昌都地区灌溉工程管理改革初探

2010-02-13肖弟康

中国水利 2010年6期

肖弟康

（1.重庆大学土木工程学院，400045，重庆；2.重庆水利电力职业技术学院，402160，重庆)

藏东地区地处青藏高原横断山脉腹心地区，平均海拔高度3 500 m以上，行政上以昌都地区为主，截至2008年年底，建成了重点灌溉工程33个，灌溉水渠7518条，累计长20 580 km，这些灌溉工程需要加强营运管理，进行改革探索。

一、改革的必要性

自改革开放以来，随着国家的经济管理体制逐步向社会主义市场经济体制转变，昌都地区的灌区管理体制也开始逐步调整和改革，灌区管理水平有了一定的提高。但全地区总体上看，发展尚不平衡，相当多的灌区仍沿袭传统的管理模式，灌区供水没有完全商品化，灌区管理改革措施还不够彻底且没有走上法制化轨道，也没有完全摆脱行政制约，还不能适应我国国民经济可持续发展和社会主义市场经济体制下对灌区管理的总体要求。

全地区县级和县级以下的水利管理机构尚不健全，水利技术人员匮乏，同时各乡、镇均未设立乡级水利站，县—乡—村三级水利工程管理系统尚未形成，支渠以下一般没有正规的运行管理制度。灌溉工程有人修、无人管的现象十分突出，致使灌区水利设施使用寿命短，给财政造成一定的负担。

当前昌都地区农牧业已进入新的历史发展阶段，农牧产品出现相对过剩，经济管理体制逐步转向为市场经济体制，农牧业结构、种植业结构正进行重大调整，这要求农牧业基础水利设施完善和加强，同时对灌区运行经营管理提出了新的更高的要求。为提高农牧业经济效益，实现灌区可持续发展，从观念、体制、机制、政策，到组织结构和人事制度等方面进行改革势在必行。

二、改革的目标与原则

灌区运行管理的目标是通过灌区运行管理的改革试点，积累管理经验；在试点的基础上，使灌区的运行管理改革全面推开，建立适应社会主义市场经济体制要求的灌区管理体制和经营机制，使灌区步入良性运行和可持续发展的轨道。其原则是按照社会主义市场经济要求，逐步建立产权清晰、权责明确、政事分开、管理科学的灌区管理体制，使灌区成为自主经营、自我约束和自我发展的经济实体。

三、改革的总体设想

1.产权制度改革

灌区营运带有很强的公益性，国家应加强对灌区资产保值增值的宏观监控，减少政府的直接经营行为，把灌区资产所有权和经营管理使用权分离，由灌区管理单位行使经营管理权，同时推行用水户参与管理，使其与管理单位成为利益共同体。

2.管理体制改革

建立农牧民用水户协会和用水小组，实行社会化管理。目前灌溉工程主要依靠国家投资，县级管理所可改制为供水总公司，支渠或支渠以下按村镇成立“农牧民用水户协会”，各村民小组选派代表直接向协会负责，协会向供水总公司负责。

供水总公司应帮助支渠及以下灌区建立“农牧民用水户协会”，协会以斗渠成立用水小组，各用水小组选出代表组成用水户协会代表大会，代表大会民主产生执行委员会，用水户协会和用水小组打破行政区域界限按水文边界划定。协会应建立财务管理、水费计收、工程管理维护等有关制度，并由协会负责推行高效农业节水灌溉技术，宣传国家现行水利产业政策，强化用水客户纳费意识，实现由强制征收到群众自觉交费行为的转变，由协会代收水费，总公司按章提取50%～70%的水费后，其他归该协会管理，用于企业简单再生产和支渠维护等。

3.运行机制改革

明确灌区经营自主权后，灌区要尽快由工程管理向经营管理转变。取消用水户通过政府向供水单位要水的传统做法，推行用水供需双方直接见面，供水合同由灌区管理部门与生产经营者或农民用水户协会签定。

4.投入机制改革

对灌区进行系统的续建配套与节水改造，资金投入上实行国家补助，地方、集体、群众集资投劳的筹资形式。鼓励发展民营工程和股份制工程；同时鼓励企、事业单位和社会团体或个人，在灌区内投资兴建和开发经营性水利设施。

5.水价与水费制度

目前，西藏自治区灌区水费计收工作刚刚起步，昌都地区则起步更晚，农牧民用水缴费的意识非常淡薄，通过积极宣传《水法》，提高农牧民的认识水平，在结合灌区配套建设进行水价计收制度建设的基础上，完善水费计收、管理及使用制度。

（1）灌区水费制度

一是必须改革农业水费的计收体制，建立供水、管理、收费一体化的营运机制；二是改革水费计收办法，水利工程供水应推行两部制水价，相应地把水价分为“基本水价”和“量方水价”，“基本水价”按补偿工程固定成本费用的原则核定，按亩计收，“量方水价”按补偿工程运行成本、费用的原则核定，按方计收；三是有计划、有步骤地调整水价标准，增加成本收入，以利于工程日常维护。

（2）灌区水价审批程序

过去西藏自治区水利工程供水由政府明确水费价格，水利单位自主权少，难以发挥水利单位的积极性，不利于灌区机制的改革。为进一步理顺水利工程供水价格管理关系，应建立审批程序如下：灌区供水价格由灌区管理委员会（设在地区水利局）根据财务测算资料，提出水价意见直接报送自治区水利厅、自治区物价局核准。

（3）水费收取与使用制度

一是水费的收缴由协会负责实施，在年灌溉之初预收“基本水价”，然后再购票取水收取“量方水价”，从制度上消除截留挪用水费的现象；二是水费转为经营性收费后，加强水费的使用管理，完善水费使用办法；三是把水费收入视为预算收入，纳入财务预算管理，水费收入是正常运行所必须的日常维修、大修和更新改造的主要经济来源，必须专款专用，结余资金转下年度；四是按照“分级管理”的原则，灌溉工程的支渠及以下由协会负责管理运行和维修保养，要求在水费中提取折旧和大修费，使支渠及以下工程的效益得到充分的发挥。

6.灌区管理机构及人事制度改革

灌区管理委员会要按照企业运作方式，推行和完善领导干部目标责任制、管理人员劳动合同制，实行按劳分配，形成有效的激励机制和约束机制，并采取各种措施努力提高灌区管理人员的业务素质。

7.机构有关部门主要职责

供水总公司：负责灌区公司年度运行维护计划的制订；负责对用水户协会财务计划的审定、执行情况的监控、组织资金回收；负责各用水户协会之间的关系协调。

农牧民用水户协会：用水户协会按“自主、自立、自治”的原则建立，是农牧民自己的非营利性的灌溉服务组织，具有法人资格，实行独立核算，协会由若干用水小组组成，用水小组可按支渠及以下渠系的水文边界划定。灌区内所有农户经本人自愿申请加入协会，成为该协会成员；协会对其所管辖范围的所有灌溉设施具有使用权和管理权，依法维护和管理其灌溉系统；负责制订年度用水计划，提交供水总公司汇总。根据供水总公司下达的供水计划制订年度配水计划，负责向农户供水并讲解；负责制订支渠以下渠系维修计划报协会代表审议通过；向用水小组收缴水费，并及时上缴供水总公司的应收部分；根据章程制订奖惩制度，对工程设施运行维护有功的人员进行奖励，处罚违章行为，依法打击破坏行为；接受供水总公司的业务指导、技术培训、供水计划安排、灌溉调度。

用水小组：制订小组运行维修计划，组织劳力建设维修支渠及其以下渠系工程；上报用水计划，根据用水协会分解的用水计划组织人员送水到田；到各用户预收水费买水。

农牧民用水户：在用水小组长和协会代表的领导下，组织投工投劳建设与维护支渠及以下渠系工程，完成协会执委会分配的支渠维修任务，服从用水小组和协会执委会领导及用水量的分配和灌溉调度；按需水量预交水费，按实用水量交清水费。