上海合作组织金融领域的制度安排与功能合作

王海燕 副研究员

(作者:新疆大学经济与管理学院博士生,新疆社会科学院副研究员;责任编辑:姚锐)

金 融领域是上海合作组织 (以下简称上合组织)加强区域经济合作,实现区域内贸易投资便利化的一个非常重要的功能合作领域。随着上合组织银联体的建立,该组织金融合作的制度安排不断完善,但也面临一些问题亟须解决。尤其面对国际金融危机和倡导国际货币多元化的新形势,上合组织需要进一步搭建起金融合作平台,以促进中亚区域经济合作。

一、上合组织金融领域的制度安排

8年来,上海合作组织通过签署成员国间的多边协定和框架性文件,机制建设,上合组织银联体建设等不断完善金融领域的制度安排,奠定了法律和制度基础。

1.多边协定和框架性文件

上海合作组织于2001年成立以来,各成员国均将上合组织视为开展经济合作的重要平台。区域经济合作引起各方的高度关注和浓厚兴趣,已成为成员国元首、总理年度会议的主要议题。各国元首和总理相继签署和批准了 《上海合作组织宪章》、《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》、《〈上海合作组织成员国多边经贸合作纲要〉实施措施计划》及实施机制、《开展区域经济合作和启动贸易投资便利化进程的备忘录》、《〈关于区域经济合作的基本目标和方向及启动贸易和投资便利化进程的备忘录〉的议定书》等一系列重要的多边协定和框架性文件,明确了区域经济合作的任务和措施。并确立了该组织 “实施贸易投资便利化,深化经济合作,逐步实现区域内货物、资本、服务、技术自由流动”的 “三步走”近、中、远期发展目标。上述协定的签署,为促进上海合作组织金融服务与合作奠定了重要的法律基础。2004年比什凯克成员国总理会议批准的 《〈多边经贸合作纲要〉实施措施计划》包括11大类、127项,涉及能源、交通、电信等优先领域的合作内容,确定了金融重点优先支持的领域。

2.机制建设

8年来,上海合作组织致力于区域、国家、地方不同层面,海关、进出境检验检疫、电信、交通等功能领域的机制建设,先后建立起了定期或不定期的上海合作组织总理会晤机制、经贸部长会晤机制和交通部长会议机制,上海合作组织框架下中国牵头的电子商务工作组、吉尔吉斯斯坦牵头的现代信息和电信技术工作组、塔吉克斯坦牵头的投资促进工作组、俄罗斯牵头的海关工作组和能源工作组、哈萨克斯坦牵头的技术规则标准和合格评定程序应用工作组以及乌兹别克斯坦牵头的发展过境潜力工作组等机制,负责协调和推动区域经济合作进程,有效促进了上合组织区域内贸易投资便利化,为实现各项区域经济合作目标,提高金融合作的效率提供了坚实的制度保障。

3.上合组织银联体

2005年,胡锦涛主席在上合组织阿斯塔纳峰会上呼吁尽快建立银行联合体,积极探索多边和双边相补充、政府和企业相结合的合作模式,推动上合组织同国际金融机构建立联系、开展合作,为深化经济合作创造有利条件。同年10月,上合组织银行联合体协议在莫斯科签署,标志这一新型国际金融区域合作机制正式建立。成立银联体旨在保证在上合组织框架内,所有成员银行的安全和有效运行,为成员国的持续发展、为一系列重大项目的落实提供资金保障。目前,银联体已完成了自身的组织、筹建工作,进入实际运作阶段,并将提高金融机构的服务水平,构建适合各成员国发展特点的融资方式。上合组织银联体成员行已签署 《上合组织银行联合体理事会工作条例》、《上合组织银行联合体项目库建立和管理的总原则》、《关于上合组织银行联合体成员行间授信的框架原则》、《上合组织银行联合体关于支持区域经济合作的行动纲要》等文件,标志银联体已完成制度框架建设。

为促进银联体更进一步参与项目实施,2008年10月30日,成员国总理们在阿斯塔纳总理理事会例行会议上提出:“应根据会议批准新修订的 《〈上海合作组织成员国多边经贸合作纲要〉实施措施计划》深化各领域合作,强调有必要吸收实业家委员会和银联体更广泛地参与此项工作”。

二、上合组织金融领域的功能合作

上合组织金融领域的功能合作起步较晚,合作范围有限,主要体现在双边金融机构的合作、成员国间边贸本币结算、银联体合作和上合组织融资支持体系建设四个方面。

1.双边金融机构的合作

上合组织金融领域的合作始于中亚国家独立后。21世纪之后上合组织成员国双边领域的金融合作发展较快。独联体国家传统的经济联系与相似的金融体系使其开展金融合作更加便利。由于经济发展水平差异,经济发展较好的俄罗斯、哈萨克斯坦金融机构相继在乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦等国设立分支机构,参与当地的大型项目建设,开展多项投融资业务,发挥了较大作用;卢布在中亚国家占据仅次于美元、欧元等国际通用货币的重要地位,俄、哈金融机构的业务已渗透到乌、吉、塔等成员国经济社会的各个方面。

上合组织金融领域的功能合作起步较晚,合作范围有限,主要体现在双边金融机构的合作、成员国间边贸本币结算、银联体合作和上合组织融资支持体系建设四个方面。

中国主要在俄、哈、吉等国设立了金融分支机构。经过近20年的发展,投资上合组织成员国金融领域的中国金融机构逐渐增多,主要有中国银行、中国工商银行、中国国家开发银行等,在俄、哈、吉等国设立了分支机构。哈萨克斯坦中国银行作为中国银行在哈设立的全资附属机构,也是中国在哈境内设立的第一家金融机构,在哈国金融业激烈的竞争环境中,不断发展壮大,从资产不超过几千万美元发展成为哈萨克斯坦十大银行之一;为在哈的中国商人办理汇兑,为在哈国的几家中国企业 (基本是中油、中化)提供贷款,主要是为有限的几家企业提供资金服务,贷款的集中度较高,为中哈经济合作做出了积极贡献。中国工商银行 (阿拉木图)股份公司是中国工商银行的第一家海外分行,主要经营坚戈和外汇存款、贷款、外币兑换、汇款、贴现、担保、租赁、代理业务、信用证等业务,新近开办了代收中国驻哈萨克斯坦大使馆签证费业务,其业务发展较好。由于没有开立人民币结算账户,没有人民币结算的业务,伴随着外汇业务的发展,中国新疆辖内九家外汇指定银行目前与哈国当地及外资银行分支机构建立了58个代理行关系,1个账户行关系。中国银行在哈萨克斯坦的代理行就有20多家。2004年7月,中国国家开发银行与哈萨克斯坦开发银行在北京签署促进双边经济和产业发展的全面合作协议,双方拟在项目融资、银团贷款方面开展合作,优先考虑对对方推荐的项目给予支持,从而更加有效地利用两行金融资源,为两国的生产、运输、基础设施、化工和有色金属产业等提供直接或间接融资。2008年10月在哈国政府主办的“第一届国际农业投资论坛—2008”期间,哈国有农业控股公司签署了与中国国家开发银行的合作备忘录,双方确认将加强在农业领域的合作,为中哈两国农业合作搭建融资平台,并促进中哈金融合作向具体项目和非能源领域扩展。

中俄金融合作发展较快,领域较宽。2008年 10月 27—29日,中俄总理莫斯科第十三次定期会晤期间签署了 《中国进出口银行与俄罗斯天然气工业银行3亿美元合作框架协议》和 《中国国家开发银行与俄罗斯外经银行合作框架协议》。双方认为,两国应在现已取得成绩的基础上,在贸易和项目融资、银行卡、出口信用保险、双边结算机制等方面加强合作,拟不断探索和逐步深化双方在保险和证券领域的合作,为中俄经贸合作参与者创造便利条件。

2.边贸本币结算

边境贸易间的本币结算即在两国毗邻地区允许双方企业使用本国货币进行商品交易和贸易行为,也允许两国现钞进入对方国家市场流通。由于多年来边境贸易占上合组织成员国间贸易的比重较大,本币结算对成员国边境贸易具有极其特殊和重要的意义。实现本币结算有利于减少结算环节和交易成本,规避两国汇率风险,便利企业成本控制和资金运作,为两国间的经贸往来提供方便快捷的金融服务;给双方进出口商提供准确及时的价格信号;实现国际货币多元化,在更大范围内促进双边经济开放、合作与发展。近几年中哈、中俄商业银行之间积极探索合作方式,稳步推进两国间的边贸本币结算进程。如2005年12月14日,中国人民银行与哈国中央银行签署了双边本币结算协议;之后,中国银行股份有限公司与哈萨克斯坦人民储蓄银行股份有限公司也签署了合作协议书。这些标志着上合组织成员国间金融合作进展到较高阶段,为推动区域经济合作起到了重要作用。

3.银联体合作

由各国有实力的大银行组成的上海合作组织银联体于2005年10月正式成立,采取更加灵活的市场化方式为区域内大项目提供融资服务,促进各国实业界的直接交流与合作,探讨由各国银行根据市场原则对区域内项目组织银团贷款,拓宽区域内项目的融资渠道。如中国国家开发银行作为上合组织银行联合体主席行,积极搭建银行联合体制度框架和合作平台,工作重心在于基础设施建设领域和能源开发领域,完成了中石油、中石化、中化、中信海外重大并购项目,及中哈石油管道、五矿智利铜、中信集团收购加拿大内森斯能源有限公司哈萨克斯坦能源资产、中国化工集团公司收购法国安迪苏公司等重大项目,成功地促成了哈萨克斯坦和中国合作修建的马伊纳克水电站的项目,此项目将满足哈萨克斯坦南部地区经济发展的电力需求,引起哈政府的高度重视。目前,银联体的工作正在从以下几方面开展:首先,创新融资合作模式,支持重点项目,积极落实 《上合组织成员国多边经贸合作纲要》实施措施计划中的项目所需融资及相关金融服务,重点开展区域内多方参与、多边受益的网络性大型基础设施项目的合作,如公路、铁路、电力、通信、能源、管道运输等。其次,不断完善自身制度建设,扩大组织及其影响力,为区域内项目提供强有力的融资支持。最后,不断充实银联体项目库,加强信息交流及共享。

4.融资支持体系建设

缺乏资金投入一直是上合组织项目合作中的掣肘问题。经初步估算,单是落实 《〈多边经贸合作纲要〉实施措施计划》中的127项合作内容和经济技术项目所需资金逾100亿美元。为解决这一问题,上合组织各方不断探讨建立区域内项目的多渠道融资支持体系,以有效缓解区域内资金投入不足问题。主要包括:(1)探讨建立以增强能力建设、促进贸易和投资活动及资助项目前期费用为主要任务、由各方共同出资的发展基金。各方还提出为具体项目开设专门账户作为区域内项目的融资渠道之一。各方将本着共同参与、共同受益的原则探讨建立区域内项目的多渠道融资支持体系,同时应保证其可操作性,切实起到对区域经济合作提供资金支持的作用。(2)亚行、欧行等国际金融机构的资金以及中方向组织成员国提供的相关信贷和援助资金逐步落实;为推动区域合作有关项目的实施,中方提出向成员国提供9亿美元的优惠出口买方信贷,在2006年6月上海峰会期间已全部得到落实。(3)出于增强区域内能力建设、资助举办贸易投资促进活动和项目前期费用的考虑,中方倡议由各方财政共同出资建立上海合作组织发展基金,但目前各方在基金组织、使用、管理等原则性问题上还存在一定分歧。

三、上合组织金融合作存在的问题

1.金融体系制约

第一,成员国间在金融业务的对接上难度较大。与中亚国家的金融机构相比,中国的金融机构从数量上和种类上都占优势;中亚国家的金融机构体系不够健全,金融机构的种类、业务品种比较单一,商业银行分布过于集中,中小银行比重大,商业银行对经济活动的参与能力弱,主要从事流通领域的短期贷款,这种差距预期还会进一步扩大。第二,融资模式制约。中国与中亚国家在融资模式上均以银行为主导的间接融资模式为主,其中中国以银行为主的间接融资在融资模式中占有绝对垄断地位,在这种融资模式下,没有培育好这种关系的企业通过银行融资就显得非常困难。引进资金的模式成为双方共同关注的焦点。第三,监管模式缺陷。中亚国家和中国新疆的统一监管模式存在很多问题,集中表现在官僚主义严重,金融机构缺乏竞争性、效率低下;而中国的分业监管模式中,银行业和证券业、保险业的分业监管以及它们和人民银行之间的关系还有待进一步协调。第四,金融体制僵化。成员国政府普遍对资本市场建设重视不够,融资效率低,企业负债经营、风险转嫁银行等导致金融服务效率低。此次全球金融危机对中亚国家,尤其是对俄、哈两国金融体系的冲击较大。

2.金融结构不合理

一是成员国经济发展普遍对金融机构的依赖程度较高,企业所有制形式单、股权集中度高,企业偏好银行融资,金融机构整体市场竞争力仍较弱。二是银行体系脱离实体经济,银行业务中投机性投资高于生产性投资。三是长期投资占比低,技术改造、发展生产、采购设备的贷款金额不大,实力强、信誉高的贷款对象和贷款项目数量有限,贷款风险高,贷款保障机制发育滞后。

3.法制差异

一是立法与执法的差异。如哈萨克斯坦的经济金融法律相对较完善,该国专门针对银行业制定了相应的法律,但在具体实施过程中,基本上做不到依法实行监管。而中国各金融机构在具体过程中可以灵活运用很多手段,基本上能够做到依法办理。二是相关的政策不到位。以中哈本币结算为例,在中国新疆如果以人民币或坚戈核销,出口企业无法享受国家出口退税政策,而哈国出于经济安全和方便自身的考虑,并未对中哈双方的本币结算制定出相关的法规政策。

4.贸易投资结构不平衡

成员国间长期以来贸易和投资结构失衡,中国以从哈国进口中国短缺的资源性商品为主,哈国从中国进口的主要是国际竞争门槛较低的民用品,中国对哈国的商品具有刚性需求;中国对哈投资贸易型企业远远多于投资型企业,且呈现出中方向哈方单项投资的特点,中哈贸易投资结构的不平衡导致中哈金融合作的不对等和国内企业在对哈贸易投资中恶性竞争。另一方面,中国对哈国的多数贸易主体规模小,组织化程度低,实力弱,在贸易中易丧失对货币的选择权,不利于两国本币结算;而使用第三国货币美元,影响双方金融合作的效率。

5.金融业务合作存在风险

一是业务创新风险。多年来,上合组织成员国对美元结算产生了路径依赖,长期以来,已形成一条较稳定、较熟悉的结算渠道,这一渠道的各个环节都已形成了固有的操作模式,并产生了一些依赖这种模式而获利的利益集团。成员国如果进行业务创新,如使用本币结算以提高双方金融合作的便利性,需要重新搭建一条结算渠道,势必会破坏原有的利益均衡,来自各方的阻力会较大。二是银行成本风险。成员国间开通金融合作业务,使商业银行运行成本提高,且具有一定的风险。三是汇率风险。上合组织成员国间尚未建立汇率机制,如果出现大量的卢布、人民币或坚戈现钞交易,各国货币都还不能正式进入对方国家的货币流通和结算汇兑范围,双方银行系统收兑的现钞会形成资金占压,金融危机使中亚国家货币纷纷贬值,成员国金融合作会有汇率风险。

四、构建上合组织金融合作的平台

为促进上合组织金融合作,解决上合组织金融合作存在的问题,在充分利用上合组织已有制度安排,深化功能合作的基础上,应从基金建立、政策支持、机构设置、金融监管、信息交流机制等制度建设方面构建起上合组织金融合作的平台。

1.建立 “上合组织区域经济合作发展基金”

尽管上合组织成员国经济发展差距在加大,但总体上大都属于发展中国家,急需大量资金进行基础设施建设、工业改造和能源资源的进一步开发。世界金融组织不能有效提供基础设施所需的全部资金,解决的有效办法就是建立区域合作开发基金或区域性开发银行,作为资本流向区域的新载体。成员国可考虑成立 “上合组织区域经济合作发展基金”或 “中亚区域合作开发银行”,着力构建上合组织金融支持体系。利用多渠道投融资,资助大项目建设,设立贸易、投资、科技专项基金。基金的筹措可由各国根据经济能力的大小按比例缴纳一定数额的资金;包括亚洲开发银行在内的国际金融机构提供一定的无偿资金和有偿贷款;吸纳一些有实力的国内外企业集团作为基金成员,缴纳一定数额的会费;按照多投资、多受益和互惠互利的原则,鼓励国内外企业投资基金会。基金应使用在以下方面:联络处的运转费用;举办各类论坛的费用;重点建设项目的启动费用,并以此争取各国和区域外各种国际组织、国际金融机构,特别是发达国家 (地区)的参与,开辟多种渠道吸引资金参与建设,形成多元化资金筹措机制。

2.推行人民币和卢布区域内并行流通的金融政策

随着成员国间贸易额,尤其是边贸额的不断增加,人民币和卢布在成员国间有越来越大的流通量。面对国际金融危机的新形势,俄罗斯和中国分别提出了将人民币和卢布从周边国家开始向区域范围扩展,逐渐进入国际货币体系,最终实现国际货币体系多元化的设想。为此,可在上合组织范围内各成员国推行人民币和卢布区域内并行公开流通的金融政策,辅之以促进贸易和投资的配套政策。如中国,在目前人民币经常性收支项目自由兑换的既定前提下,适当放宽外汇管制,允许黑龙江、新疆等周边省区投资周边国家项目的外汇自由输出输入;对非贸易性到成员国投资项目的实物、技术投资部分实行免收保证金的鼓励性政策,以促进企业用实物资产、专利技术进行投资,从各方面促进成员国家贸易投资结构平衡。利用中、俄、哈等国在境外设立分支机构方面的成功经验,鼓励相互设立金融分支机构,为推动卢布和人民币区域化创造条件。正如中国国家主席胡锦涛2009年6月16日在叶卡捷琳堡上海合作组织成员国元首理事会第九次会议上所倡导的:“我们要有效利用上海合作组织这一重要平台,加强宏观经济金融政策协调,推动成员国政策性、商业性银行在流动性短缺情况下开展多种形式的合作,促进成员国经济金融稳定;中方建议成员国建立财金对话机制,加强货币政策协调,支持举行成员国财长和央行行长会议。”

3.建立企业投资风险资助机构

针对上合组织成员国中小企业是贸易投资主体的特点,在上合组织框架下建立支持中小企业投资风险资助机构,将成员国对中小型外贸企业的各项资助措施、优惠政策与风险评估和投资资助相结合。如果中央政府财政资金投入困难,各国地方政府可共同出资,设立 “上合组织地区经济合作投资风险基金”,保障投资者在一旦出现政局动荡时所损失的利益,即通过基金组织的弥补,将利益损失减少到最低限度。

4.重视监管,建立预警机制

鉴于金融安全涉及国家经济安全和区域经济安全,上合组织成员国应高度重视和改进金融监管,各方应提高职能部门协同监管效力,有效发挥金融监管合力,规范市场行为,建立预警和解决突发事件的机制,有效防范和化解金融风险。首先,加强成员国中央银行间的沟通及磋商,加强和改进跨境资本流动监管,进一步增强经济开放中的风险防范能力。其次,建立本币和外币跨境流动监测体系,成员国间建立双边的统计监测合作机制,共同对本币和外币非法和突发性流动加强监测和限制;配合有关部门,进一步加强反洗钱工作力度,控制非法跨境资金流动,并定期公布两国的反洗钱动态,共同打击通过非贸易渠道进行的国际反洗钱活动;切实加强对跨境制造、贩运假币犯罪活动的打击力度。

5.建立信息交流机制

经济全球化使得信息交流对成员国金融安全意义越来越重大。上合组织成员国之间,尤其是双方边境地区的中央银行需定期进行政策、信息交流活动,特别是对货币结算代理行的资信程度给予公布,通过对双方银行、汇率等多信息交流,防范和化解金融风险。

金融领域的合作对上合组织成员国越来越重要。2009年 6月15—16日,上海合作组织成员国元首叶卡捷琳堡宣言声明:“当前世界经济和金融形势要求国际社会加强国际金融监管合作,共同防范金融危机风险积聚和扩散,保持经济稳定。本组织成员国将与国际社会共同努力,建立更加公平、公正、包容、有序、兼顾各方利益、使全球化惠及各国的国际金融秩序。为此,应在本组织区域内就国际金融问题和应对国际金融危机问题加强合作和信息交流。”元首们认为,本组织实业家委员会和银联体应发挥更加重要的作用,努力实现从双边合作为主向落实多边项目过渡。