新时期中国竞争性民主的历程、启示与展望*<br/>——基于主要行政干部选举选拔的视角

新时期中国竞争性民主的历程、启示与展望*
——基于主要行政干部选举选拔的视角

2010-02-15童庆平

中共南京市委党校学报 2010年4期

关键词：竞争性竞选乡镇

童庆平

(蚌埠坦克学院政工室安徽蚌埠 233050)

新时期中国竞争性民主的历程、启示与展望*
——基于主要行政干部选举选拔的视角

童庆平

(蚌埠坦克学院政工室安徽蚌埠 233050)

从行政选举角度看,新时期中国的竞争性民主起源于村民自治,然后扩展到城市社区自治;在基层自治层面竞争性民主全面展开的背景下,乡镇层面的竞争性民主也日渐扩大,目前正在向县区乃至更高层面发展。在竞争性民主发展过程中,人民群众的政治参与热情是主要推动力,上级党委直接决定了这种民主的发展,党中央在很大程度上对人民群众的这种政治创新热情也予以了认可。这种竞争性民主已经取得了很大的成效,其向上发展的趋势符合执政党的政治预期以及党的群众路线的要求,其基本条件也已具备。因而,这种竞争性民主必然会逐步由基层自治层面向上推进。

新时期;中国;行政选举;竞争性民主

从行政角度看,竞争性民主是指在主要行政负责人选举过程中引进竞争性因素。在当前我国的行政干部选举过程中,无论是叫直选、海选、公选还是推选,都或多或少、或显性或隐性地涉及到了竞争,都可以归入到竞争性民主之列。本文的行政层级不但包括乡镇政府、县区政府以及厅局级政府部门,而且包括基础自治层面。因为从性质上看,村委会实质上是乡镇政府的派出机关,承担着许多行政的职能。

一、新时期中国竞争性民主的发展历程

(一)基层自治层面的竞争性民主全面展开

1980年代初,随着人民公社的解体,我国农村出现了治理真空。在此情况下一些地方开始探索新的治理形式。1980年2月,广西宜州县三岔公社合寨村85户农民以无记名投票方式推选产生了我国历史上第一个村委会。合寨由此被称为“村民自治第一村”。此后,不断有村民选举的村委会替换大队委员会来处理农村公共事务。村民在选举中的主动性促成了政府的认可。1982年宪法对于农民的这种创造予以了确认。1983年10月,中央颁发了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,对如何建立村委会提出了具体要求,“村民委员会的建立进入了具体的实施阶段。”[1]1986年,吉林省梨树县开展了最早的村委会海选。全国人大常委会分别于1987年和1998年制定了《村民委员会组织法》试行本和正式本。1988年6月,民政部开始在全国范围内组织乡村选举。在1990年民政部发出《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》后,村民自治在全国各地普遍开展。

城市社区居委会的竞争性民主起步较晚。1998年夏,青岛市四方区两个居委会开始直选试点,居委会直选由此拉开帷幕。1999年,上海的浦东新区和卢湾区、北京和南京也开启了居委会选举试点。2000年底到2001年11月,广西南宁、柳州、桂林和武鸣县等地进行了20余次居委会直选试点。桂林市秀峰区的直选成为当时全国大中城市辖区推行社区直选面最大的一个城区。2002年5-10月,广西在全自治区范围内进行了社区直选,共8个地市364个社区进行了直选(约占社区总数的54%)。柳州市柳南区第一次使用了国际通用的用布帘子遮挡的秘密划票间,外国观察团首次对社区竞选进行了观摩。北京市东城区九道湾的社区直选于2002年8月17日进行,这是一场差额直选,社区居民热情参与,场面热烈。深圳市从2002年4月开始进行社区选举改革,除了推进户代表投票的办法外,还在村改居的地方都实行了直选。2003年3-11月,宁波市海曙区59个社区全部进行了直选,澄浪社区居民还进行了秘密划票,取消了代票和流动票箱,并首次运用了半透明的票箱。

目前,基层自治层面的竞争性民主在全国各地普遍开展起来。

(二)乡镇层面的竞争性民主范围逐步扩大

与居委会直选几乎同时,一些地方党委在乡镇长选举中大胆地引入了竞争性民主。①其中主要有四个地方:1998年10月,四川省南部县采用的公推公选的办法选举副乡镇长;1998年12月,遂宁市市中区步云乡进行的中国第一例乡长直选试点;1999年初深圳市龙岗区大鹏镇海选镇长候选人;1999年山西省临猗县卓里镇的两票选任制。

进入新世纪,乡镇长选举中的竞争性民主范围进一步扩大。2001年,广西恭城瑶族自治县恭城镇公推公选副镇长;2002年湖北省京山县杨集镇两推一选镇长。两个月后,湖北省又选取了11个乡镇扩大试点。四川省则进一步扩大了直选范围,在2001 -2002年的乡镇换届选举中,全省约有2000个乡镇实施了直选。四川省乡镇一级的直选一般是在旧做法的基础上增加几个环节,引进竞争因素,并在一定程度上使得正(副)乡镇长的产生成为一个开放的系统。2003年6月,江苏省宿豫县在11个乡镇政府实行一把手公推竞选。②公推竞选取得了巨大成功。受到公推竞选成功的鼓舞,宿豫又进行了公推直选试验。公推直选就是由全体党员直接进行差额选举。通过公推公选和公推直选产生的乡镇长,实行3年任期制,期满重新选举产生。县委、县政府根据乡镇长职位的不同要求,分别与当选人签订任期工作目标责任状,实行岗位目标管理责任制。如今,竞选在宿迁已经制度化、常态化,成为干部选任的一种重要方式。2004年2-4月,云南省石屏县七个乡镇同时进行了直选乡镇长的试点。

(三)更高层面的竞争性民主开始启动

乡镇层面竞争性民主的发展推动了更高层面竞争性民主的启动。2000年,中共长治市委开展了公选干部的探索,首先进入公选的有16个岗位。其中,市卫生局局长、郊区区长、平顺县县长3个正处级职位有93人报名,经过资格审查45人正式入选。6月6-8日,45位候选人一一登台进行述职演讲,电视台直播演讲,299名正处级以上干部直接投票。2003年10月,江苏沛县开始公推公选县长(同时进行的还有金坛市市长选举改革)。公推公选包括发布公告、报名与资格审查、二轮民主推荐、驻点调研撰写调研报告、演讲答辩和现场民意测验、差额考察、全委会票决、依法任命等程序。在民主推荐阶段,先召开有754名县处级干部参加的首轮推荐会,从符合条件的70名报名者中推荐出12名人选;第二轮推荐由29名市级领导干部从第一轮推荐产生的12名人选中再推荐出6名。为杜绝不良现象,在通知与会人员时不提前告知会议内容,推荐会上当场划票投票计票,有关人员现场监督。公开选拔阶段取消了文化知识测试,在驻点调研、撰写调研报告的基础上,组织演讲答辩、民意测验,重点考评推荐人选的综合素质和实际工作能力。最后的综合得分按调研报告、演讲答辩和民意测验3:3:4的积分比例计算,选出前3名进入组织考察程序。组织部门对这3名人选进行差额考察,市委全委会对考察确定的2名建议人选进行无记名投票表决,最后确定1名作为县长候选人提交县人大常委会和人代会依法选举任命。2003年以来,南京开展了四次公推公选。十七大以后,县级和县级以上的竞争性民主进一步扩大。2008年5月,浙江嘉兴推出7个副处级岗位面向全国海选。同年夏天南京公开选拔6个正局职位;11月广东省面向全国公选百名厅处级干部,这是迄今为止进行的规模最大的选举。2009年6月,江西省开始公选正厅级干部。自1998年以来,广西已经五次面向全国公开选拔干部。2010年5月,广西第六次面向全国公选377名专业领导人才,这也是单批次最多的一次,其中副处级职位45个。

二、新时期中国竞争性民主发展的若干启示

(一)人民群众的政治需求是竞争性民主的主要动力

发端于1980年代初的村民自治对国家民主的发展产生了“促进和扩散效应”。[2]在村委会选举的推动下,这种竞争性民主朝两个方向发展。在横向上,村委会选举显然对城市社区选举产生了积极影响,许多城市的选举技术与方法直接参照了村委会选举。在广西柳州市的某些社区选举中,还引入了村委会直选的机制和做法,采用海选的方式进行候选人提名、实行预选和竞选、设置秘密写票处等。在纵向上,乡镇长的直选“体现了村民选举的内在逻辑性”。[3]从时间上看,最早进行的乡镇长选举改革出现在1998年,和居委会直选几乎同时。人民群众的政治参与热情不但催生了竞争性民主,而且是保证这种民主继续发展的基本动力。乡镇层面的经验表明,一旦人民群众尝到了这种民主形式的甜头,他们就表现出较高的政治热情,不希望停下脚步。以步云为例,起初乡民对上级政府所说的直选反应冷淡,因为他们不相信会有这种事,他们也的确不了解什么是直选。除打工者外,留在步云的大多是老人、妇女,其中多数人根本不识字,有的可能连直选这个词都没听说。面对这种情况,市中区决定组织人马进行大力宣传。经过大量的解释宣传,最终调动了乡民的积极性。到了2001年底,原先直选出来的乡长任满届期,步云又面临着是否还要继续直选新一届乡长时,广大村民众口一词说:选举不能再走回头路,以往的乡长都是上面定名单,代表划圈圈,任期三年满了,有的甚至调走了,我们还不认识,我们有事也不好找。但现在就不同了,选举时我们面对面提问,有什么要求和困难,乡长根据实情给予我们承诺,谁能当好我们的乡长心中也有底,投票的时候也不盲目。[4]市中区委为了满足老百姓的愿望,决定在步云继续进行直接乡长候选人。2004年4月,云南哈尼族彝族自治州石屏县七个乡镇同时开展乡镇长直选工作,十万群众以空前高涨的政治热情参与了投票,参选率高达97%。

(二)上级党委直接决定着地方竞争性民主的发展

乡镇长直选的推动着、组织者和实施者都是县(市)委。从提出改革设想、设计具体方案、组织和操作每一个程序到确认选举结果等,全都是在县(市)委的领导、参与甚至具体操办下进行的。选举的竞争性和开放性的强弱,选举面的大小,选举职位的高低,等等,都在县委或市委的掌握之中。[5]在宿豫,仇和亲自打电话给宿迁市组织部长王元慧,让她大力支持宿豫干部选拔制度的改革。上级党委之所以支持乡镇直选,主要出于以下动因。(1)出于党管干部的原则逻辑。党管干部、下管一级,任命谁为乡镇政府领导干部本来就是县委的权限。从这个逻辑来看,上级党委必须对乡镇的直选负责。(2)乡镇干部公信力的削弱。遂宁市保石镇发起改革的直接原因是“发生了新桥乡乡镇干部集体挪用、贪污群众集资款项的事情,以及保石镇干部集体挪用、贪污公款的事情,群众对乡镇干部以及对乡镇干部的产生方式发生了信任危机。正值区里9个局委的副职搞公开选拔、竞争上岗,所以决定同时进行保石镇镇长候选人的公推公选。”[5](3)提高乡镇政府的工作能力。四川省雅安市的经验表明,提高乡镇政权汲取资源的能力以推动地方经济发展是这两个地方开展直选的重要动力。不仅如此,雅安市委还有通过乡镇一级的公推公选,将经济建设和社会事业的责任在各级政府之间、国家与社会之间重新分配的意图。[5](4)探索干部任用机制改革。这基本上是各地改革的共同目的。宿豫县改革的目的是“以公开、公平、公正来克服吏治腐败和用人上的不正之风,以注重实绩、鼓励竞争来调动想干事、能干事、干成事的人的积极性,用民主推荐、民意测验和重民心、民意来引导干部用权为民”。[6]衡州市实行民推竞选副县长的目的在于扩大党内民主和基层民主,形成“从多数人中选人,由多数人来选人”的用人机制,把靠得住、有本事、执政为民的优秀干部选拔上来,发现和储备一批素质好、有潜力的后备人才,为衙州实现跨越式发展提供强有力的组织保证。”[7]

(三)党组织对人民群众政治权利的保护是根本前提

从基层自治来看,由村民自发创造的村委会选举在1982年就得到了国家宪法的确认。全国人大常委会则及时总结经验,制定了《村民委员会组织法》。民政部也多次制定部门规章制度对村民自治予以引导。2004年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》中,又提出要保障农民的知情权、决策权、参与权和监督权。可以说,没有中央的支持,村民自治不可能这么快就普遍开展起来。

肇始于1998年的乡镇长选举改革一直没有得到中央的明确认可,没有法理上的依据。在这种情况下,党组织的态度就显得尤其重要。从乡镇层面来看,县(市)委乃至省委的支持是其得以顺利展开的根本前提。得到支持的一般能够安然无事,否则就有巨大的政治风险。2003年8月,重庆市城口县坪坝镇进行的综合政体改革实验是由镇党委独自进行的。之后在上级的干预下被迫停止。推动这次改革实验的主要领导,时任坪坝镇党委书记的魏胜多被免职并“双规”15天,后又被罢免县人大代表资格。多年后,魏胜多仍然在为当年的行为奔走与申诉,“期望得到一个客观、公正的回应”。从县级、厅级来看,这种竞争性民主除了得到了上级党委的大力支持外,还应该得到了党中央的默认。这是因为,如果说基层的竞争性民主对中国现有的干部任用体制冲击不大,有了县级地方党委的支持就能够比较顺利进行的话,那么地方政府的选举改革对于现有的干部政策无疑要产生很大的影响。在这种情况下,如果得不到省委乃至党中央的默认,那么,这种政治创新的直接发起者无疑要承担非常大的政治风险。事实是,许多“第一个吃螃蟹”的人并没有因为推动竞争性民主而受到责难;相反,不少人如许步健(原宿豫县委书记)、仇和(原宿迁市委书记)和张锦明(原遂宁市中区委书记)还得到了提升。可见这种创新热情其实得到了党内高层组织的保护。

(四)竞争性民主不与经济发展水平及选民文化程度正相关

经验表明,竞争性民主与经济发展水平没有明显的正相关关系。地处深圳的大鹏镇经济水平明显好于步云乡、石屏县和宿豫县,但其改革中途夭折了。而其他几个地方则搞得轰轰烈烈。最早推行县长选举改革的沛县也地处苏北,并不具有经济优势。从文化水平来看,在步云乡1998年乡长直选的选民中,文盲比例近50%。[8]石屏县选民的文化程度也不高。大鹏镇居民的文化程度和开放意识均高于步云,但这种优势并没有转化为高涨的民主参与热情。步云乡的经验表明,文化程度低可能会影响投票时的认知,但这并不意味着选民就缺乏选举能力,认知上的缺陷可以通过技术层面解决。步云乡在第一次直选中,选举主持机构为了让不识字的选民能够顺利投票,特地为他们统一设置了代填票处,并在秘密划票间安放候选人照片。在第二次直选时又作了进一步的完善,首次在选票上印制了候选人照片,如果选民不识字或不会写字,可以依据照片在候选人名下打勾或叉,也可按手印,据称在中国这也是首创。③可见文化水平也不是不可克服的障碍。李景鹏先生等人的研究表明,选举的动力主要源于人民对自己利益的关切度,而人民对利益的关切度,则取决于利益的分配方式和自身利益的受损程度。[9]正如张锦明所言:“民主在你们上面是理论问题,是制度设置问题;对我们基层政府官员来说,只是程序操作问题;而对普通老百姓来说,则是个人利益问题。选举能不能对他们有利,能不能保护他们的利益这才是至关重要的。”[10]选举是选民表达自身利益诉求、实现自身利益的主要途径。只要认识到这一点,他们就会积极参与选举,这与当地的经济发展水平及选民的文化程度并没有必然联系。

三、对中国竞争性民主的未来展望

已经出现和正在进行的乡镇及其以上层面的竞争性民主还只是对现有体制进行的一种有限、谨慎的调整。各地在推行过程中也还面临着不同的困境。尽管如此,我们认为这种竞争性民主肯定会向上发展。这主要因为以下原因。

(一)竞争性民主在推行过程中取得了很大的成效

首先,推动了干部选拔任用机制的创新。推行竞选之前,乡镇长的产生一般是由县委决定候选人——乡镇党委向乡镇人大(主席团)提名候选人——乡镇人大投票表决通过并予任命。而乡镇人大的代表基本上由乡镇党委提名,并在乡镇党委政府的帮助下当选。这样,乡镇长的选举就在县乡党委、乡镇人大之间形成了一个闭合的流程,其中没有开放的竞争。新式的选举一般都要经过宣传发动、公开报名、资格审查、公开推荐、组织考察、公开选拔、公示任职等程序,其过程一般都公开报道。这种干部选拔机制还权于民,让群众当家做主,选定领导干部,人民群众必然会对其选出的干部给予更多的关注和监督。这就扩大了推荐者与被推荐者的范围,一些原本在组织“视野之外”的优秀干部被推了出来。通过这种竞争性民主,各地选出了一批素质较高的干部。如步云乡选出了谭晓秋;石屏县选出的七个乡镇长都是公认的政治坚定、有品德、有能力、有强烈事业心并受党培养教育使用多年的干部[11];沛县选出了孟铁林;浙江衢州的竞选则产生了三名“可敬的副县长”。[7]第二,比较有效地解决了地方治理难题。对所有干部来说,竞选都传递着一个明确的信号:“如果在工作中不注意照顾群众的利益和意见,那么即使有上级的支持,也很有可能在竞争性选举中败下来;另一方面,如果在工作中多照顾群众的意见和看法,即使上级的支持力度有限,自己仍然可能赢得选举走上乡镇领导岗位。它促使所有干部在服从上级指示和照顾群众利益时寻求新的平衡点。这个平衡点是向照顾群众利益的方向移动的。”[5]谭晓秋认为:作为直选出来的乡长,他的每一句竞选承诺都是“债务”。不兑现承诺,就是欺骗群众。[12]在竞选时他作了10项承诺,兑现诺言就成为乡政府施政的工作重点。[13]在沛县,孟铁林上任不久就了解到开发商违约、甚至一房多卖,导致许多人血本无归的情况。他迅速组织人力,成立专门班子,经过艰苦努力,终于查清此案。此外,选举改革后各地不同程度地解决了大吃大喝等不正之风。这两方面的转变带来的是干群关系的缓和。步云乡3年来成为市中区唯一没有群众上访的乡镇,也没有反映干部问题的匿名信。石屏县改革后到中央、省和州上访的人员比以前大大减少。[14]第三,推动了政治文化的“正向”发展。吉林省梨树县的经验表明,经过近20年的民主实践,“梨树的村民委员会直接选举已经逐渐内化为村民的一种习惯性价值取向和行为模式,从而推动了当地乡村政治文化向积极的方向发展,即‘正向’的发展。”[15]事实上,选民通过参与竞选学会了如何发挥自己的政治作用,变得更加关心政治,并感到自己是其中的一员正在发挥作用,从而得到满足感和归属感。同时,竞选也顺应了选民的意愿,使选民真正得到了好处,这更增加了他们对竞选的信赖。

(二)竞争性民主的发展趋势符合执政党的政治预期

小平同志在1987年就曾说:“大陆在下个世纪,经过半个世纪以后可以实行普选。现在……我们有十亿人口,人民的文化素质也不够,普遍实行直选的条件不成熟。”[16]彭真也很早就指出,村民自治“是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了,逐渐就会管一个乡的事情;把一个乡的事情管好了,逐渐就会管一个县的事情,逐步锻炼、提高议政能力。”[17]2006年9月5日,温家宝在接受欧洲媒体采访时也重申:“民主建设特别是直选,要根据国情循序渐进。中国政府坚信,群众通过基层的直接民主形式管理好一个村,将来就可能管好一个乡,管好一个县、一个省,真正体现国家是人民当家作主。”④他“相信,中国的民主将继续发展。20-30年之后,整个中国社会将变得更加民主、更加公正,司法制度将进一步改善。”[18]党的十六大和十七大的一个基本精神也是要扩大公民的选举权利和选举的竞争性。党的十六大明确要求扩大基层民主,转变党的执政方式。十届全国人大二次会议通过的宪法修正案把尊重和保障人权写进了宪法,公民权利当然包括选举权。党的十七大报告指出,政治体制改革“必须随着经济社会发展而不断深化,与人民政治参与积极性不断提高相适应”;要“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务”;要“深化乡镇机构改革,加强基层政权建设,完善政务公开、村务公开等制度,实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”;要“坚持党管干部原则,坚持民主、公开、竞争、择优,形成干部选拔任用科学机制。规范干部任用提名制度,完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系,完善公开选拔、竞争上岗、差额选举办法。扩大干部工作民主,增强民主推荐、民主测评的科学性和真实性。”由此可见,不断发展竞争性民主是执政党的政治愿望。正如推动雅安直选的市委书记魏宏所说的,“基层民主权利还原于群众后,群众的政治热情、参与意识有可能给乡村建设带来积极的因素,这是我们党这么多年希望看到的和希望产生的。”[5]可以说,魏宏的话代表的不仅是个人的观点,而在很大程度上代表了执政党的意识形态。

(三)竞争性民主的发展趋势符合党的群众路线要求

新时期中国竞选的产生和发展主要是各级人民群众积极创新的结果。(1)广大人民群众和地方政府根据实际情况,创造了海选、直选、两票制等多种形式的竞争性民主。尽管有不同的声音,但这种竞争性民主的发展步伐一刻也没有停止。从党的十六大到党的十七大期间,“全国有300多个乡镇开展领导班子直选试点,其中在提名阶段实行组织推荐与党员推荐相结合,也就是‘公推’方式来产生候选人的做法已经得到普遍推广。”(2)竞争性民主不但在行政选举中呈现出纵向发展,而且许多地方在党委班子的产生过程中也引入了竞争性民主,并且也呈现出向上延伸的势头。许多地方的乡镇党委书记的产生要经过公推公选或公推直选。2008年6月,中共贵阳市委则将出缺的花溪区、小河区、修文县、息烽四个区县党委书记岗位拿出来,在全市范围内公推竞岗。同年12月,云南省在全省范围内公开选拔38名40岁以下的副厅级党政领导干部和省属国企经营管理人员,其中包括11名市委和州委常委委员职位。2009年5月,深圳市首次采用党组推荐、联名推荐、自荐和党员直接选举的方式选举市民政局机关党委委员、书记、副书记和纪委书记。(3)经过20多年的基层自治,人民群众对于竞选的认同度大大提高,已经开始产生了向上扩展竞选的诉求。肖唐镖老师根据1998-2001年对江西省和江苏省的三个调查样本研究就发现,不但许多村民认为直接选举应该扩大到乡镇长选举中,而且许多乡镇干部也认为应该进行这种直选,不少人还支持县长、省长直选。⑤由此可见,这种竞争性民主是人民群众在实践中创造出来的;而不断扩大这种民主也是人民群众的愿望。按照党的群众路线,我们应该尊重人民群众的首创精神。

(四)扩大竞争性民主的基本条件已经具备

首先,物质基础基本具备。有人认为,“一个国家越富裕,它准许的民主可能性就越大。”[19]竞争性民主的经济成本确实较大。但是,步云在推行第一次竞选时的人均纯收入只为1636元,而1997年我国农民的人均纯收入已高达2090元。[20]正是这样一个经济发展滞后的地方,却在1998年举行了全国范围内首次乡长直选。石屏县虽然是国家重点扶持的贫困县,却于2004年进行了中国最大规模的直选。石屏一个27000人规模的试点乡镇的经验表明,该镇直选工作历时近40天,总费用为共计15项190319元。其中,直接用于选举的费用所占比重不高,许多支出是因为试点工作造成的,如果转为正常,一些费用完全可以省掉。如果精打细算,二三万人规模的乡镇的正常直选经费在五六万元左右就可以了。⑥这么大一笔开支应该是现有的乡镇能够承受的。其次,制度条件逐步完善。在宪法层面,我国宪法规定“一切权力属于人民”;国家公民“不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权”。在法律层面,社会主义法制体系已经初步建立,组织法、选举法中有关选举制度的规定,为公民行使选举权利提供了法律保障和制度支撑。在政治文件层面,党代会政治报告、党和国家领导人的公开职务讲话等也都在很大程度上对这种民主予以了确认。此外,各地在推广竞选过程中还出台了许多地方性规章制度。这些制度规范事实上较好地保障了各地改革的开展,也为进一步扩大选举提供了经验。第三,选民素质逐步提高。有一种观点认为,中国农民的素质太低,不宜进行直选。这种忧虑并非完全没有道理。但是,一方面,我国九年义务教育已基本普及,选民的文化水平还在不断提高,政治素养也有了很大的发展,特别是选民的民主意识不断增强。另一方面,经验表明选民的素质已能适应乡镇竞选的要求。此外,日益发达的交通和通讯技术也为选举改革提供了技术支持。

结论

新时期以来,中国基层和地方政府行政主要人选的产生经历了由委派到选举和选拔的转变。真正的选举选拔必然有竞争。这种竞争性民主始于基层自治,而后逐步向上发展。当然,竞争性民主的发展肯定不会一帆风顺。这是因为,在理论层面还有不同观点。如有人“把一些地方在村委会选举、乡镇长直选方面所作的尝试,甚至把在支部书记直选、乡镇党委书记直选、党代表直选方面的尝试,都看作是照搬西方模式,有抵触情绪。”[21]甚至有人说乡镇直选违反宪法。在技术层面这种竞争性民主在不少方面还不够完善。此外,还有些“城市人不知道居委会主任要自己选”。[22]所有这些因素都会影响到竞争性民主的发展。我们认为,对于竞争性民主的合法性问题还是采取小平同志的态度比较好。1960年代他在论及生产关系变革时就说:“生产关系究竟以什么形式为最好,恐怕要采取这样一种态度,就是哪种形式在哪个地方能够比较容易比较快地恢复和发展农业生产,就采取哪种形式;群众愿意采取哪种形式,就应该采取哪种形式,不合法的使它合法起来。”[23]基层的竞争性民主最初也是在体制外生长起来,然后才合法化的。对乡镇及其以上层面的竞争性民主的发展也应采取这种态度。而技术层面的问题则会逐步完善。由此,这种竞争性民主必然会逐步向上发展。

注释:

①基层和地方政府创造的选举形式在各地名称不同,政学两界有时候对同一地方的选举叫法也不一致。限于篇幅,本文不一一区分,一般统一用竞选(竞争性选举、选拔)来表达。

②“焦点访谈”节目组在江苏采访时偶然发现了这个新闻,并在请示后作了一期公推竞选的节目。节目送审播出后,公推竞选就变成了公推公选。

③对于选票的设计问题,李凡从技术层面提出了很多精到的见解。李凡等:《创新与发展——乡镇长选举制度改革》,东方出版社2000年版,第220-223页。

④http://world.people.com.cn/G B/1029/42354/ 4786507.html

⑤肖唐镖老师的研究发现,74.6%的乡镇干部赞同乡镇长直选(其中认为“应该且目前可以实行”的占19.4%,认为“应该但目前条件还不成熟”的占55.2%),65.7%的村干部(15.1%,50.6%)和47.1%的村民赞同(22.3%,25.8%)直选;55.2%的村干部和60.9%的村民同意“下一步就该搞乡镇长选举”了。参见肖唐镖:《乡镇长直选的民意基础》,《中国农村观察》2003年第1期,第55-65页。

⑥支出情况大体如下:培训骨干及开动员会13500元;相关会议费3101元;补助村委会直选工作经费33000元;村委会召开党员、干部、村民代表会议费30690元;乡镇联席会议费2150元;打印材料费6900元;文艺演出、宣传经费11755元;制作选票、票箱、证件经费4756元;差旅费7344元;人代会经费20283元;接待费3000元;参会人员住宿费5120元;车辆费用33050元;总结表彰费12500元;临时费用3200元。参见谭忠英,曾新原:《县级范围内直选乡镇长引出的思考》,http://www.chinavalue. net/Article/Archive/2004/11/17/1867.html。

[1]管前程.村民自治30年的回顾和启示[J].毛泽东邓小平理论研究,2008,(9).

[2]项继权.论中国乡村的“草根民主”[A].张明亮主编.村民自治论丛[C].中国社会出版社, 2001.45-46.

[3]肖唐镖.乡镇长直选的民意基础[J].中国农村观察,2003,(1).

[4]胡佳佳,张惠琴.乡镇长直选的社会基础问题研究[EB/OL].http://www.chinalawedu.com/news/ 15300/157/2006/9/xi871813502991960023180 - 0. htm.

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