城市规划中的公众参与旧城整治

　　[摘要]旧城整治目前是中国城市建设的焦点，作为一种社会实践，公众的参与具有重要意义。本文探讨了公众参与的重要作用，目前现状及改进措施等一些基本问题，并提出专业人员必须在参与程序中协调不同参与者的多重目标，从而达成最终的一致。
　　[关键词]公众参与；旧城整治；城市规划
　　[中图分类号]TU-856
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1005-6432(2009)09-0118-02
　　
　　城市规划中的公众参与首先源于20世纪60年代的西方国家，在欧美发达国家，公众参与是城市规划理论和实践的一个基本组成部分。美国的规划师不仅依照法律完成公众参与，而且还会主动地鼓励和策划参与，公众参与是专业规划师的工作内容之一。而在我国，公众参与还处在初级阶段，很不成熟，大都停留在少数局部的试验中，并且公众多处于告知和接受的地位，城市规划与建设还难以做到真正体现公众意见，体现公正与公平的规划理念。因此，积极推进公众参与仍将是今后我国各地区进行城市规划与建设的重要课题之一。
　　
　　1 公众参与旧城整治的目的和作用
　　
　　在旧城整治实践中的各个阶段，公众参与可以发挥非常重要的作用。我们的城市规划制度也需要适应社会发展和改革趋势，推进和加强公众参与制度的建设。当然，在旧城整治实践和评价中引入公众参与还要掌握适当的程度，既不能没有公众参与，也不能过分强调公众参与每一个步骤而造成众说纷纭和时间上的延迟，降低贯彻参与制度的可行性。
　　公众参与的根本目的就是要增加沟通，便于实践活动更好地满足人民的需求。具体说来，公众参与的作用包括：①提供信息、教育和联络。②确定问题、需要以及重要价值。③发现思想和解决问题。④收集人们对建议的反应和反馈。⑤各备选方案的评估。⑥解决冲突、协商意见。
　　
　　2 当前我国公众参与旧城整治的现状
　　
　　2.1参与中自发性的较多，制度性的较少
　　公众参与到旧城整治之中，最重要的环节是必须有法律法规的保证，使其参与行为有法可依。而我国目前缺乏公众参与的制度性渠道与法律依据，自发的参与也都多是“事后性”的。即规划方案与公众利益发生冲突后，居民为维护自己的权益，自发地组织起来同有关部门交涉，还经常演化为围坐拆迁现场，堵塞城市交通，引发暴力冲突等过激行为。这种“事后性”的参与，不仅不利于问题的解决，而且还可能干扰有关部门的正常工作，造成更大的问题。
　　
　　2.2参与中低层次的多，高层次的少
　　公民参与的范围应当遍及旧城整治中所有的步骤，每个步骤都应当给公众以参与的空间。但目前，我国公众参与的范围较窄，在旧城整治过程中，参与的范围仅仅限于调研与论证这两个低层次，即便是这两个层次，也往往是“象征性”的。调研很大程度上是在走过场，调研的问题带有较强的主观性且范围较窄。论证也多是流于形式。因为论证虽体现民主原则，这一点无可非议，但论证的参与者中往往“当事人”的比例过小。而且长期以来，由于规划设计部门与广大群众的隔离，公众对城市规划设计的认识水平也不高，知识也较缺乏，因此参与的范围往往局限于一房一地的范围上，多是涉及自身利益，而对一些旧城整治中涉及公共利益的部分缺乏参与，因此总体参与效果不佳。
　　
　　2.3公众的参与意识仍然较弱
　　在多数公众心中，城市规划与建设仍然是政府的工作，主动了解情况、反映情况、提供意见的居民较少。但是造成这一现实的并不完全是公众自身的错误认识，长期以来形成的自上而下的城市规划实施惯性，政府部门上下包办、多一事不如少一事、有时甚至刻意掩盖问题的办事作风，都无形中导致了公众参与意识难以提高的局面。
　　
　　3公众参与旧城整治的改进措施
　　
　　我国大多数城市旧区的主体是长期发展形成的旧居住区，这些居住区往往人口密度大，建筑拥挤，公共设施缺乏，基础设施简陋，迫切需要整治。同时它们又都是传统的邻里社区，居民间大多形成了较强的社会纽带，有着深厚的地域认同感，在这些旧住区的整治中引入公众参与，除了促进工程的顺利实施之外，也将有利于满足居民改善居住环境、体现地域认同感的需要。促进旧城整治中公众参与的进一步深化，可以从以下几个方面人手：
　　
　　3.1更新思想观念，重视公众参与在旧城整治中的作用
　　随着我国社会民主制度的完善，城市规划与建设将不再单单是政府部门的事情。虽然各地区引入公众参与还属于初期阶段，但其获得的成效仍是有目共睹的，目前所需要的首先是在思想上统一认识，进一步重视公众参与在旧城整治中的作用。没有思想上的统一与提高，公众参与就无法在制度建设、法制保障等方面得到改善，公众参与的深度与广度也不可能得到提高。
　　
　　3.2完善法制体系，加强公众参与的基础保障
　　现阶段的公众参与很容易遇到缺乏具体法规制度保障的瓶颈。因此，进一步完善现有的《城市规划法》、《城市规划编制办法》及其他相关法规中有关公众参与的规定，明确公众参与的法律地位，增加公众参与的具体实施原则、内容和措施，是公众参与在我国顺利开展的重要前提与保障。另外，各地方政府也应该根据自身地区的历史与文化特征，制定符合自身发展的具体制度与措施。
　　
　　3.3优化组织结构，增强公众参与的可操作性
　　其一是加强居民的自发组织。目前各城市的公众参与主要是以个人形式行使自己的有限权利，相对于政府部门的权限来说，其影响力甚微，因此如果能够引导居民形成一个运作规范、有着明确的共同目标的社团，其在城市规划中的影响将迅速放大。其二是改进基层社区组织结构，由当地居民管理本社区事务，可以考虑居民自己选举出本社区的领导和管理人员，实现社区自治，如此公众参与的渠道将会变得更为畅通，社区也容易代表居民利益同政府等相关部门进行协商。
　　
　　3.4加强宣传力度，增强公众参与意识和参与能力
　　参与意识的提高是加强公众参与的基础，应该充分利用各种媒体，向居民传递当前城市发展、城市规划与城市建设的信息，多渠道吸引他们参与到城市规划的各个阶段中去，赋予他们更多的知情权、参与权、监督权、选择权乃至决策权；加强城市规划知识的普及，提高公众参与城市规划的实际能力，让其能够真正了解城市规划与建设，为城市规划与建设出谋划策。
　　综上所述，要真正解决公众参与旧城整治的问题，需要各级政府、专业技术人员、社区、居民等各方面的共同努力。同时，这一问题不仅仅涉及城市规划，它也关系到文化传统、价值观念、法律法规乃至社会体制等诸方面，随着我国市场化与民主化步伐的加快，公众参与必将深入贯彻到城市规划与建设的各个阶段。
　　
　　4专业人员在旧城整治中的作用
　　
　　诚然，把公众参与恰当地融合进城市规划与建设是一个非常重要的问题。但是，在决策过程中过多的反馈意见不仅可能难以驾驭，而且也会导致程序上的松散。那么，在我们现在的城市管理中应该如何处理才能够既充分尊重和发挥个人的个性，又保障城市规划与建设的整体效果?我们一方面要强调人性化的城市、个性化的空间，强调让人民自己建设城市；另一方面，面对日益复杂的社会经济和建设环境，又必须加强连贯统一的战略，对建设做出总体控制和把握。
　　在现实生活中，专业人员从艺术的角度认为某一地区内的建筑形式应遵循某种风格，塑造地区特色(可能是专家心目中构想的特色)，但是用地的业主或使用者有另外的品位和爱好，又希望在自己的领地上表现出来，那么普通民众和专家的意见究竟哪个更应该受到尊重呢?大到城市各种层次和领域的设计问题，专业人员和公众的矛盾屡见不鲜。
　　有这样的一种情况，问卷是在旧城整治中的棚户区发下去，调查内容是关于未来的单元房卫生间愿意使用马桶还是蹲坑，结果居民回答是蹲坑。这个结果让调查人员很不了解，一问才知久居棚户区的老人们根本没见过抽水马桶，请问这个时候公众怎么能选择孰优孰劣呢?因此，决策如果建立在这样的基础上，也许就未必代表公允和真正意义的民主。民主应当首先让人们充分了解备选的人或事物。公众参与并不仅仅是让公众在最后选择时表个态，而是要成为一整套完善的制度，首先帮助人民全面地了解情况，在获得充分信息的基础上进行选择，这样才是真正的民主。
　　因此，我们强调旧城整治实践过程中的公众参与，同时也不能忽视专业人员的协助。旧城整治实践的过程应该是一种充分尊重公众意见的专业行为。在获取公众意见的方式上，应该在专业人员给公众提供充分的信息和咨询的基础上广泛征求公众意见，并最终由专业人员根据意见的代表性、合理性和科学性进行考虑和筛选。
　　
　　5结语
　　
　　虽然城市规划与建设不同于经营管理，而且具有更多的不确定因素，但是在城市规划与建设中适当地采用科学化的分析方法，仍然是必要可行的。在现代管理中，决策占有核心的地位，决策的科学与否直接决定着事业的成败，因此在城市规划与建设中，对于具体项目的目标选择也是走向成功的第一步。人们期望在旧城整治实践中所实现的目标一定是多重的，这些目标不可能全部同时得到最优的结果，有些目标之间甚至是相互冲突的。面对来自不同参与者的多重目标，专业人员必须达成目标的协调。在目标的选择中必然要有一定的取舍，并根据不同的情况确定其优先级，据此做出决策，作为进一步设计的依