危机中的城镇人群反应及其应急管理——贵州凝冻灾害的调查与反思

魏明禄， 丁烈云

(华中科技大学 土木工程与力学学院， 湖北 武汉 430074)

保民生是公共危机应对的根本原则，因此，掌握危机中公众尤其是城镇人群，在意识与行为层面的反应状况，对于提高突发公共危机应急处置能力具有重要的作用。本文试图就贵州凝冻危机中的城镇人群反应状况，有针对性地提出相应的应急管理政策。本文的数据来源于2008年3月20日～4月10日课题组的贵州调查，调查组选择了贵州省受灾严重的贵阳市、黔东南州、黔南州、铜仁地区的21个县(区、市)、62个乡镇进行问卷调查和实地研究，共发放问卷15456份，回收有效卷14975份，完成了约120万个数据的统计和分析；同时课题组调查走访了交通、民政、供电、物价等24个相关部门，访谈了300多人次，并召开5次全面系统的座谈会，收集了丰富的第一手资料。

1 贵州凝冻灾害中的城镇人群意识

灾害中意识层面的城镇人群反应主要表现为灾害中民众的基本心理状态、灾害的心理承受能力以及风险意识水平三个方面。

1.1 城镇人群“担心、害怕、无奈”的心理状态

凝冻灾害时间，城镇人群的心理状态基本与灾情的持续对城镇人群心理的影响相吻合，表现出“担心”的城镇人群所占比例最多达到了50.8%，表现出“无奈”和“害怕”的城镇人群分别为20.4%和20%，表现出“恐惧”的有8.8%。

表1 凝冻期间城镇人群的心理状态

1.2 城镇人群心理承受能力

城镇人群在危机中的心理承受能力表现为心理适应的强弱状况、心态的积极与消极状况以及心理压力的大小状况。

(1)城镇人群心理承受能力总体状况

图1 城镇人群心理承受能力状况

(2)贫困富裕家庭心理适应能力明显低于中等收入家庭

在城镇人群中，贫困家庭与富裕家庭的心理承受能力明显低于中等收入家庭(图2)，这可能与这两种家庭在凝冻灾害中所受的影响相对较大有关，富裕家庭在凝冻期间生活质量被迫下降，而贫困家庭则可能在凝冻期间出现生活困难。

图2 家庭贫富状况与人的心理适应能力的差异

(3)年龄越轻心理承受能力越强

从被调查对象的年龄来看(表2)，61岁及其以上的人员心理承受能力最差，19～40岁人员的心理承受能力最强，18岁及以下和19～40岁的人员的心理承受能力中等。可见，在凝冻灾害期间，61岁及其以上群体的心理承受能力是我们关注的重点。

表2 人的心理承受能力的年龄差异

(4)文化程度越高心理承受能力越强

城镇人群的心理承受能力随着文化程度的提高而增强(表3)，心理承受能力很强与很差的比例随着文化程度的提高分别提高、降低，低文化程度群体的心理承受能力指导是我们的重点。

表3 城镇人群心理承受能力的文化程度差异

1.3 城镇人群风险意识水平

根据风险认知、忧患意识、心理预防与应对能力的综合评价，城镇人群的风险意识综合得分1.8分，表明城镇人群风险意识总体水平较低(图3)。

图3 城镇人群的风险意识综合状况

城镇人群对于社会风险的认识不够，其风险认知水平综合评分只有1.5分，虽然有11.5%的城镇人群有很高的风险认知水平，但是相比之下仍然有34.9%的风险认知水平很低，对自然灾害的了解程度也不深，只有26.1%的城镇人群了解凝冻天气形成原因与发生时间等情况，而其余的人则对此一知半解或是根本不了解。城镇人群的风险忧患意识弱，对自然和社会危机事件的关注度很低，只有三成的被调查者平时积极关注，忧患意识综合得分为2分，接近七成的被调查者的忧患意识弱。

高职教育目前普遍采用平时成绩与期末测试加权求和的综合评价方法，平时成绩考核指标不尽相同，所占权重可达到0.5。平时成绩作为教学过程约束与激励的有效评价方法，直接由教师给出，然而往往成了总评成绩合格与否的弹性分数。平时成绩评价标准不一，执行情况千差万别，导致其可信度下降。这种不公开、不透明的评价方法不能使学生了解自身学习状况，以致不能及时调整、弥补学习中的问题，不能形成追赶式的学习氛围。

与此同时，城镇人群的危机心理防范能力较弱，综合评分3分，而他的危机心理应对能力综合评分仅得1分，42.1%的人的危机心理应对水平很低。

2 贵州凝冻灾害中的民众行动

2.1 抢购行为普遍

当问及发生凝冻灾害时，您有没有抢购生活物资时，在接受调查并作答的2212位受访者中(图4)，有914人有抢购生活物资的经历(占41.3%)，其余的1298人没有参加任何形式的抢购活动(占58.7%)。当问及民众抢购的原因时，有40.9%的受访者是因为害怕缺货，有35.1%的受访者是因为害怕涨价，有5.3%的受访者是因为不相信政府在长期凝冻的恶劣天气下能保证群众的基本生活。

图4 凝冻期间城镇人群抢购生活物资的原因分析

图5 职业身份与抢购物资行为的差异分析

就职业对受访者是否抢购的影响看，从图5可以看出，只有工人和个体户抢购的比例高于没有抢购的，而农民、干部、学生和专业技术人员没有抢购比例都大幅高于抢购的比例。由此可见普通工人和个体工商户比较容易受社会环境的影响，参加到抢购活动中来。

2.2 政府成为重要的求助对象与社会支持来源

在接受调查并作答的受访者中，有25.5%的受访者选择向110报警台求助，有26.5%的受访者选择向亲朋好友求助，有26%的受访者选择向政府求助，有18.6%的受访者选择向当地群众求助，代表政府出现的110报警台和政府部门的比例高达51.5%(图6)。在大灾害中亲朋好友提供的社会支持有限，政府已成为受灾群众最重要的求助对象与社会支持来源，灾民对政府有较高的需求与依赖。

图6 凝冻期间受困群众求助对象的统计分析

2.3 城镇人群抗灾参与热情高

从统计数值上看(图7)，从道义上讲应该去的占64.%，因为单位组织而参加的占9.8%，因政府组织而参加的占7%，跟随他人参加的占6%，城镇人群抗灾参与的动力很强。

图7 凝冻期间受访者参加抗灾的原因分析

在接受调查并作答的2160位受访者中(表4)，抗灾态度非常积极的有876人(占40.6%)，比较积极的有716人(占33.%)，将抗击凝冻灾害态度“非常积极”和“比较积极”的人群加起来就占到受访者的73.7%。可见，在凝冻期间城镇人群参与抗灾的态度都比较积极。

表4 城镇人群参与抗灾的积极性

在没有参加抗灾的人群中(图8)，有46%是想参加，但是不知道怎么参加，也就是说是因为抗灾的参与途径不畅造成的，还有17%和8.6%是想参加，但是分别因为身体不好和家人不同意，而最终没有参加。由此可见，在没有参加抗灾的受访者中，大部分受访者还是想参加抗灾的(占72.2%)，他们之所以没有抗灾主要是因为参与的渠道不畅(占46%)。

图8 凝冻期间受访者不参加抗灾的原因分析

3 凝冻危机中的城镇人群应急管理对策

从前面城镇人群在危机中的反应来看，城镇人群的应急管理应该从以下几个方面入手。

3.1 危机状态下对城镇人群的心理救助与物质救助同步进行

一是危机状态下同步开展对受灾群众的物资救助与心灵救助。凝冻灾害与其他突发灾害相比，具有渐次发生、逐步加重的特点，其主要危害就是电通道中断，停电、停水，进一步波及到通信、广播、电视的正常运行；道路结冰，车辆无法通行，居民生活受到严重影响。应在各个阶段采取相应措施，启动相关应急预案，积极应对。在物资救助上，首先要保障灾民供电、供水、食品、药品等生活必需品，并尽力做好安抚工作。要在组织力量修复城镇受损基础设施的同时，对停止供电供水的企业、社区，用消防车、洒水车送水，缓解人民群众的生活用水困难；对停电的社区采用送汽柴油发电机及油料发电，并为居民送去煤油和蜡烛等解决照明问题。物质救助的重点应该放在那些缺乏劳动力的家庭，如城市五保户、单亲家庭等特殊困难群体。

二是要分清主次，确立心理救助的高危人群及数量。危机事件除了给公众造成肉体的伤害和物资生活的困境之外，还会对人们的心理造成伤害。因而，不仅要重建人的物质家园，也需要重建心灵家园。并且个体的物质损失总能在一段时间后得到恢复，可是心灵上的创伤如果不能及时干预，将会伴随个体一生。在开展物质救助的同时必须同步开展心理救助。在我国心理援助资源非常有限的前提下，应分清主次，有针对性地进行救助。一般来讲危机中的高危人群主要包括与直接卷入危机的人员有密切联系的个人及家属，他们可能有严重的悲哀和内疚反应，需要缓解继发的应激反应。在心理干预的过程中，政府可以通过延长天气预报节目时间、添加灾情汇集、交通预报相关内容等方式，加强凝冻灾害天气的对外宣传和科普工作，同时，启动“抗凝冻、保民生”新闻发布会机制，及时向社会发布信息，正确引导社会舆论、消除市民恐慌心理。对个别重点对象，可由社区联系专门的心理干预专家上门进行干预。

3.2 建立强制物资储备制度，稳定危机状态的市场秩序

一是强制物资储备制度，提高物资援助力度，以充足的物资来稳定危机状态下的社会秩序。社会秩序的恢复和重建是成功应对危机的基础。危机事件的发生，往往首先带来的就是对原有秩序的破坏——旧秩序破坏与新境况导致的无序，如凝冻期间出现的物价飞涨、物资哄抢、恐慌等，这一切都是由物资短缺引起的。因而要建立强制的物资储备制度，地方政府要因地制宜，确定物资储备的内容和数量比例。针对凝冻灾害，最主要的物质储备应该就是煤炭、汽油、航空燃油等物质，首先要保证具备安全生产的煤矿企业安全生产，同时在紧急情况下，可依据《中华人民共和国突发事件应对法》有关规定，紧急征用省内的各货站、煤场煤炭，集中确保发电厂用煤和城市燃气用煤。实行省级政府统一指挥、市县政府按级别、分比例、网络化进行物资储备的举措。救灾物质储备实行政府统筹，职能部储备，社会补充等方式。如电力部门要储备电杆、电线、变压器等电力物质，供水企业要储备水管、水表等物质，供销部门要储备蜡烛、溶雪剂等物质。还要鼓励各商家、居民个人建立必要的物质储备，建立开放竞争的物资储备轮换机制和完善物资储备资金补偿机制，以充足的物资供应来稳定危机中的人心。

二是要正确处理市场秩序与社会秩序的关系，以确保社会秩序稳定为目标来灵活调整市场秩序。市场秩序往往是遵循市场自身规律而发挥作用。危机发生时，由于市场物资短缺，在市场规律的作用下，会出现大幅度涨价和囤积行为，这会使社会秩序发生混乱，从而加快危机全面爆发的速度，延长危机的持续时间，增强危机的破坏程度。政府要始终把保障人民群众的基本生活作为首要任务。及时建立确保人民群众生活的每日应急处置会商协调机制，综合处理应急事件和调配紧缺物资，使群众生活困难问题当日发现当日解决，重要情况随时发现随时解决。但如果一味地使用政府强制管制，完全不尊重市场规律，也会给一些市场主体如个体企业等带来伤害。因此，政府必须处理好市场秩序与社会秩序的关系，灵活调节市场秩序，如在实行政府强制管价的同时，加强物资调运力度，保证供货量，如加强省内外电煤调运，通过铁道运输，大量调用非灾区的电煤到灾区，同时，各级地方政府及其有关部门、企业通力协作，群策群力，调动一切可以调动的运输工具，突击运输电煤，满足电煤的需要。还可以采取财政补贴手段，对一些市场主体进行补贴，特别是要发挥国大公司在救灾中的作用，如，在凝冻灾害来袭时，要求中石油、中石化两大能源集团向灾区投放成品油，鼓励他们积极参与、配合危机应对。

3.3 发挥人的主体作用，拓宽他们的参与渠道

一是要充分发挥城镇人群在危机应对中的主体作用。成功的危机应对应该是而且必须是全社会动员、全民参与的应对。灾民是直接的受害者，也是危机应对的主体力量。政府作为危机应对的组织者和协调者，要坚持依靠群众、团结群众的原则，充分发挥民众在危机应对中的主体作用，鼓足士气，组织群众抵抗灾害，重建家园，恢复正常生产生活，在最短的时间内将公共危机带来的危害降到最低限度。

二是明确政府和非政府组织的分工。全能型政府正在退却，在危机应对的行动中，政府作为执政者和行政权利拥有者，负责全局性、整体性工作，民间组织可以承担局部性、专业性的工作。政府要实现从生产者、监督者、控制者向监督者和控制者的角色转变，政府做不了、干不好的事和市场不愿做、做不了的事，交由非政府组织去做，预留民间组织参与的空间。

三是拓展民众参与公共危机应对的渠道。从实践上看，可以尝试以单位或者社区为单元，设立“公共危机志愿参与小组”，各“公共危机应对志愿小组”根据上级应急部门的统一指挥、统一分工，充分发动群众，各自为阵，同时又相互协调配合，将公共危机给人们带来的危害降到最低程度。

3.4 构建风险教育网络，培育人的风险意识

一是构造风险教育网络。要将风险意识的培养目标认真、踏实地实行，需要家庭、学校、社区的共同努力。家庭方面，要在日常生活中共同培养家庭成员细心的生活习惯，养成自觉的危机防范意识，增强危机应对能力。社区方面，要营造安全的生活环境，排除一些安全隐患，组织社区成员学习危机应对知识，并不定期进行防火、防震、紧急疏散等针对灾害的演习活动。学校方面，要增设危机应对课程，组织学生进行紧急疏散演练与危机应对演练，强加学校师生的危机应对协调与互助；训练师生危机应对过程中的心理承受能力。

二是培育人的风险意识。要利用学校、社区、直接的部门街头宣传、电视等途径将各种安全观念融入生活中，培养民众养成独特的敏感性，从各个角度感知并发现可能发生的潜在的隐患信息。利用社区与学校办简易报纸，做宣传栏，培训居民和学生的应急知识，提高危机应对能力。通过政府统一协调，通过消防、公安等部门在社区和学校进行相关演练，通过拟定可能发生的风险事件，组织进行各种危机应对演练。政府部门要联合卫生、社工等部门针对一些突发事件的风险对民众造成的恐慌与焦虑应开展心理辅导，恢复身体与心理所造成的伤害。

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