网络广告监管机构体系与手段

　　[摘要]本文在分析网络广告监管机构及其职能基础上，提出在现有管理框架下，以新思路、新方法和手段多角度构建网络广告市场监管体系，包括立法、行业自律、行政执法、舆论监督、国际协作与联动监管，并以追究责任手段，落实网络广告监督。
　　[关键词]网络广告；监管；监管体系
　　[中图分类号]F425
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1005—6432(2009)06—0058—03
　　随着互联网络的发展和普及，基于网络的商业应用迅速增长，网络广告便是一种随互联网兴起的具有商业潜力的传播媒介。目前，我国网络广告监管呈现由无序趋于有序的状态，由于网络广告的特殊性，面临着许多新的问题，现有监管机构、体系及制度难以满足网络广告发展的现实需求．需要进一步加强网络广告监管研究。
　　
　　1 网络广告的监管机构及职能
　　
　　网络广告是在互联网站点上发布的、以数字代码为载体、以各种链接或电子邮件为形式的商业性广告。为规范广告活动，加强对广告活动的监管，《广告法》第6条规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门是广告监督管理机关”，其他行政管理部门，如药品广告的监测属于药品监督部门、户外广告的管理属于城管部门，物价部门负责广告收费的管理，这些部门也被赋予广告的部分监管权。县级以上工商行政管理部门是广告的监管机关，主要职能为：
　　
　　1.1广告经营主体的市场准入审查和颁证
　　《广告经营许可证管理办法》规定，从事广告业务的单位，应依照本办法的规定向广告监督管理机关申请，领取“广告经营许可证”。工商行政管理机构负责广告经营主体的市场准入审查和颁证，《管理办法》第6条规定：“国家工商行政管理总局主管《广告经营许可证》的监督管理工作。各级广告监督管理机关，分级负责所辖区域内《广告经营许可证》发证、变更、注销及日常监督管理工作。”
　　
　　1.2广告业务活动的监督检查
　　《管理办法》第19条规定：“广告监督管理机关应当加强日常监督检查，并定期对辖区内取得《广告经营许可证》的广告经营单位进行广告经营资格检查。广告经营资格检查的具体时间和内容，由省级以上广告监督管理机关确定。”并且，广告收费应当合理、公开，收费标准和收费办法应向物价和工商行政管理部门备案。
　　
　　1.3广告发布活动的日常监测
　　广告监测是广告监督管理工作的基本内容，是及时发现和制止虚假违法广告的前提。国家工商行政管理局下发《关于规范广告监测工作的通知》，要求各地工商行政管理局对监测中发现的违法广告，及时依法查处；内容不当需要进一步证实其真实性，可能引起误导的广告应采取书面形式，通知当事人提供证明材料或者根据具体情况要求其停止发布，修改广告内容；对于违法问题较多的商品和服务广告以及发布违法广告问题严重的广告主，重点跟踪监测。
　　为了便于各地广告监测资料的汇总、交流及分析处理，国家工商行政管理局专门设计了标准化广告监测工作流程，并研制开发了《广告监测信息管理系统》软件，各地工商行政管理部门分级监测，形成监测工作的整体功能与作用。
　　
　　2　网络广告的监管体系
　　
　　我国现有广告法对网络广告面临的许多新问题欠缺规定，又由于网络广告本身数量庞大，广告监管按照《广告法》统一实施不现实，需要以新的思路、新的方法和手段，多角度着手构建网络广告市场监管体系。
　　
　　2.1网络广告管理立法
　　立法是解决网络广告面临的若干法律问题的有效手段，立法将网络广告纳入法律的控制范围内，使网络广告进一步规范化和法制化。由于网络广告有别于其他形式的广告，只有通过专门法律规范，才能有针对性地、准确地管理好，从对运营商的监管和对消费者的维权人手，健全我国现行法律法规，如《广告法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》等，以及ISP(Internet Service Provider，网络服务提供商)运行规则。
　　
　　2.2业界规章与行业自律
　　确立网络广告行业自律规则，让行业规章在网络广告法正式出台前起到规范作用，以业界规章和行业自律引导企业实施自我管理和自我监督。
　　业界规章的作用不仅仅表现在应急层面，它还在补充法律以及管理机关如何实施宏观调控等方面发挥着重要作用。依托网络广告协会要求参加协会的广告主、广告经营者、广告发布者自觉遵守网络广告的监管法规，科学地运用竞争手段，杜绝不正当竞争行为，一旦发生纠纷，迅速进行协调，广告行业自律是避免网络广告纠纷的有效手段。
　　
　　2.3政府管理与行政执法
　　行业自律不可能从根本上杜绝违法广告的发生，为了更好地对网络广告加以调整，政府职能部门应发挥宏观调控职能，加强对网络广告的行政管理。
　　政府管理重在明确各网络广告监管机关的监管职能，赋予政府部门行政权力。从便利对网络广告监管的角度出发，面对众多网络广告，要求管理机关全部审批不现实，但对于法律、法规规定的特殊商品，如烟草、酒类、化妆品、药品等的网络广告，有必要适用广告发布前的行政审查制度。考虑由信息产业部门、工商行政管理部门以及消费者权益保护组织等多部门协同努力，共同做好对网络广告的监督管理。
　　
　　2.4舆论监督与用户参与
　　面对浩如烟海的网络广告，在我国广告法制不健全、管理不规范的情况下，发挥舆论作用，提高用户的鉴别能力和自身防御能力，建立相应举报制度、监督制度、网上购物保护制度，真正净化网络广告环境，规范网络广告市场秩序。
　　
　　2.5国际协作与联动监管
　　随着互联网络的全面普及和全球信息化进程的加快，对网络广告的管理不是一国内部问题。世界各国应加强与其他国家的交流与合作，互通互助，共同为全球网络广告的发展创造良好的运行环境。如通过制定全球性保护政策、签订网络广告保护国际公约，更多进行国际协作，实施网络广告的全球监管。
　　
　　3　赋予网络广告主体明确的责任
　　
　　网络广告监督最直接与有效的手段是追究责任，《广告法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》、《民法通则》等法律规定，广告违法行为人对违法行为承担相应民事责任，通过落实侵权行为人责任实施监管。
　　
　　3.1广告责任的承担
　　广告不得贬低其他生产经营者的商品或服务，经营者不得利用广告或其他方式，对商品的质量、制作成分、性能、用途、生产者、有效期限、产地等作引人误解的虚假宣传，不得利用广告进行不正当竞争行为。如果发布虚假广告，欺骗和误导消费者，使消费者的合法权益受到损害的，依法承担责任。《广告法》第38条规定：“违反本法规定，发布虚假广告，欺骗和误导消费者，使购买商品或者接受服务的消费者的合法权益受到损害的，由广告主依法承担民事责任；广告经营者、广告发布者明知或者应知广告虚假仍设计、制作、发布的，应当依法承担连带责任。广告经营者、广告发布者不能提供广告主的真实名称、地址的，应当承担全部民事责任。社会团体或者其他组织，在虚假广告中向消费者推荐商品或者服务，使消费者的合法权益受到损害的，应当依法承担连带责任。”
　　
　　3.2网站经营者在广告发布中的责任
　　网络广告主体界限和定位相对模糊，甚至出现主体重叠，广告传统三分法的主体责任承担的规定在网络环境下不适用，必要采用网络广告商ICP、ISP身份确定，来划分网络广告主体责任。
　　3.2.1兼具广告经营者和广告发布者的网站经营者的责任(1CP)
　　如果作为网络服务商，网站介入了广告的设计、制作和发布，那么，网站就是网络广告的经营者和发布者，实质是ICP(网络内容提供商)，在兼具广告经营者和发布者的情形下，网站经营者承担类似于ICP在信息传播中的责任，要对制作和发布的广告内容的真实性、合法性负责。
　　3.2.2广告发布者身份的网站经营者的责任(1sP)
　　网络中介服务提供商(IsP)原则上对于网络广告虚假、侵权、违法不承担责任。但是，如果存在明知、因重大过失而没有发现或被告知虚假、侵权和违法而不采取删除措施的，则要承担相应的责任。其中有两个问题。第一，ISP有无主动审核监督的义务，可否规定在应知广告内容虚假或违法时承担责任；第二，当受害人有证据证明侵权行为的客观存在，而网站在接到通知后仍不采取措施，网站是否应承担不作为的连带责任。
　　依据网络内容提供商、网络中介服务提供商归责理论，如果网络广告中存在明显侵权和违法内容时，ISP应承担责任。工商、司法等机关通告网站经营者网络广告虚假或违法，网站应当立即删除或停止措施，举报证据的，也应采取相应措施，也即网站负有形式审查，以及及时删除侵权和违法广告信息的义务。
　　
　　3.3广告链接违法的归责
　　网络广告自身的行业特点决定它与电视和报纸等媒体不同，网络广告本身没有违反广告法，但是它链接的站点却可能存在问题，这样的情况应有妥善的处理方法。
　　互联网以链接为主要属性，相互链接是“资源共享”的重要手段，如果苛求被链接内容的合法性、正当性，势必扼杀互联网的活力和利用率，对互联网造成致命的打击。严格的链接责任，不利于互联网的发展，也不利于人们对互联网的利用，基于这种考虑，在追究因链接而产生的广告侵权责任时，应采取宽容态度，这种宽容体现在违法或侵权认定上，适用过错责任原