论节约型党政机关的构建

胡青丹

摘要：建设节约型社会，必须充分发挥党政机关的作用。因为党政机关是建设节约型社会的主导者：建设节约型社会是政府的一项重要经济职能，党和政府是建设节约型社会的思想指导者、体制设计者、政策制定者、行动推动者及表率。因而，建设节约型党政机关显得尤为重要、尤为迫切。

关键词：节约型党政机关；节约型社会；措施

中图分类号：D630.1

文献标识码：A

文章编号：1004-1494(2009)04-0028-05

从新中国成立到党的十七大，我国政府职能经历了从“全能政府”、“全责政府”到“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”这样一个不断探索和创新的过程，正在向着科学化、规范化的方向迈进。尽管我国政府一再强调“建设节约型社会刻不容缓”，但是一些细节显示：中国人的“节约行动”仍有很多漏洞有待填补。建设节约型社会，必须充分发挥党政机关的作用。因为党政机关带头抓好节约工作，不仅对控制和降低资源消耗增长有着直接的重要作用，而且对引导和推进全社会节约资源会起良好的示范作用。因而，建设节约型党政机关显得尤为重要、尤为迫切。

一、当前党政机关浪费的表现

改革开放以来，中国的经济得到了飞速发展，人民的生活水平有了很大的提高。但随着经济的发展和生活的富裕，党政机关中开始出现大手大脚、奢侈浪费的现象，并彼此互相影响，渐渐蔓延开来。目前，党政机关的奢侈浪费现象已相当惊人，主要表现在以下几个方面：

(一)机构设置

当前，我国党政机关的设置，一是覆盖范围广，主要包括党委(党组、党支部)、纪委、人大、政府、政协以及中华全国总工会等八个人民团体。此外，一些没有与政府脱钩的行业协会、研究会等组织，占用行政机关编制，还承担一定的行政职能。二是职能交叉多。不少事情多个部门都有权力管理，但都不是最终负责部门。有了利益就争先恐后，出了问题便相互推诿。这样的机构设置，首先是人员冗多直接带来行政成本过高，其次是监控体制不健全，导致资金被挥霍或者使用效率不高。2005年6月国家审计署对10家央企原领导人审计报告结果耐人寻味：经济犯罪金额16亿元，决策失误、管理不善造成损失145亿元。

(二)人事任命

这方面不仅浪费了大量人力资源，也浪费了大量物质资源。我国部分政府机关臃肿，人浮于事的现象明显，有学者认为我国公务员超标20倍。目前我国仅县和县以下由农民养活的党政干部高达1316.2万人，全国吃财政饭的总人数已高达4572万人。另外，还有500万人依赖于政府赐予的权利实行自收自支。我们的百姓与吃皇粮的人口比已高达26：1，同改革开放初期的67：1和10年前的40：1相比，吃皇粮者所占总人口的比重攀升之快，令人堪忧!

(三)办公场所

我国不同级别的党政机关占地多少、办公楼面积多大、不同级别干部办公室多大、装修规格怎样，等等，或者是没有统一规定，或者是有规定不执行。这就使得不少党政机关占地、建办公楼、办公室出现了严重失控的现象，造成了严重的浪费。一些地方的党政机关不仅建造得富丽堂皇，而且有人工湖、假山、游泳池等一流的休闲、健身设施；有的甚至有仿中国古代建筑和仿古罗马角斗士竞技场模式的建筑。占地之大、耗资之多无法估算。

(四)政府采购

我国汽车采购额每年超过500亿元，每年用在公车上的开支达3000亿元；办公设备盲目攀比，贪新求全，美其名日多少年不落后，“超前眼光”成为标榜工作、炫耀政绩的“门面工程”。据不完全统计，因为政府办公设备闲置、更换和维修费用、提前报废，导致每年浪费至少近千亿元。大型科学仪器设备，是政府采购浪费的另一个领域。不少发达国家的仪器设备利用率高达170％至200％，而我国拥有的科学仪器设备的数量比欧盟15国的总量还多，但大多“闲得发慌”，许多仪器设备的利用率不到25％，甚至更低。

(五)日常事务

据报刊披露的数据显示：2004年全国公款吃喝3700亿元。我国现在约有公车400万辆，每年耗资3000-4000亿元，真正用于公务的仅占113；如按照社会轿车的效益来计算，我国每年3000多亿元的公车开支中，至少有2600亿元被浪费。公款旅游浪费巨大，据有关估计，我国1997年以各种名义进行的公款旅游花费就达到2835亿元，2004年仅出国考察旅游达2000亿元。此外，党政机关日常耗能、用水、用电等浪费相当严重。据北京市一项调查显示，48家市、区政府机构2004年人均耗能量、年人均用水量、年人均用电量分别是北京居民的4倍、3倍和7倍。与此同时，党政机关办事效率低下是我国多年来的疑难病症，至今仍难以医治。

二、我国党政机关浪费的原因

政府浪费的本质是公共资源浪费，是多种原因综合作用的结果。我国党政机关的浪费现象长期存在，原因比较复杂，主要有：

(一)公共财产产权不明晰

党政机关的财产产权不明晰，使得党政机关工作人员对公共财产使用的不负责任；同时，也使纳税人对党政部门的钱失去有效监督。

(二)节约制度不完善

制度的作用在于使我们知道，应该做什么，不应该做什么，并惩恶扬善、维护公平。党政机关的节约制度欠缺是造成严重浪费的重要原因，如目前我国没有统一的政府机构能源消耗标准，没有建立有效的能源体制报告制度和节能考核奖惩制度。在这种没有制度约束的情况下，出现浪费是不可避免的。

(三)节约机制不健全

在任何一个系统中，机制都起着基础性的作用。在理想状态下，有了良好的机制，甚至可以使一个社会系统接近于一个自适应系统——在外部条件发生不确定变化时，能自动地迅速作出反应，调整原定的策略和措施，实现优化目标。目前我国党政机关没有相应的机构和人员负责节约工作，尚未有规划和政策规定哪个部门负责此事。很多单位也没有具体的节约标准、节约实施措施、处罚措施、奖励措施，使节约工作停留在口头上、字面上。

(四)部门过多，尤其是协调性部门过多

党政机关的工作部门太多，一般省级政府有20多个组成部门，还有10-20个直属机构，这么多的部门要运转，增加了协调成本。问题在于省市县还有一些负责联络、沟通的部门，典型的是各地的驻京办。报载，省级政府所辖部门设立的驻京联络处125家；地级政府驻京联络处325家；县级政府驻京联络处204家；其他承担政府职能的驻京联络处39家。

(五)节约意识淡薄

观念是行动的先导。当前节约意识淡薄，是党政机关浪费严重的一个重要原因。一方面，由于多种原因，部分公务员认为自己节约与否对社会的影响很小，为了工作的方便不关电脑、不关空调……。他们中有的人对公有财产漠不关心，使公共财产成为一块

“公共面包”，大家都可以任意地“吃”，无人对此负责，形成了“公地悲剧”。另一方面，不重视推广和应用有利于节约资源和保护环境的产品。如很多机关单位还没有普及节能产品，这其中有客观条件的制约，但主要的还是认识上的不足。

(六)政绩考核体系存在问题

在当前的政绩考核体系下，一些地方政府简单地将以经济建设为中心理解为以GDP为中心，错误地把“发展是硬道理”理解为“GDP增长是硬道理”。为了追逐GDP，地方政府过去热衷于支持项目小、见效快的加Z132业的发展，现在转变为热衷于办大项目和政绩显著的“形象工程”，以至于出现了贷款拍胸脯，投资拍脑袋，投资不了了之拍屁股走人的“三拍”干部不在少数。伴随着这一情况的是，我国决策失误导致资金浪费的现象十分严重。

三、构建节约型党政机关的条件

在建立和发展社会主义市场经济的当今，在毫不动摇地加强党风廉政建设和反腐败斗争的背景下，在党中央、国务院提出建设节约型社会后，作为具有艰苦奋斗优良传统的我国党政机关，当前，加快建设节约型党政机关，可谓具备了多种条件。

(一)党中央、国务院历来高度重视各级党政机关带头厉行节约、反对奢侈浪费

早在1932年6月，毛泽东就提出：“节省一切费用供给战争经费”。1952年3月8日，政务院下发的《中央节约检查委员会关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》中，对“个人生活与工作上挥霍性的超支”和“由于负责人严重的官僚主义或经营人员失职所造成的业务上的浪费和损失”，“情节严重而招致国家巨大损失”者，明确规定“酌予刑事处分”。2005年7月4日，中共中央直属机关事务管理局和国务院机关事务管理局联合发出通知，要求中央和国家机关切实加强资源节约工作。国务院总理温家宝对此作出重要批示。要求各级机关带头厉行节约，真正在建设节约型社会中发挥表率作用。2009年2月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》，指出：“当前，面对国际国内形势的严峻挑战，特别是受国际金融危机影响，我国经济运行困难加剧，财政收支矛盾凸显，解决和改善民生问题任务繁重。为保持经济平稳较快发展，维护改革发展稳定大局，各级党政机关必须厉行节约，坚决制止奢侈浪费。”并就公款出国(境)旅游、公务用车配备使用、公务接待费用支出等六个方面的职务消费作出了严格的规定。

(二)建设节约型党政机关符合加强党风廉政建设的需要

抓好党风廉政建设是一个长期的任务。现阶段，我国仍处于从计划经济向社会主义市场经济的转型时期，新旧体制交替、新旧观念转变之中，产生腐败现象的各种诱发因素还仍然存在。以权谋私，权钱交易等各种腐败现象仍时有发生，损害了党的形象，破坏了党群关系。所以，继续加强党风廉政建设仍然显得非常重要和必要，特别是党的十六届六中全会作出的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出：“反腐倡廉是加强党的执政能力建设和先进性建设的重大任务，也是维护社会公平正义和促进社会和谐的紧迫任务”。

而当前，由于体制、机制和制度上的原因，长期以来，我们在招待费、通讯费、小汽车管理等领导干部职务消费方面管理漏洞大，监督不力，浪费惊人。少数干部用公款大吃大喝，有的甚至私客公待，公车私用，群众对此反映强烈，意见很大。近年来，为遏制公款大吃大喝歪风、规范公务用车管理，从中央到地方，三令五申，发了不少文件、开了不少专门会议、想了不少办法、采取了不少措施，也取得了一定效果，但问题一直未能从根本上得到解决。要解决这个问题，建设节约型党政机关就显得非常迫切、非常必要。节约型党政机关就是“节用”的、廉洁的、高效的党政机关，这与“牢固树立艰苦奋斗、厉行节约、勤俭办事的思想观念，坚决杜绝讲排场、比阔气、奢侈浪费的行为”等党风廉政建设的要求是相符合的。

(三)建设节约型党政机关是发展社会主义市场经济的必然要求

改革开放以来，特别是自党的十四大报告中明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，我国社会主义市场经济逐步建立，市场发育日趋成熟。市场经济作为一种独立的经济运行模式，有着其自身的运行规律。公共(职务)消费，作为市场经济的重要组成部分，不能违背这些规律。宴请和坐车等统统由国家包下来的做法，已越来越不符合发展社会主义市场经济的要求。职务消费货币化、定量化、公开化，是当今世界上许多国家通行的做法。在社会主义市场经济条件下，如何根据市场经济的基本要求，提高职务消费的效率，是当前政府改革的一个重要内容。充分利用市场的调节机制，配合建设有限政府和节约型政府的要求，政府要将市场能做的还给市场去做，政府只做市场不想做或者做不好的事。政府管的事情少了，职务消费的范围和耗费自然就会有所下降。

(四)建设节约型党政机关是建设节约型社会的关键环节

建设节约型社会需要全民参与，更需要充分发挥党政机关的作用。因为党政机关是建设节约型社会的主导者：建设节约型社会是政府的一项重要经济职能，党和政府是建设节约型社会的思想指导者、体制设计者、政策制定者、行动推动者及表率。此外，正如王琦(2005)提出，政府还是建设节约型社会的协调者。人民群众都在看着公职人员，他们铺张浪费，单让人民群众节约，这是不合情理的，人民群众也不会接受的。实际上，党政机关的铺张浪费是一种腐败行为，人民群众早就对之深恶痛绝，如果党政司法机关不能根除铺张浪费之风，依然我行我素，可以说建设节约型社会只能停留在口号上。党政机关带头抓好节约工作，不仅对控制和降低资源消耗有着直接的重要作用，而且对引导和推进全社会节约会起良好的示范作用。各级党政机关及其工作人员，牢记两个“务必”，坚持艰苦奋斗、勤俭节约的优良传统，大力推进节约型党政机关建设，就是贯彻落实科学发展观最好的行动。

四、构建节约型党政机关的措施

党政机关在全社会中处于领导和中心地位，其节约行为对于全社会具有示范效应和表率作用，对于促进节约型社会的整体建设有很大作用。建设节约型党政机关要从以下几个方面努力：

(一)成立建设节约型党政机关的组织领导机构

建议成立由各级政府主管财政工作的行政副职牵头、各级机关主要负责同志参加的党政机关节约领导机构，可称为节约领导小组。节约领导小组下设两个中心：一是节约宣传教育中心，只在中央及省两级设立，负责全国或省党政机关节约活动的发动宣传、节约教育活动的组织实施、节约制度措施及节约指标和节约理论的研究等。可利用电台、电视台开展专题讲座、经验交流、知识答卷、典型展览等；利用报刊、杂志进行节约宣传和理论探讨。开展经常性的节约宣传活动，可将八月份作为“资源节约宣传月”，强化

广大干部职工及年轻公务员、尤其是行政机关初任公务员的资源意识和节约意识，牢固树立“节约光荣、浪费可耻”的观念。二是节约监督管理中心，在各级政府设立相应中心，负责指导全国或省党政机关开展资源节约及节约监督管理工作，定期收集和公布全国或省各市县党政机关行政费用节约达标情况。省以下节约监督管理中心负责相应级别党政机关的节约监督管理及指导下级监督管理中心的工作。各级节约监督管理中心都要定期总结开展节约活动取得的经验，分析和研究工作中存在的问题，提出深入开展资源节约的措施和办法。

(二)逐步完善领导干部选拔任用制度

一种制度和体制的优劣是可以通过节约标准来衡量的。它与马克思主义的生产力标准是一致的。马克思曾经指出：“节约劳动时间=发展生产力”。人类社会的实践也证明，任何一种社会经济制度，只要它能最大限度地克服浪费、实现节约(包括生产资料和消费资料)，就表明了它的生产关系适应了生产力发展的要求，因而这种社会经济制度是不会灭亡的；反之，则它就不可能最终取代旧的社会经济制度。所以，唐朝诗人李商隐站在历史制高点上吟咏的“历览前贤国与家，成由勤俭败由奢”的诗句，才成为了脍炙人口的千古绝唱。

领导干部选拔任用制度是诸多制度中非常重要的一种。因为制度和体制都是人为的，即一定经济社会时代掌握权力的人们制定和执行的管理经济社会等事物的规则和方法。我国的经济社会制度就是由各级党政干部共同制定和执行的。完善的领导干部选拔任用制度应该是有利于节约的，有利于建设节约型党政机关，促进节约型社会建设的。当前，完善领导干部选拔任用制度，主要是应认真执行《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》等，深化人事制度改革。对各单位的巡视员、调研员要严格控制数量，谨防非领导职务普遍化、随意化。

(三)健全建设节约型党政机关的工作制度

1.建立统一规范的办公条件制度。各级党政机关的占地面积、建筑面积、办公室数量，不同级别干部办公室面积、装修规格、办公室电话、电脑等设备的配备，没有统一规定的要做出统一规定；已有规定的要检查、落实，对于超过规定的要追究相关责任人的责任。

2.建立资源消耗的岗位责任制。各级党政机关要结合本单位资源消耗的具体情况，将资源节约责任分解落实到财务、房管、车管、物资采购等具体部门或工作岗位，建立健全明确的岗位责任制，使资源节约工作件件有人管，事事有人问。

3.建立资源消耗的统计报告制度。各级党政机关要建立健全资源消耗统计报告制度，全面、准确地统计本单位的办公用品、水、电、燃油等资源消耗的数据，定期报告本单位资源消耗、费用开支的增减变动及合理性情况，让广大干部职工了解本单位的资源消耗情况，使节约资源成为大家的自觉行为。

4.建立浪费举报制度。要号召广大干部群众对党政干部的浪费行为及时举报，要设立反浪费电话举报专线，对举报者要进行奖励，对浪费行为要通过新闻媒体曝光，对参与浪费的党政干部要予以通报批评，问题严重者要给予党纪政纪法纪处分。

5.建立资源节约奖惩考核制度。各级党政机关要定期分析研究本单位资源消耗的统计报告数据，查找管理中的薄弱环节，提出减少资源浪费、降低资源消耗的具体建议和措施，制订合理的办公用品、水电、燃油等资源的消耗定额，建立科学的考核制度，利用适当的经济手段促进资源节约工作深入开展，建立相应的奖惩制度。另外，要将资源节约作为教育和考核干部的一项重要内容。

(四)加强对节约理论的研究以指导节约实践

就像成功的实践是在正确理论指导下取得的一样，建设节约型党政机关也必须要有正确的理论作为指导。而当前，我国对节约和浪费问题的研究远远不够，现有的研究成果大都停留于浅层次上，有鉴于此，建议成立“中国节约研究中心”。研究中心可挂靠在国务院发展研究中心或中国社会科学院等机构；以挂靠单位的有关研究人员为基本成员，聘请在节约研究方面有研究成果的专家、学者、科技人员为特邀研究员，并根据需要逐步增加人员。

研究中心应以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想以及党中央提出的科学发展观等重要理论为指针，紧密结合我国当前资源紧缺和浪费严重的现实，面向国内外，开展节约理论与实践研究，为丰富和发展节约理论，为党政机关乃至全社会实现资源节约和可持续发展而不懈努力。目前，研究中心的主要任务是发掘、发展国内外节约理论，侧重于从理论层面研究我国现实经济生活中的浪费和节约问题；探索我国党政机关及经济社会生活中存在浪费的特点、原因和消除浪费、实现节约的途径。

研究中心可下设若干研究室：党政机关节约研究室、企业节约研究室、战略性资源节约研究室、城乡节约研究室、节约法制研究室、节约基础理论研究室、综合研究室等。如党政机关节约研究室，主要研究机关、事业单位如何实现节约，特别是各级党政机关在建设资源节约型社会中，如何起模范带头作用，努力实现节约等。以上各研究室应分工明确，各有重点。各司其职，但又相互配合，以全面推进节约型社会建设。

参考文献：

[1]尹卫国.决策失误比腐败更可怕[J].领导科学，2006(9).

[2]任玉岭.26人供养一个官员的困局[J].决策，2005(4).

[3]李忠峰.公车改革试点启动货币化成变相加薪?[N].市场报，2005-11-16.

[4]肖波，政府采购年浪费千亿元忒可惜[N].经济观察报，2006-03-08.

[5]2004年公款吃掉3700亿[J].科学决策，2006(12).

[6]王雷.苏丽雯.卢艳锋.全国公车仅1／3用于公务学者建议出台反浪费法[N].羊城晚报，2006-06-23.

[7]解读：建设节约型社会政府先行[EB／OL].新华网，2005-07-13.http：／／news.xinhuanet.-corn／一newscenter／2005-07-13／content_3192192 htm.

[8]张向东.勾新雨.驻京办亮出“家底”[N].经济观察报，2006-12-04.

[9]中央政府给湘赣省工农兵代表大会电[J].红色中华，1932(77).

[10]王琦.建设节约型社会应打造节约型政府卟资料通讯，2005(10).

[11]马克思.恩格斯.马克思恩格斯全集：第31卷[M].北京：人民出版社，1998：107.