统筹规划 科学安排推动水利实现跨越式发展——访水利部总规划师兼规划计划司司长周学文

2010年是“十一五”收官之年，2011年是“十二五”开局之年，站在两个五年交替点上，回顾总结“十一五”水利规划计划工作有什么特点，应对近年频发的各类水旱灾害暴露出的重点薄弱环节，规划计划工作采取了哪些措施？关系未来五年水利发展格局和走向的水利发展“十二五”规划编制情况如何？新的一年规划计划工作有哪些打算？日前，水利部总规划师兼规划计划司司长周学文接受了本刊记者采访。

中国水利：“十一五”是水利事业取得跨越式发展的重要时期。与以往相比，“十一五”水利规划计划工作有什么特点？

周学文：“十一五”期间，在部党组的正确领导下，水利规划计划工作统筹规划，科学安排，规范管理，有力地促进了水利改革与发展。总体来看，“十一五”是水利投资规模最大、规划目标实现最好、人民群众直接受益最多的时期，是我国水利发展最好的时期之一。归纳总结水利规划计划工作，主要有以下特点：

第一，是落实水利建设投资最高的五年。全国共完成水利建设投资约7000亿元，与“十五”相比大致翻了一番。中央水利投资规模为2934亿元，其中预算内固定资产投资占78.9%，财政专项资金占18.6%，水利建设基金占2.5%；年均投资规模为587亿元，是“十五”的1.7倍。中央水利投资用于防洪工程占41.2%，水资源工程占49.3%，生态及专项投资占9.5%；用于民生水利建设投资占60%；用于中西部地区水利建设投资占79%。“十一五”前两年，中央水利基建投资年均为327亿元；后三年，国家从2007年起实施扩大内需政策，中央水利基建投资规模相应大幅度增加，年均投资强度为760亿元，年均增加433亿元。尤其是2010年中央水利投资达987亿元，比2009年增加55%，再创历史新高。

第二，是推进重点水利建设最快的五年。治淮19项骨干工程全面建成，长江下游河势控制、黄河下游治理、“两湖”治理等稳步推进，尼尔基、百色等控制性枢纽建成投入运用，辽宁大伙房输水、吉林引嫩入白、贵州黔中引水、甘肃引洮、青海引大济湟等水资源配置工程相继建设，塔里木河、黑河、石羊河流域综合治理取得明显进展。民生水利加快实施，共解决2.13亿农村人口的饮水安全问题，完成专项规划内6240座大中型及重点小型、东部1116座重点小型病险水库除险加固任务，对434座大型灌区进行续建配套与节水改造，治理水土流失面积23万km2。水利行业能力建设得到进一步加强。

第三，是审批水利规划和前期项目最多的五年。组织编制完成80多项水利规划，已审批64项，较“十五”增加14项；其中，国务院审批24项，较“十五”增加11项。全国及流域水资源综合规划、流域防洪规划均得到国务院审批，七大流域综合规划修编全部完成审查工作。向国家发改委报送重点水利项目立项文件218项，审批139项，较“十五”增加55项，批复总投资规模4119亿元，是“十五”的3倍。

第四，是强化规划计划管理成效明显的五年。出台了《水利规划管理办法》《水工程建设规划同意书制度》《水利前期工作投资计划管理办法》《重点小型病险水库除险加固项目管理办法》等20项管理制度，有效地加强了规划计划管理。在全国层面开展了西南重点水源、防洪薄弱环节、灾后重建、重点建设项目等100多项调研工作，尤其是配合国家发改委开展了30多项重点区域水利专项调研，提出了高质量调研报告，为国家出台一系列区域发展战略提供了基础。组织开展了投融资政策、水生态补偿机制、水利应对气候变化等重大专题研究。开展第一次全国水利普查，加强了水利统计等基础工作。

中国水利：2010年我国水旱灾害频发，集中暴露了水利基础设施薄弱环节。党的十七届五中全会对加强水利重点薄弱环节建设提出了明确要求。请问水利规划计划工作对此主要采取了哪些措施？

周学文：去冬今春，我国西南地区发生特大干旱，持续时间长，受灾范围大，灾情程度深，暴露出城乡抗旱供水能力严重不足，人均供水能力低，农村水利设施薄弱，工程性缺水问题十分突出。2010年入汛以来，我国大部地区先后出现大范围强降雨，引发个别中小河流漫堤溃堤、一些中小水库出险和山洪地质灾害，特别是甘肃舟曲发生特大山洪泥石流灾害，充分暴露出防洪减灾体系存在薄弱环节。针对2010年水旱灾害，党的十七届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出要“搞好抗旱水源工程建设，完善农村小微型水利设施”，“加强水利基础设施建设，推进大江大河支流、湖泊和中小河流治理，增强城乡防洪能力”。按照部党组统一部署，水利规划计划工作重点抓了四方面：

第一，加快推进西南水源工程建设。商国家发改委安排了中央投资40亿元用于西南中型水库建设，为“十一五”前四年总和的1.5倍。组织编制了《西南地区重点水源工程建设规划》和《西南地区重点小型水利设施建设规划》，将以县域为单元，以水源工程为重点，大中小结合，多种措施并举，规划全面实施后将有效解决西南地区严重的工程性缺水问题。

第二，全面启动中小河流治理。商财政部安排80亿元中央财政专项资金，大力推进中小河流治理。按照三年完成五年规划任务的要求，结合2010年洪涝灾情，开展了《〈全国重点地区中小河流近期治理建设规划〉实施方案》编制工作，对规划任务进行了细化和调整。启动了新一轮中小河流治理规划编制，拟在《全国重点地区中小河流近期治理建设规划》基础上，进一步扩大治理范围，到2015年共治理5200条左右流域面积200～3000 km2的中小河流重要河段。

第三，全力加强防洪重点薄弱环节建设。组织编制了《全国防洪重点薄弱环节近期建设总体规划》并报送国家发改委，规划以中小河流、江河主要支流、洞庭湖鄱阳湖重点圩垸治理和小型水库除险加固以及山洪灾害防治等为重点，同时继续加强大江大河治理，集中力量加快推进重点薄弱环节的防洪建设。编制完成了《全国中小河流治理和中小水库除险加固专项规划》，并报送国家发改委。

第四，积极做好舟曲特大山洪泥石流灾害抢险救灾相关工作。2010年8月8日，甘肃舟曲发生特大山洪泥石流灾害后，水利部成立了泥石流灾害治理规划组，具体负责甘肃舟曲特大泥石流灾害抢险救灾及治理规划工作。规划计划司会同有关司局和单位，抓紧组织编制完成《甘肃省舟曲县堰塞河道综合治理及防洪工程建设规划》《堰塞湖应急除险及河道应急疏通实施方案》《河道综合整治及防洪工程建设实施方案》《甘肃省舟曲县城及周边地域山洪灾害防治规划》《甘肃省舟曲县城及周边地域山洪灾害防治应急实施方案》《甘肃省舟曲县损毁水利设施修复规划》《甘肃省舟曲县损毁水利设施修复实施方案》，第一时间将规划和实施方案报送国务院有关部门，积极协调规划审批有关事宜。

中国水利：站在两个五年规划的交替点上，请您谈谈全国水利发展“十二五”规划编制情况。

周学文：水利发展“十二五”规划是国民经济和社会发展第十二个五年规划的重要组成部分，是指导“十二五”和今后一段时期全国水利发展和改革的纲领性文件。水利部认真贯彻落实党的十七届三中、四中、五中全会精神，按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》和国家关于“十二五”规划编制工作的总体要求，在开展大量调查研究、系统总结水利“十一五”规划实施情况、科学分析水利发展面临的形势、认真研究水利发展重大战略问题、广泛征求专家和有关方面意见的基础上，研究提出了全国水利发展“十二五”规划初步成果及水利部纳入《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（草案）》的意见，提出了“十二五”及今后一段时期水利发展与改革的目标任务。

规划提出，“十二五”时期水利建设任务包括六项。一是突出加强防洪薄弱环节建设。进一步完善防洪减灾体系，保障人民群众的生命财产安全，最大程度减轻洪涝灾害对经济社会发展的影响。二是大力发展农村水利。按照政府主导、群众参与、社会支持的原则，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的民生水利问题，促进城乡统筹发展。三是积极推进水资源配置工程建设。在保护生态环境和水资源高效利用的基础上，加强重要水源工程、引调水工程和河湖水系连通工程建设，构建科学合理的水资源配置体系，进一步提高城市和重点地区的水资源统筹调配能力，保障城乡供水安全。四是着力强化水资源高效利用与保护。按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求，全面推进节水型社会建设，加快用水方式转变，加大农业、工业、生活节水和非常规水源的利用力度，以水源地保护和综合治理为重点，加强水资源保护，不断提高用水效率和效益。五是继续开展水土保持与生态修复。坚持保护优先和自然恢复为主，加强水土保持重点工程建设，加快推进坡耕地综合整治、黄土高原淤地坝建设，加强水污染严重河湖、生态脆弱河流和地下水超采区的综合治理与修复，保护和改善生态环境。六是切实抓好行业能力基础设施建设。全面加强水利监测、科研、管理等基础设施建设，提高水利信息化水平，夯实行业发展基础，提升水利行业能力。

规划提出，“十二五”时期水利改革和管理主要任务包括四项。一是全面强化水利管理。实行最严格的水资源管理制度，加强防洪抗旱管理，加强河湖管理，加强水土保持管理，强化水利工程建设与管理，强化水利行业安全监督管理。二是不断深化水利改革。完善水资源管理体制，深化农村水利改革，深化水价改革，深化水利工程管理体制改革，完善水利投融资机制，建立水生态补偿机制。三是大力推进水法治建设。健全水法规体系，强化水行政执法，深化水利行政审批制度改革。四是切实加强水利人才队伍建设和科技国际合作。深入实施水利人才战略，加强基层水利能力建设，加强水利科技创新能力建设和国际合作交流。

下一步，将抓紧征求专家和有关方面意见，进一步完善全国水利发展“十二五”规划成果，抓紧报批。

中国水利：“十二五”及2011年规划计划工作重点是什么？

周学文：从当前面临的形势看，今后十年是水利发展的重要机遇期。主要体现在以下三个方面：一是从经济社会发展要求看，保障经济长期平稳较快发展、加快经济发展方式转变对水利发展提出新要求。二是从国家能源资源安全形势看，提高发展的全面性、协调性、可持续性对水利发展模式和方向提出了新的要求。三是从水利自身发展来看，当前水利行业总体能力还难以适应大规模水利建设和行使高效社会管理的需要。面对“十二五”大规模水利建设任务、高强度水利投入和繁重的改革管理工作，水利规划计划工作将全面贯彻落实党的十七大和十七届五中全会精神，紧紧围绕水利中心工作，全力做好各项重点工作，推动水利实现跨越式发展。

第一，积极落实水利投入稳定增长的政策措施。结合有关水利规划和建设安排，初步测算“十二五”全国水利建设投资需求超过2万亿元，其中中央约1万亿元，年均2000亿元，比2010年投入水平翻一番。规划计划部门要加大力度，积极争取大幅度提高各级财政对水利建设的投入水平，同时努力开辟新的投资渠道，多渠道筹集水利建设资金，使中央和地方水利投入有较大幅度增加。2011年是“十二五”的启动之年，通过积极协调有关部门，力争在投资落实上有个良好的开端。

第二，全力推进水利突出薄弱环节建设。加强水利突出薄弱环节建设是“十二五”期间水利建设的重中之重，要统筹作好规划，突出投资重点，加快建设进度，保证工程质量。在防洪工程方面，重点抓好中小河流治理、小型病险水库除险加固、蓄滞洪区建设、大中型病险水闸加固、山洪灾害防治、易灾地区生态环境综合治理等防洪薄弱环节建设。在水资源工程方面，重点抓好西南重点水源工程建设，着力解决工程性缺水问题。在农田水利建设方面，重点抓好大型灌区续建配套和节水改造，大力发展高效节水灌溉，实施大中型灌溉排水泵站更新改造，发展牧区水利。继续推进农村饮水安全建设，加快解决农村饮水不安全问题。

第三，切实抓好水利工程前期工作。水利前期工作是开展大规模水利建设的重要保障。针对面广量大的水利工程建设，必须严格技术把关，全力推进各类项目前期工作。要加强指导，做好协调，督促地方创新前期工作机制，集中调配技术力量，合理把握工作周期，保证前期工作经费，把握建设重点和标准。抓紧出台“水利工程前期工作成果质量评价管理办法”，提高前期工作效率和成果质量，为提升新一轮水利建设整体水平打好前期基础。

第四，争取开工建设一批重大水利工程。要抓住国家大幅度增加水利建设投入、加快水利跨越式发展的难得机遇期，在充分论证的基础上，力争“十二五”开工建设黄河古贤、珠江大藤峡、淮河出山店等控制性枢纽工程，提高流域防洪和水资源调控能力。要重视工程建设中的征地、移民、生态环境等问题，妥善安置工程移民，节约集约用地，加强对生态敏感目标的保护，推动工程早日开工建设。

第五，切实做好重点水利规划工作。加快报批七大江河流域综合规划、抗旱规划等重点规划，有序开展其他重要江河及跨省（自治区、直辖市）主要支流综合规划，抓紧组织编制全国水中长期供求规划、全国水土保持规划等，进一步完善水利规划体系。严格执行水工程建设规划同意书制度，强化涉水事务的规划管理。

第六，进一步加强规划计划精细化管理。在投资计划管理中，根据建设进度、资金需求等情况，优化投资结构，合理安排年度计划，加强与预算管理的衔接和协调，加强水利投资计划执行情况的监督和检查，管好用好大规模水利建设投资。加强水利前期工作管理，增加前期项目储备，推进前期工作招标投标。做好水利普查及水利统计工作，为水利发展与改革提供扎实基础。

2011年是“十二五”的开局之年，是加快水利重点薄弱环节建设、落实好“十二五”规划的关键一年。水利规划计划工作将根据“十二五”水利发展规划总体部署，重点抓好以下几方面工作。一是抓好重大水利规划编制与审批。完成水利发展“十二五”规划编制工作，抓紧做好七大流域综合规划审批，抓好全国水资源综合规划贯彻落实，并推进其他重点规划编制和审批工作。二是抓好重点水利建设项目前期工作。加快推进水利突出薄弱环节重点水利工程项目前期工作，全面开展进一步治理淮河重点项目前期工作，协调推进太湖、洞庭湖综合治理水利项目的前期工作和立项审批，并继续推进其他重大水利建设项目前期工作。三是抓好中央水利投资计划落实。落实好年度水利建设投资计划，实施好民生水利项目建设，并优化投资结构，统筹安排各类水利建设投资，加强水利投资使用的监督和管理。四是抓好水利规划计划基础性工作。组织做好第一次全国水利普查，改进提高水利统计工作方式和水平，加强水利规划计划精细化管理，并完善规划计划相关规章制度。五是抓好干部队伍和作风建设。深入开展“创先争优”活动，深入实际开展调查研究，不断加强党风廉政建设。

中国水利：2010年，我国启动了第一次全国水利普查工作，经过大量的前期工作，截至目前全面开展第一次全国水利普查的条件已经具备，2011年将转入正式普查阶段。请您谈谈此项工作的进展情况以及2011年的打算。

周学文：2010年1月，国务院印发了《国务院关于开展第一次全国水利普查的通知》（国发〔2010〕4号），第一次全国水利普查工作正式启动。一年来，在国务院的正确领导和水利部的有力组织下，各地区和有关部门共同努力，深入贯彻国务院通知精神，根据普查总体进度安排，认真开展了水利普查前期准备阶段各项工作。一是组建普查机构。完成了国务院水利普查办公室组建，落实了专用办公场所，抽调了专职工作人员，制定了规章制度，理顺了工作机制。31个省（自治区、直辖市）、新疆生产建设兵团、96%以上的地（市）也均组建了普查机构，落实了专职工作人员。二是落实普查经费。编报了中央级水利普查总体经费预算，落实了2010年水利普查中央经费，编报了2011年中央经费，同时制定了水利普查经费预算编制指南和专项资金管理办法，进一步规范经费预算编制，加强经费使用管理。大部分省（自治区、直辖市）也积极开展了普查经费预算编制和申报工作。三是制定普查方案。组织制定了水利普查实施方案以及清查登记、数据处理、空间数据采集、普查质量控制等相关技术和工作细则，对普查工作的各个步骤、各个环节都提出了明确的技术规范和程序规定。四是完成普查试点。4—8月，在2个流域机构、7个省（自治区、直辖市）56个县（市、区）组织开展了普查试点，对普查指标进行了试填、试报，对普查全过程进行了“真枪实弹”的演练，完善了普查方案，积累了普查经验。五是协调部门意见。与统计、国土、测绘、环保等部门就普查方案、基础资料共享进行了协调；与财政部和中宣部进行沟通，落实了普查经费，加大了宣传工作力度；与解放军、武警部队、新疆生产建设兵团等部门沟通协调，进一步明确了普查任务分工与组织实施方式。六是开展普查培训。制定了普查培训方案，编制了11册普查培训教材和2册培训工具书，组织完成了国家级培训任务，培训各类人员近万人。省级10万人培训年底前也全面完成。七是启动普查宣传。中宣部、水利部、国务院水利普查办公室联合下发了《第一次全国水利普查宣传工作方案》，对普查宣传工作作了全面部署和安排；征集并设计完成了水利普查标志以及普查宣传画、宣传标语和宣传品，第一阶段宣传动员已全面展开。八是组织检查督导。组织对各省（自治区、直辖市）水利普查机构与队伍建设、实施方案制定、经费落实、组织动员和培训宣传准备等前期准备各项工作进行了检查督导，确保了前期准备工作全面到位。

11月4日，国务院组织召开第一次全国水利普查领导小组第一次全体会议，审议了《第一次全国水利普查实施方案》和《国务院第一次全国水利普查领导小组成员单位职责分工和工作方式》。11月11日，在全国冬春农田水利基本建设电视电话会议上，国务院又对第一次全国水利普查工作进行了全面动员和部署。国务院两次会议的召开，标志着水利普查从前期准备阶段转入全面深入开展阶段。

2011年，是水利普查的攻坚之年，任务十分繁重。一是要全面完成第一阶段县级培训。在高质量完成第一阶段国家级培训和省级培训的基础上，2011年1月要组织指导地市级、县级普查办公室全面完成第一阶段县级培训。二是要全面开展普查台账建设。2011年1月要全面启动河湖取水口，灌区，工业企业、建筑业及第三产业等3类普查对象的取用水量台账建设。三是要全面做好普查对象清查。2011年4—6月，要完成普查对象清查工作，做好基础资料收集整理和普查对象基础名录编制，重点确定各类普查对象的数量、位置、规模、普查表填报单位及调查方式。四是要全面获取普查数据。2011年4—12月，要依据对象清查成果，根据不同普查对象的调查方式和数据类型，制定数据采集方案，采取不同方式开展数据采集工作，同时要组织做好空间数据的外业采集与标绘。五是要全面实施第二阶段培训。2011年下半年，要分级组织开展并完成水利普查填表上报与汇总平衡培训任务，重点培训各类数据的汇总平衡方法和要求、汇总表的填报规定和要求、信息系统建设的目标和任务、各级质量控制要求等。