全面提高水旱灾害防御能力为现代化建设提供坚强保障——访国家防汛抗旱总指挥部办公室常务副主任张志彤

防汛抗旱工作事关国家经济社会发展大局。回首2010年，从年初的西南大旱，到玉树地震，再到甘肃舟曲特大山洪地质灾害，注定2010年是不平凡的一年。大难方显大爱，风雨见证真情。在党中央、国务院的坚强领导下，防汛抗旱指挥部门与历史罕见的特大洪水、突如其来的特大山洪、旷日持久的特大干旱和频繁发生的台风灾害进行了顽强斗争，赢得了防汛抗旱工作的全面胜利。近日，本刊记者就这些方面采访了国家防汛抗旱总指挥部办公室常务副主任张志彤。

中国水利：2010年发生的洪涝、干旱、台风和山洪、泥石流、滑坡等各类灾害给人们留下了深刻的印象，请您介绍一下2010年的汛情、旱情、灾情有哪些特点。

张志彤：2010年我国水旱灾害频发、多发、并发、重发，各大流域均发生洪水，一些河流发生了超过历史实测纪录的特大洪水，西南、西北、华南局部地区发生多起严重山洪、泥石流、滑坡等灾害，西南地区发生了历史罕见特大旱灾，有7个台风（热带风暴）先后在我国沿海登陆。

与往年相比，2010年的汛情呈现六个明显特点：

一是降雨过程多，局部地区强度大。入汛以来，全国先后出现30多次较大范围的强降雨过程，汛期降雨多呈移动性和重复性双重特点，许多地区日雨量屡破纪录，最大日雨量海南琼海博鳌964 mm（10月5日）。

二是洪灾范围广，大江大河超警多。2010年全国洪涝灾害呈东西并发、南北并发、多灾并发态势，七大江河流域的437条河流发生了超警以上洪水，全国30个省 （自治区、直辖市）不同程度发生了暴雨洪涝。洪灾范围之广、大江大河超警之多都是1998年以来最多的。

三是洪水量级大，江河洪峰水位高。2010年全国有111条河流发生超过历史纪录的特大洪水，20多条主要河流发生了超过历史纪录的特大洪水，长江上游发生了1987年以来的最大洪峰流量，超过1998年。三峡水库7月20日8时入库洪峰流量达70000m3/s，为建库以来最大洪峰。松花江白山水库7月29日最大入库洪峰流量13200m3/s，超过历史最大入库流量，重现期超过100年。

四是险情灾情多，洪涝灾害损失重。截至2010年12月1日统计，全国有258座县级以上城市受淹，农作物受灾1786.7万hm2，受灾人口2.1亿人，倒塌房屋227万间，直接经济损失3745亿元，其中水利设施直接经济损失692亿元。与2000年以来均值相比，农作物受灾面积偏多近六成，受灾人口偏多四成，死亡失踪人数偏多1.2倍，倒塌房屋偏多1倍，直接经济损失偏多2.7倍。

五是山洪灾害频发，西部地区灾害多。2010年山洪灾害发生之多、灾害损失之重、人员伤亡之大十分罕见。据统计，2010年全国共发生特别重大山洪灾害过程 （死亡失踪人数30人以上）20起，重大山洪灾害过程（死亡失踪人数在10～29人之间）15起，且主要集中在甘肃、四川、陕西、云南、贵州等西部地区。

六是台风登陆晚，生成登陆活动集中。2010年我国热带气旋活动前期相对偏弱，后期活动显著集中。截至10月22日，西北太平洋及南海共生成14个热带气旋，其中有7个热带气旋在我国沿海登陆，生成登陆比例高达50%，仅次于2008年（59%）。

2010年的旱情灾情也在四个方面异于往年：

一是因旱饮水困难突出。4月初，全国就有2595万人、1844万头大牲畜因旱饮水困难，比多年同期分别偏多127%和106%，其中80%集中在西南5省（自治区、直辖市）。

二是受旱区域集中，持续时间长。2010年我国重旱区域主要集中在西南和华北北部地区，云南、贵州、广西、重庆、四川、内蒙古、山西、河北及甘肃9省（自治区、直辖市）作物干枯面积、因旱饮水困难人数占全国九成以上，云南、贵州、广西重旱区持续受旱时间长达半年，为历史罕见。

三是旱灾损失大。截至12月1日统计，2010年全国耕地累计受旱面积3.98亿亩(2653.3万hm2)，农作物受灾面积1.99 亿亩（1326.7 万 hm2），成灾面积 1.35 亿亩（900 万hm2），绝收4008万亩（267.2万hm2），因旱粮食损失168亿kg，经济作物损失388亿元，直接经济损失1509亿元；共有3335万人、2441万头大牲畜因旱发生饮水困难。

四是部分大城市供水短缺矛盾依然突出。由于近年海河流域降水持续偏少，滦河、潮白河来水严重偏枯，受此影响，北京、天津供水水源严重不足。同时，珠江流域汛后来水偏枯，澳门、珠海等珠江三角洲地区供水形势也十分严峻。

中国水利：请您谈谈2010年防汛抗旱工作取得的主要成绩。

张志彤：2010年防汛抗旱工作取得了全面胜利，各项工作得到了党和政府的充分肯定，减灾成效得到了社会各界的广泛赞誉。防汛抗旱工作之所以能够取得如此成绩，是党中央、国务院高度重视和正确领导的结果；是国家防总、水利部统一指挥、超前部署，有关部门紧密配合、通力协作的结果；是各级党委、政府和防汛抗旱指挥部门精心组织、狠抓落实的结果；是广大军民顽强拼搏、攻坚克难的结果；是坚持科学发展观和以人为本执政理念在防汛抗旱工作中的具体体现；是防洪抗旱工程体系和非工程体系不断完善的充分展现；是各级防办能力建设和应急管理水平不断提升的重要成果。

具体说来，主要有以下几个方面：一是确保了大江大河干堤和重要堤防无一决口；二是确保了大中型水库无一垮坝；三是确保了城乡居民饮水安全，保障了工农业生产用水需求；四是有效应对了台风灾害，最大程度减少了人员伤亡和财产损失；五是成功处置了舟曲等多起重大山洪泥石流灾害，为国民经济平稳较快发展提供了有力的水利保障；六是抗御了历史罕见的西南大旱，为全国粮食生产连续7年增产作出了重要贡献；七是防汛抗旱减灾效益显著，全年抗洪抢险共减淹耕地512万hm2，避免了183座城市进水，抗旱挽回粮食损失3831万t，减少经济损失2479.34亿元；八是防汛抗旱能力建设再上台阶。

中国水利：应对2010年频发的极端灾害性天气导致的各类水旱灾害，国家防总采取了哪些积极有效的措施？

张志彤：党中央、国务院高度重视防汛抗旱工作。胡锦涛总书记、温家宝总理、习近平副主席和李克强、回良玉副总理等中央领导十分关注汛情、旱情和灾情，2010年先后410多次作出重要批示和指示，对防汛抗旱和抢险救灾工作提出明确要求。胡锦涛总书记先后9次对山洪、台风、洪涝、干旱等水旱灾害防御工作作出重要批示，要求加强各项防灾减灾措施，全力确保人民群众生命安全。在防汛抗旱的关键时刻和紧要关头，温家宝总理、回良玉副总理先后20多次亲赴广西、云南、贵州、江西、湖南、陕西、湖北、安徽、吉林、甘肃、四川、海南等防汛抗旱前线，慰问受灾群众，指导防汛抗旱和抢险救灾工作。国家防总副总指挥、水利部部长陈雷在防汛抗旱的关键时期，坐镇国家防总指挥中心主持防汛抗旱会商或召开异地视频会商，安排部署防汛抗旱减灾各项措施，并亲率国家防总、水利部工作组在甘肃舟曲连续奋战24天，现场指挥堰塞湖应急处置和河道疏通工作。国家防总秘书长、水利部副部长刘宁在主汛期每天主持会商，及时分析研判全国防汛抗旱形势，研究落实各项防范措施。国家防总各成员单位密切配合，按照职责分工，做好各项防汛抗旱工作。地方各级党委、政府和防汛抗旱指挥部门切实加强领导，明确责任主体，强化监督检查，落实防灾减灾措施，各项防汛抗旱和抢险救灾工作有力、有序、有效开展。

一是强化责任落实，超前周密部署。汛前，国家防总会同监察部联合通报了全国重要防洪工程和重点抗旱地区1898位行政首长防汛抗旱责任人，进一步把责任制落到了实处。先后组织召开了全国防汛抗旱电视电话会议暨国家防总全体会议、全国水库安全度汛视频会议、全国防台风工作视频会议等一系列会议，对各项工作提前进行了安排部署。同时举办了第五期防汛抗旱行政首长培训班，并对七大江河和重点地区组织开展了汛前检查。此外，在每次降雨过程出现或台风登陆前，都对防灾抗灾工作作出针对性的部署，督促各项措施落实到位。地方各级党委、政府和防汛抗旱指挥部门按照国家防总的要求和部署，主要领导认真履行职责，提早研究部署了相关工作，及时做好了各项准备工作。

二是完善组织机构，健全规章制度。2010年，水利部建立了防汛抗旱督察制度，增设了6名防汛抗旱督察专员，辽河成立了辽河防汛抗旱协调领导小组，部分省级防办实现了机构升格、领导高配、人员扩编等，各地也纷纷加快了组织机构建设步伐，进一步增强了全国防汛抗旱检查指导和协调督导能力。国家防总陆续出台了关于工作组、防汛抗旱检查、蓄滞洪区应急预案编制、报旱等工作章程和制度，加快了《洪水影响评价管理条例》等法规的出台，完成了防台风、抗旱、洪涝灾害核灾等相关规定的初步编写。信息报送制度、工作预警联动机制、地方防汛抗旱法规条例或实施细则等相关法规和制度得到进一步的落实，推动防汛抗旱工作法规建设上了一个新台阶，依法治水、依法行政能力得到了进一步增强。

三是修编规划预案，及时应急响应。2010年国家防办在规划和预案建设方面取得了较大进展，防汛抗旱工作基础更加扎实。《全国抗旱规划》已通过水利部审查后上报国务院，《全国旱情监测规划》编制完成并报水利部审查；完成了全国山洪地质灾害防治专项规划，启动了1836个县级山洪灾害防治非工程措施建设；及时批复三峡—葛洲坝水利枢纽调度运用方案和开展长江、海河流域等有关河流洪水调度方案编制。以预案为基础的应急响应更加及时到位，国家防总全年先后启动防汛应急响应29次，召开防汛会商180多次，组织重点地区、重点流域防汛抗洪异地视频会议13次，发出紧急部署和调度命令210多个，向防汛抗洪一线及时派出工作组或专家组210多个，争取中央财政及时安排下达度汛应急资金和特大防汛抗旱经费27.94亿元，先后42批次紧急向地方调拨防汛抗洪物资价值约8500万元。

四是加强科学调度，强化抢险避灾。各地严格按照国家防总要求，科学制定防御洪水、抗击干旱调度方案，精心调度现有各类水库和水电站，有效地减轻了下游防洪压力，保障了抗旱生产生活用水。在2010年长江、汉江、松花江等洪水防控过程中，国家防总、流域防总会同有关省防指通过优化调度，充分发挥了水库拦洪错峰作用，避免了干支流洪水遭遇，最大程度减轻了下游的防洪压力。在西南地区抗旱的关键时期，对西南地区大中型水库、水电站实施统一调度，发挥水利水电工程抗旱骨干作用，组织协调10个省（直辖市）的水利部门、七大流域机构和部分科研单位开展对口帮扶和支援。在抗旱保供水方面，组织实施了引黄济津济淀应急调水、引黄济冀应急调水和珠江枯水期水量统一调度，并超前部署了2010—2011年度枯水期珠江水量调度工作。在2010年的抗洪工作中，国家防总和各地防指狠抓抢险和群众避险工作，高效落实人员转移措施，适时转移台风影响区、山洪灾害易发区、受洪涝灾害威胁区和发生严重险情的水库下游区等危险区域群众共计1745万人次，最大程度地减少了人员伤亡。8月8日甘肃省舟曲县特大山洪泥石流灾害发生后，陈雷部长、刘宁副部长率工作组和专家组第一时间赶赴灾区，并坐镇前线24天，按照“安全、科学、迅速”的指导原则，组织抢险部队，通过采取爆破松动、机械掏挖、溯源冲刷等综合措施，形成窄河深槽急流的泄流通道，以最快速度下泄堰塞湖存蓄水量，胜利完成了白龙江淤堵河道清淤疏通任务。

五是加强信息报送，加大宣传力度。2010年的信息报送工作呈现数量大、质量高、速度快、内容全的良好局面，国家防办共编发上报《防汛抗旱简报》606期，编发《防汛抗旱信息》28期，编发上报中办、国办每日值班信息120多期、旬报34期、月报7期、季报3期、专题报告50多件，各地共向国家防办报送防汛抗旱信息3049件，其中汛旱灾情类1315件，工作部署类1171，日常工作类563件，为党中央、国务院第一时间掌握相关情况，及时开展抗灾部署取得了主动权。国家防办全年编发国家防总汛（旱）情通报173期，举办新闻发布会3次，及时组织召开了数次新闻通气会和网络在线访谈，制作并协调中央电视台播放防汛抗洪公益广告，流域和省级防办全部明确了新闻发言人，逐步建立了防汛抗旱新闻发布制度，及时发布了本地区防汛抗旱权威信息，为2010年防汛抗旱工作创造了良好的舆论氛围。

六是各方团结合作，齐心合力抗灾。国家防总、水利部从防汛工作指导、汛情雨情测报、防洪工程调度、防汛经费补助和物资调拨等方面全力支持地方抗洪抢险；中宣部、广电总局积极组织防汛抗洪救灾减灾的宣传报道；国家发改委积极安排水利建设和水毁工程修复资金；工业和信息化部、商务部全力做好防汛抗洪通信保障、抗洪产品应急保障和灾区生活必需品市场供应；民政部及时调拨救灾物资，安置受灾群众；财政部及时下拨抗洪抢险和各项救灾资金；国土资源部加强滑坡、泥石流等地质灾害防御；住房城乡建设部、交通运输部和铁道部及时做好防汛物资运输保障工作，铁路部门开出救灾专列260列；卫生部组织做好伤员医疗救治和灾区卫生防疫工作；气象、海洋、水文等部门及时发布预报和预警信息；解放军、武警官兵、公安民警承担了大量急难险重任务，在防灾减灾工作中发挥了突击队作用。据统计，2010年汛期解放军、武警部队累计出动部队59万人次、民兵预备役100.6万人次、车辆5.9万台次、舟艇1700余艘次，参加防汛抗台772次，转移、解救群众30.76万人，加固堤坝43.4 km，疏通河道242.4 km；全国公安机关共参与抢险救灾2.3万次，出动警力237万人次、警车49万台次，救助、疏散群众376万人次，抢救和保护财产价值79.2亿元，排查化解因洪灾引发的各类纠纷5900余起，圆满完成了各项抗洪抢险救灾任务，切实维护了灾区社会治安秩序。

中国水利：请您谈谈2011年将要重点开展的工作。

张志彤：2011年防汛抗旱工作，将认真贯彻党的十七届五中全会精神，全面落实回良玉副总理在全国防汛抗旱暨舟曲抢险救灾总结表彰大会上的重要讲话精神，按照陈雷部长和刘宁副部长在2010年12月上旬召开的全国防汛抗旱工作会议上的重要讲话和安排部署，从防汛、抗旱和应急管理三个方面扎实做好各项工作：

一是全力做好防汛工作。江河防洪、水库防洪、山洪灾害防御、台风防御和城市防洪依然是防汛抗旱工作的重中之重。江河防洪主要是抓紧水毁水利工程修复及除险加固工作，抓紧完成大江大河防洪工程建设，加快中小河流治理步伐，搞好洪水调度，落实好抢险队伍和物资储备，加强工程巡查，做好蓄滞洪区运用准备，落实人员撤退转移的预案和准备措施。水库防洪突出抓好病险、震损、在建水库和水电站安全度汛，逐一明确防汛行政责任人、技术责任人、防汛指挥调度权限和防洪抢险应急预案审批权限，确保水库和水电站的管理、预案、制度、队伍、物资到位，强化应急值守、预报预警和转移避险工作。山洪灾害防御重点确保全国山洪灾害防治县级非工程措施项目的进展和质量，着力加强基层责任组织体系建设，尽快形成县、乡（镇）、村、组、户完整的基层防御体系，加大宣传和培训力度，提高广大基层干部群众自防、自救和互救能力。台风防御要进一步落实预测预报预警、人员转移避险、船只回港避风等各项机制，进一步加快以海堤达标建设为主的防台风工程体系建设，推进船只与港口防台风安全管理、沿海地区房屋防台风建设指导、防台风转移避险人员安全管理等工作。城市防洪主要是依法加大统一管理、统一指挥和统一调度的工作力度，统筹考虑城市外洪内涝问题，科学确定防洪排涝标准，加快城市防洪排涝工程建设，健全城市洪水应急管理体系，着力改善城市灾害性信息的预报预警，广泛开展城市防洪防涝知识宣传。

二是切实抓好抗旱工作。抗旱减灾工作一方面从加强工程建设和抗旱减灾管理体系建设两方面入手，另一方面加强抗旱基础研究工作。在工程建设上，以大型骨干水源配置工程为中心，建设大、中、小型水源调蓄工程，同时因地制宜地建设类型多样、覆盖面广的抗旱应急水源工程体系，尽快修订完善《全国抗旱规划》并上报国务院审批实施。在抗旱减灾管理体系建设上，继续加强抗旱机构和能力建设，加强跨省、跨流域抗旱应急水量调度和管理，加强旱情监测预警分析评估体系建设，建立健全抗旱保障体系，加大抗旱经费投入力度，加大抗旱服务组织支持力度，积极推进抗旱物资储备。抗旱基础研究工作着重从干旱频率及旱情综合评价体系、干旱特征值及水文报旱制度、旱情监测预警及旱灾评估、抗旱能力评价、干旱风险管理、抗旱效益评价等方面深入开展研究工作。

三是着力提高应急管理能力。进一步落实责任制，按照行政首长负责制的要求和分级管理的原则逐级逐部门将防汛责任落实到人，积极探索建立适合本地实际的防汛抗旱督察制度。加快推进洪水影响评价条例的立法工作，继续做好各类防汛抗旱预案的修订完善工作，提高预测预报水平。进一步推进防办能力建设，强化抢险队伍建设和物资储备。加强宣传和信息报送工作，确保重大汛情、旱情和灾情以及防御措施宣传不遗漏。做好防汛抗旱指挥系统二期工程建设，确保二期工程建设顺利实施。另外，加快开展全国水旱灾害风险区划，完善水旱灾害风险管理的法律法规体系和风险补偿机制，探索建立洪水干旱保险制度，努力减少和化解水旱灾害风险。