国家基础权力研究述评:基于财政分析的视角＊

黄冬娅

国家基础权力研究述评:基于财政分析的视角＊

黄冬娅

国家基础权力的发展是国家政权建设的核心问题之一。国家基础权力区别于国家专制权力,指国家实际渗透到市民社会,在其统治的疆域内执行决定的能力。在现有研究文献中,研究者不仅将影响国家基础权力发展的因素归结于政权的性质和类型,而且有力地揭示了财政汲取与财政供给对国家基础权力的影响。一方面,统治者财政汲取的追求推动了国家基础权力的发展,国家财政汲取的需求、规模、来源和方式等对民族国家是否能够存活、国家政权的性质以及国家行政体系的规模和发展程度产生了重大影响;另一方面,财政供给的不同方式以及财政理性化的过程还影响了国家基础权力发展的不同路径,在国家能力建构过程中,财政体制理性化改革对于推动国家基础权力发展具有重要意义。对这些基于财政视角的研究,有的研究者也提出了批评,认为它们是基于欧洲国家形成的狭隘经验。这些争论为深入探讨和反思财政问题与国家基础权力发展的关系,提出了亟待解答的课题。

国家基础权力;财政汲取;财政供给;国家政权建设

曼恩(Mann)在《国家的自主权力》一文中区分了两个重要的概念:国家专制权力(Despotic Power of the State)和国家基础权力(Infrastructure Power of the State)。前者指国家精英可以不经过与市民社会常规、制度化的协商妥协而单独采取一系列行动的权力,它是一种国家精英凌驾于市民社会之上的权力;后者指国家实际渗透到市民社会、在其统治的疆域内执行决定的能力,它是一种国家通过其基础结构(Infrastructure)渗透和集中协调市民社会活动的权力①MichaelMann,The Sources of Social Power,Vol.II:the Rise of Classes and Nation-States,1760—1914,Cambridge:Cambridge University Press,1993,p.59.。

米格代尔(Migdal)认为,曼恩提出的“国家基础权力”指的就是国家的“社会控制能力”,它不仅包括了国家机构和人员的下沉,而且还包括国家配置资源以实现特定目的的能力和管理民众日常行为的能力,是国家成功地以其规定的规则取代人们自身行为倾向或者其他社会组织规定的行为规则的能力②Joel S.Migdal,Strong Societies and Weak States:State-Society Relations and State Capabilities in the Third World,Princeton,N.J.:Princeton University Press,c1988.。同时,国家实现社会控制的目标必然要依靠国家代理人。在欧洲国家的形成历史中,从封建国家向绝对主义国家转变意味着崭新的行政体系的构建,统治者通过行政体系将其社会控制的触角延伸。随之而来的问题就是统治者如何有效地监控代理人不偏离社会控制的目标,将其意志贯彻下去。在国家社会控制的过程中,国家代理人监控的重要性使得它成为国家基础权力研究中不可分割的组成部分。

国家基础权力和国家专制权力的区分,可以帮助我们厘清国家的“范围”(scope)与国家的“强度”(intensity)或国家的“范围”(scope)与国家的“力量”(strength)之间的关系①Anthony Giddens,A Contem porary Critique of Historical Materialism,Vol.II.the Nation-state and V iolence,London:Macmillan,1981—1985;Francis Fukuyama,The Imperative of State-building,Journal of Dem ocracy,Vol.15,No.2(April 2004),pp.17—31.。在曼恩看来,国家强弱指的就是国家基础权力的强弱,而国家专制权力的强大并不一定导致国家基础权力的弱小,在一些专制权力较弱的宪政国家,国家基础权力同样可能十分弱小②MichaelMann,The Autonomous Power of the State,in John A.Hall ed.,States in History,Oxford:B.Blackwell,1986,pp.60—61.。与此相似,厄特曼(Ertman)、亨廷顿(Huntington)和斯考切波(Skocpol)也都认为,权威主义国家也可以因高度制度化的官僚行政体系而拥有强大的国家基础权力③Samuel P.Huntington,PoliticalO rder in Changing Societies,New Haven:YaleUniversity Press;Theda Skocpol,States and Social Revolutions:A Com parativeAnalysis of France,Russia,and China,New York:CambridgeUniversity Press,1979,p.162;Thomas Ertman,B irth of the Leviathan:Building States and Regim es in Medieval and Early Modern Europe,New York:Cambridge University Press,1997,p.10.。我们不能将影响国家基础权力发展的因素完全归结于国家政权的类型或者性质,这为我们进一步深入探讨国家基础权力发展的影响因素开辟了更为广阔的视野。

基于这种判断,研究者把影响国家基础权力发展的因素追溯到了欧洲早期现代国家形成的历史进程,即统治者创设一系列的制度网络和行政机构以建立国家与社会各阶层及群体的直接联系,实现从间接统治向直接统治的现代国家转变的进程④DavidWaldner,State-Building and Late Developm ent,Ithaca,N.Y.:CornellUniversity Press,1999.。现代国家形成的过程伴随着现代行政体系的建立、规模的扩张以及理性化程度的提升,这些都有效地推动了国家社会控制能力和代理人监控能力的发展,促进了国家基础权力的发展。在这个过程中,财政问题发挥了重要的影响,研究者从不同角度对财政汲取和财政供给扮演的角色进行了探讨。

一、财政供给与国家基础权力发展

在考察财政汲取与国家基础权力发展关系的过程中,研究者关注到财政供给的不同方式如何影响官僚式和世袭式两种不同行政体系的形成。在这两种不同的行政体系下,国家的社会控制和代理人监控能力有着重大的差别:在世袭制行政体系的制度框架下,统治者在克服社会控制难题的同时,产生了巨大的代理人监控问题,从而使得不同国家的国家基础权力存在相当大的差异。

第一,财政供给方式的不同是世袭式和官僚式两种行政体系的根本区别。在《经济与社会》中,韦伯(Weber)追溯了欧洲国家形成的历史进程,区分了世袭式(Patrimonial)和官僚式(Bureaucratic)两种不同的行政体系⑤MaxWeber,Econom y and Society:An Outline of Interpretive Sociology,Vol.III,New York:Bedminster Press,1968,p.1010.。世袭制的行政体系有可能发展出官僚体制的种种特点,但它与官僚制根本不同。世袭制体系下也可能有职位和权威层级的复杂化,但是,世袭制行政体系中官员没有稳定、经常性的薪水,他们只能从其占有的行政管理物资中获取行政管理的费用。即便是军队,也是依靠本身资源的攫取来装备自己。实物俸禄、酬金以及土地俸禄等是世袭制行政体系经费的主要来源。这种体制产生了诸多弊端:政府官员对职位权力往往享有垄断性的占有,包税人和其他各种承担了国家职能并利用这种职能来牟取私利的私商广泛存在,俸禄的攫取和交易超出了统治者控制的范围①Ibid.,pp.1028—1032.。

在这种世袭制行政体系中,统治者往往采取出巡和管辖权的分割等来防止官员对于公职的独占,但是,世袭制行政体系的最终变化来源于贸易和货币经济的发展。贸易和货币经济的发展使得统治者可以通过追求利润导向的垄断主义来满足其经济需要,在税收收入大幅度增加的基础上提供行政官员稳定的薪水和相连带的职务晋升,从而避免了职位垄断(Office Farming)和买卖官职。在财政理性化的过程中,世袭制逐渐地演变为理性官僚制行政体系②Ibid.,pp.1041—1043,pp.964—967.。

第二,以不同财政供给方式为基础的行政体系具有不同的运行基础。在官僚制和世袭制两种不同的行政体系下,国家的社会控制和代理人监控能力存在相当大的差异,在一定程度上导致了不同国家的基础权力差异。在绝对主义国家形成的初期,君主要将其统治触角延伸,就不得不花钱购买人员以组成行政体系和军队。在这个过程中,一些国家的统治者利用官职买卖以及雇佣军来克服建立官僚机构和军队过程中的经费不足。但是,这种世袭制行政体系会带来无法克服的监控难题,无可置疑地侵蚀着国王原本就有限的权力,国家的收入被转移到这个腐败的官僚系统日益增加的薪俸上,雇佣军也背离国王的目标而追求自我利益,日益膨胀的官僚体系不断消耗财政收入并带来了国家的负债,从而又导致了国家更加庞大的财政需求③ImmanuelWallerstein,TheM odern World-System,Vol.I,New York:Academic Press,1974,pp.133—162.。

因而,一方面,在欧洲国家形成的过程中,统治者通过世袭制的行政体系一定程度上克服了将国家机构和国家权力向基层渗透之际财政汲取和人力的缺乏,取得了更广泛的社会服从;另一方面,世袭制行政体系建立在私人忠诚和行政职能承包的基础之上,带来了严重的代理人监控问题。有的研究者强调世袭制本身作为一种有效的制度安排,是统治者在一定社会经济条件下追求财政收入最大化的理性选择;另一些研究者认为,在世袭制之下,统治者对国家代理人的监控处于失控状态,国家代理人对于既得利益的追求和维护阻碍了统治者改革的推行和实施。即便国家已经拥有足够的财政汲取和专业人才来建立一个理性的官僚制,国家代理人的失控也使得国家基础权力的演变不得不面对某种路径依赖,从而规导了国家基础权力演变的轨迹。

二、财政汲取与国家基础权力发展

在关于国家基础权力的研究中,研究者还将国家基础权力的发展放在具体的历史环境中,考察财政汲取的需求、来源、规模和方式对于民族国家存活、现代行政体系建立、规模扩张及其发展程度的影响,从多个侧面揭示了财政汲取问题在国家基础权力发展过程中发挥的重要作用。

第一,国家是否能够成功地汲取足够的财政收入,直接影响到民族国家的存活,这一点在欧洲国家形成的过程中尤为明显。其时,一个全球范围内的民族国家体系并未形成,财政实力是决定这些新生民族国家能否在国家间战争中存活下来的最为关键的因素,进而决定了民族国家力量的强弱和兴衰。蒂利(Tilly)就认为,1500年之后的欧洲,一个政治体能否存活下来并最终成为一个民族国家,取决于其统治者是否采取了一系列行动来建立一个可以有效地汲取所需资源的机构④Charles Tilly,ed.The Fo rm ation of National States in Western Europe.Princeton,N.J.:Princeton University Press,1975.。

第二,财政汲取是国家行政体系建设的根本动力,统治者财政汲取的追求推动了国家基础权力的发展。战争的压力推动了统治者将其权力向下延伸,以此汲取所需的资金,从而创设了国家行政体系,现代国家建设和国家基础权力得到了发展①Otto Hintze,The Historical Essays of O tto Hintze,New York:Oxford University Press,1975;Gianfranco.Poggi,The Developm ent of TheM odern State:a Sociological Introduction,Stanford,Calif.:Stanford University Press,1978;Charles Tilly,Reflections on the History of European State-Making,in Charles Tilly ed.,The Fo rm ation of National States in Western Europe;Thomas Ertman,B irth of the Leviathan:Building States and Regim es in Medieval and Early Modern Europe,New York:Cambridge University Press,1997.。蒂利认为战争使得统治者有财政汲取的需求。利维(Levi)进一步提出,不管是否有战争压力,统治者都存在独立的利益目标,即追求税收最大化②MargaretLevi,Of Rule and Revenue,London:University of California Press,c1988,p.14.。不独公共财政和国家统治者的财政混为一体的时候,统治者有足够的激励去寻求税收增长;就算有独立的公共财政,统治者也会追求税收的增长,因为税收最大化可以增加统治者私人的权力和威望,带来各种私人物品③John A.C.Conybeare,The Rent-Seeking State and Revenue Diversification,World Politics,Vol.35,No.1(Oct.,1982),pp.25—42.。

研究者认为,民族国家的需要不是来自于社会,而是来源于统治者,统治者而非社会才是国家基础权力的推动力量。国家基础权力发展的过程是统治者为了延伸权力触角、加强财政汲取而推动国家建设的过程。在这个过程中,国家创设了一系列行政体系来取代各种中间人,将各种包税人吸纳到国家结构之中;同时,在从依靠各种独立中介人到建立国家的直接统治的过程中,统治者们不得不为了财政收入、人力和各种战争需要而与资本家以及社会其他阶层讨价还价。社会各阶层对国家提出了无数的新要求,包括养老金、穷人救济、公共教育和城市规划等等。由此,国家从战争机器演变成了一个多功能的组织④Charles Tilly,Entanglementof European Cities and States,in Charles Tilly and Wim P.Blockmans eds.,Cities and the Rise of States in Europe,A.D.1000 to 1800,Boulden:Westview Press,1994,pp.8—9.。

第三,财政汲取的不同需求和经济背景影响了行政体系的不同规模和发展程度。蒂利考察了欧洲国家建设过程中不同国家行政体系规模差异产生的原因。他认为,不同战争类型对资金的不同需求导致了统治者对资金汲取的不同压力,财政汲取需求越大,国家行政体系可能相应地越庞大。此外,财政汲取的不同社会经济背景也产生了对汲取资金的行政体系的不同需求:俄国是非商业化的农业经济,因而,国家建设属于强制力密集型,庞大的官僚系统在农业部门汲取资金;威尼斯有相当发达的商业,所以,国家建设属于资金密集型,依赖关税和消费税这些容易征收的税种,不需要庞大的行政机构⑤Charles Tilly,Coercion,Capital,and European States,AD.990—1990,Cambridge,Mass.,BasilBlackwell.1990.。具体来说,税源越小,商业化程度越低,越难以征收到足够的给养战争的税收,财政机构延伸的范围就越广;反之亦然⑥Charles Tilly,WarMaking and State Making as Organized Crime,in Perter B.Evans etal,eds.,B ringing the State Back in,Cambridge:Cambridge University Press,1985,p.182.。

财政汲取的不同来源还影响到国家行政体系的不同发展程度。依靠国外贸易而不是国内经济的税收时,国家财税机构一般会欠发展,因为收取关税不需要一个精密的财税结构。进而,根据交换理论,当政治精英不需要对国内民众收税时,他们也不需要创造那么多的公共服务部门,因为他们不需要获得地方纳税人的服从。并且,如果国内税收水平很低,国家对于经济管理只承担很少的责任,也就不需要创设监管、货币和其他经济管理机构⑦John L.Campbell,The State and Fiscal Sociology,Annual Review of Sociology,Vol 19(1993),pp.163—185.。

第四,财政汲取最大化目标是产生世袭式和官僚式两种不同行政体系的重要原因。财政供给的不同方式是导致世袭式和官僚式两种行政体系相区别的经济基础,而究其根源,两者都是统治者追求可能的财政收入最大化而采取的制度安排。阿丹特(Ardant)认为,生产的不足、市场发育的不充分以及前工业社会税收征收、税负分配和税收评估的困难等社会经济条件的限制,决定了统治者征收的税种及其征收方式。世袭制行政体系正是在社会经济条件和统治者财政汲取能力不协调的情况下采取的以求税收最大化的方式①GabrielArdant,Financial Policy and Economic Infrastructure ofModern States and Nations,in Charles Tilly ed.,The Fo rm ation of Nation-State in Western Europe,pp.174—193.。同样,科林(Collins)对17世纪法国税收的研究提出,正是世袭制行政体系下那些看似无效率的因素,比如高昂的征收成本、特权和包税人等,使得国王能够征收到足够的税收。凯瑟(Kiser)也认为,世袭式行政体系产生于统治者无法监控其代理人,而只有通过包税人等方式来实现统治向社会的渗透;在监控无法实现的情况下,包税人等制度安排可以减少监控成本,从而是一种有效的制度②Kiser Edgar and Joachim Schneider,Bureaucracy and Efficiency:An Analysis of Taxation in EarlyModern Prussia,A-m erican Sociological Review,Vol.59,No.2(Apr.,1994),pp.187—204.。

利维用交易成本分析国家基础权力演变,揭示了统治者追求财政收入最大化的目标如何影响国家基础权力的演变。其核心论点是:统治者的目标是追求税收收入,但不能随心所欲。她系统地考察了统治者在税收最大化过程中受到的各种制约,包括讨价还价能力、交易成本和贴现率③MargaretLevi,Of Rule and Revenue,pp.113—117.。在她看来,世袭制并不是统治者对于国家基础权力失控的产物,相反,它是统治者在一定的社会经济条件下,为了克服社会控制和代理人监控的难题而选择的有效制度。在利维的研究中,世袭制就是为了追求财政收入最大化而在一定社会经济条件下节约交易成本的一种制度安排。

第五,财政汲取的不同策略影响到国家政权的性质。是否会走向对国家权力的分享,也从一个侧面影响到国家基础权力的发展。在欧洲现代国家形成的过程中,为了获取民众对税收的同意,统治者不得不创造政治参与的渠道,诸如法庭、议会等。当上层阶级同意承担大部分税负作为政治权利的交换时,就产生了宪政国家,即所谓“没有代表权就没有税收”;当政治精英很难达成这样一个妥协方案时,他们就会创设一个绝对主义国家来增加下层阶级的税负④John L.Campbell,The State and Fiscal Sociology,Annual Review of Sociology,Vol 19(1993),pp.163—185.。虽然国家基础权力的发展享有相当于国家政权性质的独立性,但是,国家政权性质无疑对国家基础权力的发展具有相当重要的影响。在厄特曼看来,与独裁国家相比较,英国、瑞士这样的宪政国家在建立现代官僚体系上更有优势:一个强大的议会以及公共领域可以为改革者提供最为关键的支持,来克服既得利益的反对,消除世袭制的陋习,从而推动国家基础权力的发展⑤Thomas Er tman,B irth of theLeviathan:Building States and Reg imes inMedieval and EarlyModern Europe,pp.323—324.。

三、欧洲经验的局限

以上关于国家基础权力研究的文献大部分以欧洲现代国家形成的历史为经验基础,而后发展国家面对的国际环境、国内条件和国家职能都发生了重大变化,欧洲早期现代国家形成的经验无可避免地存在着历史的局限。对这些以财政问题作为国家政权建设之核心的研究,一些学者从不同侧面提出了质疑。

研究者反思了财政收入与民族国家存活以及国家行政体系规模和发展程度的关系。比如,在第三世界国家,现代世界体系的建立使得战争已经不再成为民族国家是否存活的基础,财政汲取也已经不再是民族国家是否能够存活的关键。在蒂利对欧洲国家演变的分析中,“国家形成”亦即一种前所未有的组织形成、产生及其非预定性、非方向性的发展过程;与欧洲国家不同,第三世界国家经历的是“国家建设”的历程,新兴的国家已经不可能通过战争来改变它们在这个体系中的位置,军事力量、财政能力并不会导致其存亡,也不会影响到它控制疆域的大小①Charles Tilly,Entanglementof European Cities and States,in Charles Tilly and Wim P.Blockmans eds.,Cities and the Rise of States in Europe,A.D.1000 to 1800,Boulden:Westview Press,1994,pp.8—9.。进而,如果说欧洲国家形成过程中,战争的压力使得统治者为追求财政收入最大化推动了国家财政汲取行政体系最初的建立,从而推动了国家政权的建设,那么,如今的第三世界国家,在战争压力大大减轻的情况下,在以规则制定为核心的监管取代并边缘化了战争、税收和财政支出三大现代国家功能的情况下,在能否构造一个执行经济政策、提供社会服务和维持公共秩序的国家政权成为主要任务和挑战的情况下,统治者可能丧失了基于财政汲取的压力或者动力去推进社会经济监管部门的理性化,从而难以推动国家基础权力的发展②Charles Tilly,Reflections on the History of European State-Making,in Charles Tilly ed.,The Fo rm ation of National States in Western Europe,pp.81—82;RobertR.Kaufman,Approaches to the Study of State Reform in Latin American and Postsocialist Countries,Com parative Politics,Vol.31,No.3(Apr.,1999),p.357;Francis Fukuyama,The Imperative of State-building,Journal of Dem ocracy,Vol.15,No.2(April 2004),pp.17—31.。

对于财政汲取如何影响国家性质,研究者发现,并不是所有情况下,税收和财政汲取都能促使权力的分享和宪政国家的兴起,这还取决于纳税人采取集体行动的能力以及国家的社会经济条件。很多情况下,国家更倾向于采取强制的方式汲取财政收入,而非妥协与谈判。比如,当官僚组织执行税收政策的能力很强,能够避免因腐败带来的大规模税收流失等问题时,国家更容易采取强制的方式来追求税收收入;当政府享有很高的合法性的时候,也更可能采取强制力的方式汲取财政收入;当能够从国际资源中获取财政收入的时候,政府往往有能力拒绝和国内阶层进行谈判妥协;此外,鉴于现代大多数国家的立法机构成员与纳税人交叠重合的程度很低,最大的纳税人往往是对政治发挥很小作用的公司等主体,因而,纳税人往往采用资金赞助等方式来达到一些个别、专门的政治目的。在他们可以通过各种方式来影响税收机构正式或者非正式的裁量权的时候,纳税人的集体行动很难发生。因而,国家的税收和财政汲取也不太可能引发公开的辩论和谈判,不可能引向代表权的产生;并且,由于可见的、直接的税种较之于间接税种更容易引发纳税人的集体行动,在主要依靠间接税种的国家,“没有代表权就没有税收”也难以产生③Mick Moore,Revenue,State Formation,and theQuality of Governance inDevelopingCountries,International Political Science Review,Vol.25,No.3(2004),pp.297—319.。

当然,面对这些质疑,仍有研究者坚持财政问题在后发展国家建设中要发挥至关重要的作用。在中国研究中,对民国时期现代国家建设的影响、新中国国家政权建设的影响以及当代中国财政理性化改革的研究,都有人仍然将财政体制改革作为行政体制改革的着力点,将传统财政向现代财政的转型当作推动中国从传统国家走向现代国家不可或缺的重要组成部分④杜赞奇著、王福明译:《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》,南京:江苏人民出版社,1996年;黄冬娅:《财政供给与国家政权建设:广州市基层市场管理机构研究(1949—1978)》,《公共行政评论》2008年第2期;王绍光、马骏:《走向“预算国家”:财政转型与国家建设》,《公共行政评论》2008年第1期;刘守刚:《财政类型与现代国家构建:一项基于文献的研究》,《公共行政评论》2008年第1期。。因此,无论是基于欧洲经验的研究抑或对于欧洲经验的批评,都可为我们认识当今中国的国家政权建设以及国家基础权力发展提供借鉴。不同的时代背景和空间场域下的财政问题与国家基础权力发展之关系,亟待研究者更深入地探讨和研究,以总结出超越欧洲经验的中国经验。

【责任编辑:杨海文;责任校对:杨海文,许玉兰】

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1000-9639(2010)04-0166-06

2009—07—07

广东高校优秀青年创新人才培育项目;中山大学“211工程”三期行政改革与政府治理研究项目;2009年中山大学青年教师起步资助计划

黄冬娅(1978—),女,重庆合川人,哲学博士,中山大学政治与公共事务管理学院、行政管理研究中心、城市治理与城市发展研究所、政治学研究所讲师(广州510275)。