设工作。今后需进一步推动合作社联合会的工作，挖掘其行业自律的功能。

4.创新农民专业合作社考评方法

当前对示范性合作社的评比方式以材料评阅为主，现场验收为辅的方式。由于农经部门人手紧张，要对大量合作社进行深入考察存在困难，有的基层工作人员就放松了实地考察环节。建议今后在各个层次的规范化建设与示范性合作社评选中，在审阅合作社上交的书面材料的同时，更要注重了解合作社的实际运作状况；不仅要与合作社精英分子相接触，更要与普通社员交流；不仅要有事先预约的座谈，更要有不期而至的考察，使规范化建设落脚于现实运作环节。在加强监管的同时，必然面临人手不足的问题。如何解决监管力度与人手不足之间的矛盾，我们认为，一方面，可以将工作需要与高校实习与社会实践的需求相结合；另一方面，可以实行不定期的抽查制度。例如由农经部门随机抽取一些合作社的社员直接进行沟通，如此可以较为有效地控制某些合作社弄虚作假的现象。

5.引导乡土文化观念的转变

乡土社会的某些文化观念与农民专业合作社法所蕴涵的理念有一定的互斥性。“差序格局”的文化背景导致特殊主义的信任与社会关系；“重人情”的行动取向成为制度化理性互惠的阻力，形式主义的潜规则使合作社正式规范难以落到实处。针对上述情况，在农民专业合作社的规范化建设中，要加强对《农民专业合作社法》及相关法规的宣传力度，对合作社负责人与农户进行教育和引导，使之充分了解农民专业合作社的宗旨与制度。要帮助合作社负责人转变观念，要求他们不仅重生产，也要重管理；不仅重效率，也要重公平。使他们逐步放弃家长制的作风，接受民主化的运作方式，与并认识到“表面一套，实际一套”的二元规范体系的危害。帮助合作社成员突破乡土人情的束缚，培养“责权利”相统一的意识，接受与经济组织相适应的理性化操作方式。

6.进行适度而有效的奖惩

规范化建设对于农民专业合作社而言意味着制度的创新或变迁，也意味着创新后的制度规范能够有效发挥功能。新制度经济学的代表人物诺思认为，制度创新的充分条件是 “创新可能获得的潜在利润大于为获取利润而支付的成本”。[7]科尔曼则认为，有效规范的确立是建立在赏罚的基础上的，即遵守规范会得到奖赏，违反规定会遭到惩罚，只有这样，规范才能真正发挥作用，成为“有效规范”。[8]在规范化建设中，为了满足股金设置、民主管理与盈余返还等方面的要求，合作社核心成员可能要让渡一些利益或权力，这是他们为制度创新所付出的成本。而规范化运作的收益在短期之内可能难以直接体现，在这种情况下，外部的政策优惠与资金支持就构成了规范化建设的直接“利润”。因此，只有加大对规范化建设的资金支持力度与政策优惠程度，才能改变不规范运作的行为。与此同时，对于弄虚作假、形式主义的做法，要适当运用惩罚措施，从而改变形式主义的做法，使农民专业合作社逐渐走出“不规范运作”的困境。

[1]周春芳.我国农民专业合作社规范发展中的矛盾及其思考[J].农村经济，2009，（10）：119.

[2]任坐田.农民专业合作社产权制度的创新与规范 [J].生产力研究，2008，（14）：33.

[3]崔宝玉.股份合作社运行规范化的实证分析[J].西北农林科技大学学报(社会科学版)，2009，（2）：1.

[4]费孝通.乡土社会生育制度[M].北京：北京大学出版社，1998.26.

[5]李强.“心理二重区域”与中国的问卷调查[J].社会学研究，2000，（2）：40-42.

[6]王景新.乡村新型合作经济组织崛起[M].北京：中国经济出版社.2005.40、111.

[7]孙亚范.新型农民专业合作经济组织发展研究[M].北京：社会科学文献出版社.2006.285.

[8]科尔曼.社会理论的基础[M].北京：社会科学文献出版社，1999.284.

（责任编辑：王华）

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1673-5684（2010）04-0023-05

2010-06-28