博弈视角下农地流转与农民利益保障机制探析

李长健 梁 菊 杨 婵

摘要：农地流转制度在巩固存量利益的同时，也带来了可观的增量利益，各个利益主体为分配新增利益势必会展开激烈的竞争和角逐。运用博弈论系统分析利益主体之间的博弈关系，透视现实制度实行中其他利益主体对农民利益的侵害。在策略选择上从宏观、中观和微观角度着力构建三位一体利益保障机制，矫正农地流转利益博弈中的力量失衡状态，促使农民的存量利益能够得到对价支付，确保农民能够公平参与增量利益的分配。

关键词：农地流转；存量利益；增量利益；利益博弈；农民利益保障机制

中图分类号：F321.1

文献标识码：A

文章编号：1004-1494(2009)04-0072-05

在我国农村，保持现有土地承包关系稳定并长期不变的基础上，为了实现传统农业向现代农业的过渡，发展集约型规模型现代化农业，政府鼓励农地流转，通过市场实现土地资源的优化配置，提高农业生产效率。农地流转会带来利益格局新一轮的调整与变动。

一、利益分析——农地流转带来存量利益的巩固和增量利益的分配

利益是关系到人类社会存在和发展的基本问题，而社会发展是一个由无数的社会个体以及利益群体不断博弈的过程。高速发展总是伴随着新的利益分化与组合，整个过程呈现出一个由均衡到非均衡再到均衡的动态博弈进化过程。随着农地流转制度的逐步推进，附着于土地上的利益格局也会发生新的变化。

第一，从静态角度来看，农地流转促进存量利益的巩固。农地的存量利益，是从静态角度来审视农地所负载的利益。英国著名古典经济学家威廉·配第曾说过，“劳动是财富之父，土地是财富之母”，马克思认为土地是社会财富的原始形成要素之一，可见土地资源的是社会发展的基础。农民世世代代在土地上付出辛勤的劳动，对土地进行开垦和改良，通过农业生产活动提供给人类赖以生存所必需的有机物生活资料。农民对于土地享有不可否认的天然权利，有权获得来自土地上的收益。首先，农民有权通过对土地的占有和使用，直接从种植业、林业、畜牧业等农业生产活动中获取收入。其次，农民通过农地使用权出让带来的收益，包括转包、互换、转让等流转方式获得的收益，这些都是受到法律明文保护的利益。此外，政府为扶持农业发展所提供的各种补贴也是重要的存量利益，包括“黄箱”补贴和“绿箱”补贴。“黄箱”补贴主要有直接的价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、休耕补贴和反周期补贴等等，通常会对产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响。“绿箱”补贴主要包括一般农业服务，如农业科研、病虫害控制、农业基础设施建设、农业环境保护补贴和地区援助补贴等。这些补贴无疑以利益为内容，直接体现着国家对农业产业利益的支持和对农民利益的保护，农地流转使这些附着在土地上的存量利益得到巩固。

第二，从动态角度来看，农地流转引发增量利益的分配。在我国，农民作为市场经济中的微观个体，其自身也有追求经济利益最大化的需要。但自然风险和市场竞争双重制约造成了农业部门生产效率低下，难以实现生产主体的增量利益，由此使得农民增收困难。在经济上一直处于积贫积弱的状态。从更长远的时间维度来审视，农地流转使土地负载了不可限量的增量利益。发展现代农业、推进集约化经营，采用先进的生产工具。聘用具有专业技术的农业工人，批量式采购生产资料并生产农产品等等一系列措施，都能促使农业投资曲线呈下降趋势，产生可观的规模利益。从宏观的方面来看，农业生产集约化经营能促进我国农业产业化发展，增强我国农产品的竞争力，提升经济发展水平，为社会创造新的财富利益。从微观方面来看，单位面积的土地能够产出质地更好产量更高的农产品，使农民能够获得更高的收入，农业的弱质性和农民经济上的弱势都能得到根本转变。农业的产出率得到更大程度的挖掘，实现农民利益的可持续增加。农地流转潜在的增量利益无可限量，各个主体面对新增利益会展开激烈的竞争和角逐，我们必须要保障世代在土地上辛勤耕作的农民能够公平参与增量利益的分配。

二、理性假设——农地流转参与主体及利益分析

农地流转通过发挥市场机制的作用使土地使用权得以优化配置，提高农地的产出率。本文拟建了一个微缩的流转模型，即家庭承包经营户在政府的主持下将农地流转给具有集约化规模化经营能力的农业企业使用，系统分析发包方、出让方和受让方之间的博弈关系。

第一，发包方——地方政府。根据我国相关法律规定，乡镇政府、村民委员会、村民小组三级都是农村集体土地所有权代表，他们对村集体所有的土地享有经营权和管理权。基层政府作为发包方，负责发包土地及监督承包方合理利用和保护土地，在农地流转中扮演着重要角色。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。对于地方政府来说，在土地征收中主要可以获得以下利益：1.农业产业化带动本地经济发展，凸显政府政绩，这是一种显性利益。2.权力寻租带来的隐形利益。以深化农村改革为政策背景，避开各种监控、法规、审核，把政府的公共权力商品化，权钱交易，谋取金钱和物质利益。3.从农地流转中获取的差额利益。农地流转得经过发包人的同意或者备案，有些农地流转必须经过政府审批才可以。政府作为公共权力代理人也具有天然的自利性趋向。在农地出让价格一定的情况下，总是试图压低土地流转补偿款以获取差额利益。此外，农地流转后的后续管理中收取的费用也是政府追求的利益目标。农业企业或者其他经济组织把产业发展到一定规模时，需要向当地政府缴纳一定的税费，带动地方经济发展。

第二，受让方——农业企业。农地使用权的市场化配置，使土地资源通过市场迅速集中，并配置到能够最大限度提高生产效率的专业经营者手中，具备现代化规模经营的组织作为受让方成为农地新的使用者。农业企业作为“理性经济人”，追求开发利润最大化、投入最小化，对投入与收益都会做精确的预算，尽可能降低成本。在与农户的谈判与交涉中，尽量压低农地受让金。在这个博弈过程中，农业企业有三种可选策略，即“出高价”、“出中价”、“出低价”，农户可以选择“接受”或“拒绝”两种策略。在农户自愿移转农地使用权的前提下，关键是如何协商价格的问题，讨价还价博弈的结果取决于博弈双方的谈判筹码。我国农地流转市场建立尚不完善。土地流转资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构等社会中间层尚不具备，转让方与受让方之间的信息极不对称，农业企业总是试图凭借自身强大的人力财力物力及诉讼能力尽可能压低受让金，降低自己前期投资成本。甚至不惜选择向政府支付一定的“租金”或者做出某种经济承诺，“雇佣”政府出面以强力措施迫使农户移转农地使用权。

第三，出让方——农民。农民世世代代在土地上付出辛勤的劳动，对土地进行开垦和改良，通过农业生产活动提供给人类赖以生存必需的有机物生活资

料，他们对于土地自然拥有不可否认的天然权利。农地流转不得违背农民的意愿，以自愿为原则，农民作为出让方，在农地流转时也期望尽量提高出让金，充分表达自己的意愿。农地流转带来的利益也很可观。经营权的流转可以带来农民收入的增长，例如作价入股而获得的分红、转出土地经营权所获得的转让费、转变为被雇佣的农业产业工人而取得的工资收入、以及解除土地对自己的束缚后在非农产业打工所带来的收入的增加。在协商农地出让金时，农民出于自身实际利益的考虑，在条件允许的情况下，肯定也想尽可能的提高价格。但是，农民缺乏必要的合同法知识，缺少对土地升值的预见性，信息来源不畅，权利意识不强，力量分散，话语权薄弱。尤其是他们可能为了眼前的利益，或者迫于政府的压力，而接受较低的价款，给以后的生活带来问题。这些都直接导致农地流转中自己的合法利益被剥夺或瓜分，地位极为不利。

三、现实考量——农地流转利益博弈中农民利益受损严重

在利益分化的社会条件下，各社会利益主体为了追求自身利益的满足，总是通过自身有效的组织，利用一致的集体行动试图并展现出有能力影响其他群体或政府的决策，甚至通过法律的制定来尽可能扩大自身发展所需的利益。农地流转激烈的竞争和角逐中，农民由于先天的弱势性直接导致在利益博弈中处于极为不利的地位。

(一)地方政府与农民：权力与权利的博弈

博弈过程中地方政府的目标是既能加快本地区农业经济的增长速度，又能实现地方财政收入显著增长和任期内政绩最大化，多采取招标、拍卖、低价进高价出的策略实现自身利益最大化。农户的目标是争取获得高于或者至少不低于目前务农的各项收入，而且会考虑到土地未来的增值收益和自己的生活保障费用。在农地流转的利益博弈过程中，博弈的天平向地方政府倾斜，政府运用自身强力优势实现部门利益最大化：1.人为扭曲农地流转价格。农民处于信息不对称的劣势，对市场行情不能充分把握，对农地流转的定价十分随意。政府则以行政力量的不当干预来压低价格，造成农地流转市场价格的人为扭曲，农地流转价格远低于其应有价格；2.侵犯农民自主决策权。一些基层干部凭借土地所有者代表的身份和行政权力，操控农地流转，搞硬性流转、越俎代庖。甚至动用警力逼迫农民，搞强制性的农地流转。把农地流转作为增加乡村收入的手段，或者作为突出地方政绩的形象工程，损害农民利益。这些行为是受到政策法规的严厉禁止的，但现实生活中却屡禁不止。3.变相侵蚀农民土地利益。以土地规模经营为借口，以所谓“反租倒包”等花样，低价强行“租用”农民承包地。在操作中曲解甚至违背土地政策，例如有的强行反租，有的租金补偿过低，有的明着“反租”，暗着“倒包”，土地租金的收益分配缺乏透明度。在这场权力与权利的博弈中是一场以农户之所失满足地方政府之所得的零和博弈。

(二)农业企业与农民：利益与利益的博弈

农民自身的分散性及权利意识的淡薄，导致其缺乏影响政府决策的能力及与企业公司平等谈判的能力。现阶段，法律规范及相应中介机构尚不健全，运用市场机制进行农地流转进行监控和引导的阻力较大，受让方农业企业利用自身优势侵犯农民利益的现象较多。其一，借政府力量压低农地价格。农地流转必须经由基层人民政府审批，受让方利用这一点借政府之权力压价，挤压农民的利益空间，为自己节约成本，政府也从中获得利益和好处。企业与政府获益，但农民利益却缩水了；甚至于农地流转出去了，广大农民还不知情，最后到农民手里的，只是很少一点补偿，这也是导致普通农业劳动者阶层与政府管理阶层和企业之间发生冲突的一个重要原因。其二，在合同的签订及履行中以强压弱。农民法律意识淡薄，对签订书面的文字合同很是生疏，即便签定协议，但协议内容简单，标的物不明确，权利、义务规定不细，违约责任不详，容易引发合同纠纷。民事合同表面平等，实质上双方实力悬殊，人力物力财力及诉讼能力都相差甚远，农民在主张自己权益时处于弱势地位根本无法充分行使法定权利。其三，采取强迫、利诱或欺骗手段获得农民的农地使用权。打着发展农村经济、推进农业产业化经营的招牌，利用种种手段强迫或欺骗农民流转土地，有些甚至利用承租的土地变相搞房地产开发，从中获取不正当利益。在这场利益与利益的博弈中是一场以农民之所失满足农业企业之所得的非合作博弈。

四、策略选择一构建农地流转中农民利益保障机制

农地流转是一个很复杂的过程，农民缺乏必要的合同法知识，缺少对土地升值的预见性，缺少话语权，诸多因素直接导致农民在农地流转中处于弱势地位。因此，政府必须进行积极的正确的引导，通过农地流转的制度设计尽可能避免潜在的风险，切实保障农民利益。

(一)基于政府的宏观视野：转变政府职能，复归村民自治

政府作为公共利益的代表者和公共管理的实施者，必须发挥好本职职能。首先，政府职能必须重新定位。基层政府作为我国农村集体土地的所有者和管理者，在农地流转中扮演着组织协调和引导的角色。在农地流转中，政府必须本着为民谋利的宗旨来开展工作，不得参与任何利益分配和资金使用，不下行政指令。以优化土地资源配置为目标，为农地顺利流转塑造良好的外部环境。一是通过加强对农地流转情况的调查研究，及时掌握动态，做好对农地流转的指导和管理，合理引导，妥善处理各方利益关系，有计划、有步骤地推进农地流转。二是作好农地流转相关政策信息的宣传、收集和发布，推动土地向大户、种田能手和产业化基地有序流转，规范农地流转手续等工作内容。政府应制定土地利用总体规划，扮演好协调者、服务者的角色。其次，建立农民利益表达机制。新农村建设及新一轮土地改革中，除了发挥政府的宏观引导功能外，还必须切实实现基层村民自治。确保农民的参与权、决策权和知情权，这在农地流转中是非常重要的。能否参与到立法过程中来并有效地影响决策至关重要，尤其在关系农民重大利益的决策中，必须尊重农民的知情权和决策权。政府需要切实建立农民利益表达机制，具体措施有：加强对农民的普法教育，让农民真正了解国家的法律、政策，提高农民的法治意识和民主意识；重大事务由村民直接投票决定，彻底推行村务公开，细化村务公开程序、内容和罚则，民主管理，民主监督。深入贯彻实施“以民为本”的政策，使基层政府及村民自治组织切实实现以民为本。

(二)基于社会中间层的中观视域：培育农地流转中间层组织

我国现有农地流转中介组织处于起步阶段，数量也很少，远不足于适应现阶段农地流转的客观需要。从组建方式的不同，中介组织主要有农民自发兴办和部门兴办两大类。前者一般是由村干部、农村中的技术能手、专业大户等能人牵头兴办的，属于内生型中介组织。后者则是依托或依靠相关职能部门兴办的。现有土地流转过程中的中介组织主要是依托政府部门