关于后危机时代外贸政策创新的思考

王申宁

一、现行外贸政策针对性有效性不足

30多年来,我国对外贸易政策不断改革完善,特别是加入WTO以后,更加强调公平、公正、透明,措施更加规范,形成了一整套的规则和制度。但随着我国外贸发展,有些制度设计的不足不断暴露,特别是在实施中的缺陷日益突出,需要再反思再改革。

在外贸经营资格方面。20世纪90年代,我国推行大经贸战略,加速外贸经营主体多元化,在专业外贸公司以外,赋予生产企业、商贸企业、科研院所、大专院校等进出口经营权,批准所有外商企业进出口经营权,加入WTO后赋予私营企业进出口权,自此在企业进出口经营权方面实际上完全放开。虽然我国获得外贸经营权的外贸企业众多,但还缺乏颇具国际影响力的企业。在我国出口额最大的20家企业中,2家为能源化工企业 (第10位中石油,第12位中化),5家为国内企业 (第7位华为,第 8位联想,第14位中国机械,第17位中集集团,第18位浙江国贸),其余13家均为合资的电子信息加工贸易企业。环顾我国出口500强企业,真正基于国内技术和品牌,主导市场的大企业少之又少。

在外贸调节手段方面。我国外贸政策手段,主要是汇率、出口退税率、关税的变化,其中出口退税率的调整成为相关部门的杀手锏。在外贸形势好的时候不断下调出口退税率,在发生危机出口困难时再提高出口退税,再加上政策的滞后性,往往加剧了外贸的波动。比如在本轮减顺差时期,自2006年开始,连续7次降低或取消多种类商品的出口退税;反过来,从2008年7月开始至2009年6月又分7次提高多类商品退税率,变化之频繁、幅度之大,实属罕见。出口退税来来回回地变来变去,有时是形势使然,有时又加剧了外贸的波动,已经暴露出两方面突出问题:

(1)政策措施严重依赖出口退税率的变化,其着力点实际就集中在商品上,再由商品向企业主体传导,政策的效力就会降低甚至偏离原来的目标。政策过于强调商品,我国参与的国际竞争就是商品竞争,主要依靠的是商品的成本和价格优势。其结果就是,源源不断地向国外输出了物美价廉的商品,外贸规模很大,国外到处充斥着中国造产品,国内低水平同类竞争也搬到了国外。带来的恶果就是,我国许多出口商品国内获益不多,劳动力报酬迟迟得不到提高,还为国外频频发起反倾销等贸易摩擦提供了借口。

(2)出口退税政策看上去公平,却降低了效率,效果也打折扣。出口退税政策不能区别对待生产同一类商品的企业,也就不能有效支持有发展前景的企业。因为出口退税的依据是海关HS商品编码,该商品分类目录是用来对进口商品征税的,不太适宜用来作为促进出口的依据,且目录调整划分严重滞后,不同等级、不同技术含量的商品仍归在同一类,给予同样的退税。湖北省这样的例子就很多,比如武钢生产的X65级别以上管线钢按普通钢对待,福星科技的子午轮胎钢帘线按普通钢丝绳对待,兴发集团食品级的六偏磷酸钠按普通磷酸盐对待,广济药业的核黄素(B2)按普通维生素对待。这些企业有的产品具有很高的附加值,有的采用了先进的生产技术工艺,但出口退税政策一视同仁,未能起到鼓励先进,抑制落后的作用。

我国外贸政策的总体取向是放开、公平,为所有企业提供公平的竞争平台,为所有商品给予公平的税收待遇 (现在是除了两高一资产品)。这些战略政策在当时的条件下是必需的、正确的,促进了改革开放,为形成全方位、多层次、宽领域的开放格局,促进外贸上台阶发挥了巨大作用。经过30多年的发展,我国经济在发展、外贸格局在变化,当时适应发展要求的不一定永远适应,以前有效的不一定永远有效,政策的公平性有余而效率不足。需要依据形势的变化和新的发展要求,研究制定针对性强的政策措施。

二、后危机时代国内外贸易环境的新变化

从国外看,世界经济缓慢回升,在复苏阶段的不稳定不确定因素很多,整体经济增长模式的变化也很复杂;从更长阶段看,世界经济进入了低速增长时期。国际金融危机对全球经济贸易造成严重冲击,主要发达国家和多数发展中国家经济衰退,国际贸易和投资显著下降,2009年下半年在谷底震荡。年末岁初,一些经济、贸易先行指标出现回暖,股市回升,出口信心和订单开始增加,经济前景好转。但是这次危机有全球经济失衡,金融、银行、房地产市场畸形膨胀的大背景,不是一次短期的市场供需波动,引发危机的问题仍未解决,金融系统处理有毒资产还可能发生很多风险。20世纪 30年代大萧条,美国经济总量直到1937年才恢复到1929年的水平,全球贸易下降持续了3～4年,恢复到危机前用了15年左右。预计这次危机过后,世界经济将维持低速增长,国际贸易将至少有3～5年的低速期。

从国内看,国际金融危机使我国经济结构不合理矛盾进一步凸显,扩大内需特别是消费需求将成为转变经济发展模式的重要途径。事关转变外贸增长方式的几个突出问题是:一是过于依赖投资带动形成新的产能过剩,不利于调整外贸结构和转变外贸发展模式。为应对金融危机冲击,保持经济增长,我国仍主要依靠投资拉动,投资结构不合理带来的产业过剩矛盾更加突出。在工业领域,不仅钢铁、水泥等产能过剩的传统产业仍在盲目扩张,包括铜、铝、原煤开采等在内的新增产能维持在历史高位。总体上,我国制造业平均有近48%的产能闲置,35.5%的制造业企业产能利用率在75%以下。为此,国务院已经要求加强对产能过剩行业和重复建设项目的发展指导。

二是扩大内需特别是消费需求的根本在于增加居民收入,可能冲击我国低劳动成本的优势。合理调整收入分配关系,努力增加城乡居民收入,是扩大消费、促进经济平稳较快增长的必然要求。要提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重。对农民来说,就需要继续提高粮食和农产品价格;对工人来说,就是扩大就业,提高工资,加强社会保障。在2008年开始实施新的 《劳动合同法》,很多外贸外资企业因增加劳动成本而反响强烈。

三是对外贸易自身发展环境日趋严峻。加入WTO以来,我国外贸连续7年保持20%以上的增长,已经成为全球最大出口国,在很多国家进口占较大比重,但在外贸方式和获取利益上为国内外瞩目。一方面,国内就有人争议加工贸易对税收和技术进步的贡献较低,出口产品大量为贴牌生产,大部分利润被外国品牌商拿走,污染和消耗则留在国内。同时出口产品主要集中在劳动密集型产品和制造环节上,即使是机电产品和高新技术产品,大部分也是中低端加工装配环节的产品,国内增值率不高。另一方面,我国面临的贸易摩擦不断增加,成为贸易保护主义的重点对象。我国出口竞争优势产品屡遭限制,呈现出国别扩散和不同措施叠加使用的势头。像我国钢铁产品,2008年10月以来有8个国家 (美国、澳大利亚、印度、阿根廷、墨西哥、俄罗斯、印度尼西亚、土耳其)发起20起贸易救济调查,反倾销、反补贴、保障措施和特保四种措施都被使用。

总的来说,外需萎缩增加了外贸增长的压力,逼迫企业转型、调整;国内投资带动的经济模式使外贸调整结构和转变增长方式的困难加大,提高居民收入的策略将会弱化我国初级产品、劳动力成本低的优势,特别是我国大量的劳动密集型行业会遇到明显的压力;国外贸易环境日趋严峻,对我国企业和产品打压、限制加剧,贸易纠纷明显增多,波及我国互利共赢的对外局面。我国外贸发展的基础和环境比前几年发生了根本性变化,内外交困、相互制约的复杂条件迫切要求外贸突围,研究当前外贸发展的新规律,制定和实施新的发展战略。

三、我国外贸政策需要创新

(一)保持外贸政策的稳定性和连续性

世界经济虽然进入了重大调整期,全球化进程也将进入短暂的调整期。但从长期看,经济全球化大的趋势不会改变,国际贸易和投资仍将是推动世界经济增长的重要力量。各国经济恢复必须借助于国际贸易和投资来进行,也必须在全球化的大背景下来考虑和推动。发展外贸,一是进行商品和技术交换,保障国内短缺商品的供应;二是扩大市场空间,提供更多的就业;三是推动先进产业发展,提高国际竞争力。外贸规模巨大,本身就是一笔巨大财富,只要深挖细刨,就不难获取新的利益;同时,提升我国在国际贸易中的比重仍有可能,扩大出口仍有明显空间,外贸发展对经济增长和结构调整仍发挥重要作用。

在应对金融危机冲击中,我国外贸政策已经转为积极的促进政策,与减顺差时期的外贸政策比较,现在的退税、汇率、加工贸易等政策是5年多来最优惠的。要看到经济危机对外需冲击的严重性,清醒认识经济恢复反弹的复杂性,要认真吸取外贸政策频繁调整的教训,坚决保持外贸政策和经营环境的稳定性。保持外贸政策的基本稳定,改善经营环境,是以后政策创新的基础。

(二)外贸战略政策创新要与产业政策紧密结合

本次国际金融危机给我国外贸带来了前所未有的冲击,外贸出口下降20%以上,这在以前从未出现过,外贸企业有的倒闭,有的业务停滞,有的开始调整,或者转向国内市场,或者调整商品结构。这客观上给国家和企业提供了一个重要契机,要克服危机冲击,培养持久发展潜力,对外贸战略必须进行反思。目前,放开性的外贸战略任务基本完成,为适应新的国内外形势和发展要求,需要对现行政策进行大胆创新

外贸政策不能局限于税收和补贴政策,更不能简单理解为出口退税政策。无论采用何种税制,也无论国内征税的高低,以零税率参与竞争是国际市场上的普遍情况,也是符合WTO规则的。实行出口全额退税是企业经营外贸的整体环境和条件,应确定为我国有关外贸的长期稳定的制度,而不能作为外贸发展和调节外贸的主要手段。出口退税率变来变去,不仅增加国内企业经营困难,国外客户也不好适应。即便减少或取消两高一资类商品的出口退税,也要逐渐地、有计划地按照市场可预期的步骤来进行。

外贸结构主要有商品结构、市场结构、主体结构、贸易方式结构。要优化外贸结构、转变外贸增长方式,就是要提高出口商品的附加值和技术含量,扩大自主品牌商品出口,提升企业参与全球化的层次水平,提高我国在全球的影响力和话语权。从对外开放的全局来说,我国是主动的、积极的;但从我国企业参与全球化的环节,在全球性生产链条上的地位和主导性来说,我国基本上居于从属的地位。我国企业要摆脱长期依靠自然要素(劳动力、土地、原材料、资源)优势的局面,需要向生产链条的两端 (研发和营销)延伸,需要形成新的技术管理等核心优势,需要发展整个产业链条的竞争优势。外贸政策的目标应该定位在培育国际领先的产业和具有国际竞争力的企业,而不单纯是要把多少商品推到国外去。能够抵御危机冲击的是在产业链上居优势地位的企业,而不是商品,有效的政策不应指向商品——产业链条的末端,而应指向前端,指向商品的主体,就是企业。外贸政策的着力点不能一直停留在商品上,应该从商品转向企业,应该强化对有实力、有发展潜力企业的支持。

外贸政策也是一种产业政策,产业政策就是要针对不同类型的行业采取保护激励或者促进竞争的政策,在行业中重点选择有龙头示范作用的企业,帮助其开拓市场,改进技术和管理,对外投资,引导生产要素向重点优势企业聚集,打造具有国际竞争力的大型企业。我国行业门类齐全,但不同行业发展阶段不同,依据市场情况,一般分为幼稚产业、成长性产业、成熟衰退性产业;各产业内不同企业所处的水平也不同,有的不断创新,技术管理先进,有的逐渐落后,会被淘汰。人们常说,一流企业做标准,二流企业做品牌,三流企业做技术,四流企业做产品。我国很多企业就属于四流企业,专为别人打工,有些企业开始做技术,做品牌的是少数,做标准的更是凤毛麟角。商务部门迫切需要研究产业政策的内容和手段,把外贸政策和产业政策紧密结合起来。外贸政策在原则上,应坚持总体公平为基础,选好政策的着力方向,提高政策的有效性。在政策方式上,以重点企业和重点项目为抓手,拿出一部分资金,以税收优惠、融资补贴、信用保险、政府采购、支持进口等方式给予扶持,给予重点企业特殊政策,从而带动整体外贸政策的创新。在政策实施中,必须在全国统筹的基础上,充分发挥地方政府和行业协会的作用,因为只有当地政府和行业部门最清楚哪些企业有潜力、哪些企业技术管理先进,支持哪些企业效果最好。