析保障食品安全法律制度中的缺憾

　　[摘要]国家相关部门为了保障食品安全制定了一系列法律法规，然而在社会生活中食品安全问题仍然不断出现，行业潜规则大行其道，法律在保障食品安全的执行中呈现出了某种无力感。究其根源，首先源于我国目前法律制定上的技术性偏差，其次法律执行局限于传统思维定式，再次司法救济手段不足。建议开拓保障食品安全的新思路和新方法，彰显法治力量。
　　[关键词]食品安全；法律制度；法治
　　[中图分类号]D922．3
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1005-6432(2009)09-0089-02
　　
　　“民以食为天”，食品在百姓生活中的分量是显而易见的，因此国家对食品安全的重视程度也是不言而喻的。据中国社会科学院调查，截至2005年7月，中国大概出台900多部涉及食品安全的法律法规。其中涉及食品监管的法律法规多达十几部。然而食品安全问题仍然存在。2008年“牛奶中掺加三聚氰胺事件”再次给我国的食品安全敲响了警钟。食品安全问题一而再、再而三地出现。人们不禁要问，这些法律法规都失灵了吗?众多法律法规的监管为什么没有奏效?本文提出法律制度方面存在的几个问题以供思考。
　　
　　1 立法技术存在的问题，造成现行法律可执行性差
　　
　　学者周旺生曾一针见血地指出：“中国法之不行或难行的根源，首先是存在于立法环节，是立法环节的种种症状造成了法的先天不足，使法难以实行，甚至无法实行。”“现今中国法律、法规和规章中，有些法既不是良法也不是恶法，而是富有特色的笨法或劣法。这些法缺少科学的理论学说作为支撑，技术含量很差，其原则、规范和概念中都存在许多明显的毛病，实际上它们只有法的名分而并不像法，因而难以实行。”
　　目前我国食品安全法律难以有效执行的首要原因是立法环节上存在着诸多问题。这些问题直接造成出台的法律难以执行。其表现为多种形式。以商务部审议通过的2007年5月1日起施行《流通领域食品安全管理办法》为例。出台这部法规无疑是为了加强流通领域内食品管理，其内容有不少新思路。但其立法技术上就存在着诸多问题。第一，在职能分工方面不具体、不明晰。其中第四条规定“商务部负责全国流通领域食品安全的行业管理。县级以上地方商务主管部门负责本行政区域内流通领域食品安全的行业管理，负责指导、督促市场建立保障食品流通安全的管理制度。”但这个管理办法没有划分出具体负责流通领域的食品安全责任，没有具体规定商务部门负责流通领域食品安全的行业管理与工商、食药监、卫生等部门的职责衔接问题，这将会陷入谁都管，谁都没有责任，形成多头管理又管不好的怪圈。第二，在此《管理办法》中，商务部以行业管理定位，行业管理的具体定位是什么?行业管理显然不是行政执法，然而颁发《管理办法》的形式，是要按行政执法来运行的。另外《管理办法》中多数内容在现实中已经由工商等部门执行，经营者就同一事项要应对多个部门的管理和检查，经营者会无所适从的。第三，该《管理办法》第一条从目的上讲是为规范食品流通秩序，加强食品流通的行业管理，规范食品经营行为，保障食品消费安全而制定，可以说表述非常模糊。没有与上位法相关性的说明，不利于我国法的渊源和法律体系中各项法律法规的协调一致，相互配合。第四，一些规定不明确、不具体，缺乏可操作性。比如第六条规定市场应当设立负责食品安全的管理部门或配备食品安全管理人员，监控本市场的食品安全状况。这项规定把现有的食品安全管理部门置于什么地位?是承认还是需要再建立新的执法机构和增加执法人员(或部门)呢?以上这些问题使得此《管理办法》虽然公布出来，但是显然不容易操作和执行，这进一步加深了法律虽多但不起作用的问题。北京大学公众参与研究与支持中心主任王锡锌批评说：“中国虽有众多的涉及食品监管的法律法规，但系统性和协调性差。很多法规和政策都是不同部门追逐利益的产物，并未合力构造一个‘从农田到餐桌’的规则系统。”因此造成各部门的法规要么都空乏无力而无法执行，要么相互矛盾，给实施带来了极大的麻烦。
　　
　　2法律繁杂，过分依赖政府监管，执行力不足
　　
　　谈到食品安全问题时，提到最多的是要求继续制定、完善法律法规。而实际出台较多的为行政管理法规，其执行有赖于国家相关行政管理部门。于是把法律的贯彻执行仅仅看成了一种政府行为。2008年，由于三聚氰胺事件。敦促酝酿已久的食品安全法尽快出台。该《草案》从我国实际情况需要出发，提出了对食品安全监管的具体措施和要求。案中提到，要求建立食品生产、加工、包装、运输、储藏和销售等各个环节的质量安全相关制度，并建立食品生产经营许可制度、查验记录制度、标签制度、索票索证制度和不安全食品召回制度。对于责任追究改变传统的补偿性民事赔偿为惩罚性赔偿，食品违法可罚货值20倍，还制定假一赔十的新标准激励民众参与发现和打击伪劣食品。无疑这些举措将进一步推动食品安全监管的工作，但是需要指出的是这些举措仍然是一个外在的管理行为，是有局限性的。因为一个法律的有效执行是全社会的事情，特别首先应是企业自身的事情。
　　我们国家对食品有着非常复杂的政府监管体制。2004年《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》明确地提出，食品监管采取“分段管理为主，品种管理为辅”。由此出现工商、卫生、海关、公安、质量监督、环保、食品药品监督管理部门7个部门监管食品安全，负责食品生产链条的不同环节。相关部门都颁布了不少食品安全的检测标准，据统计，我国有食品质量标准近3000个，而且还在不断地修订和颁布。比如2008年6月1日卫生部新修订了《食品添加剂使用卫生标准》，然而相关主管部门仍然在叫喊法律不够，标准不足。但是仔细审视各种问题的发生，很多情况下都有众多的管理者，繁复的法律法规和标准以及相关批准手续，但是却没有产生执法的追求结果，这是值得反思的。
　　再者，根据相关法律法规，政府要担负庞大的“执法”任务，而行政机关本身都不同程度存在着人员少、经费少以及检测手段不足等问题，这种监管和管理的效果是可想而知的。法律的制定不仅仅是防堵，还应营造一个保护企业利益的良好环境，鼓励企业从自身利益出发，自觉抵制伤害其长远目标的行为，加强企业的自律，自觉地成为执行法律的主体。
　　
　　3司法救济措施不足，消费者执法成本高，缺乏执法动力
　　
　　要实现食品安全，使食品安全的法规得到有效执行，还需要发动另一个至关重要的主体——民众，使民众和媒体真正成为监督的主体。在“苏丹红事件”、三聚氰胺事件发生后，由于举证责任、侵权的数额、诉讼成本等方面的原因，绝大多数的消费者均选择了沉默。对于类似涉及广大消费者的侵权事件，如何更好地保护消费者索赔权益，一直是困扰中国消费者的难题。在消费者群体性的侵权案件中，救济手段存在明显的不足。目前我国只有行政主导的事后问责制度，这是一种自上而下的问责，而没有民众对官员的问责；没有公益诉讼制度，没有消费者集体诉讼制度。集体诉讼在公正及有效性方面优越于其他任何方法，是社会功用最大的救济方式。通过集体诉讼方式可以最大限度地剥夺不法厂商的不当得利，可以使经营者意识到对众多消费者造成微小损害的行为不再有利可图，甚至可能使多年的拼搏毁于一旦。对其他经营者也起到很大的震慑作用。由于集体诉讼制度直接对众多的受害者提供赔偿，在解决具体争端时比所有其他可以适用的制度都更快速、妥适。
　　司法的救济手段不足，还表现在一些法律的具体规定上难以落实，如在消费者权益保护法中虽然规定，消费者受到欺诈可获得双倍赔偿，这个双倍赔偿，实践中也很难操作。双倍赔偿事实上一般很少实现。同时举证的困难也使消费者诉讼望而却步，诉讼索赔存在着巨大的举证责任和时间成本，然而收益却很微小，这些都导致普通消费者缺少监督和诉讼的动力。这种情况无形中放纵了企业的不负责任。企业会在改进产品安全增加的成本和赔偿消费者的成本之间考量，如果发现侵犯了消费者权益，只会产生微不足道的赔偿的话，企业也就没有动力为提高安全标准付出额外成本。
　　市场经济的健康发展需要一个良好的监督和救济机制，这个监督机制不仅需要各级政府的监督，也需要法律救济的监督。建议放开自下而上的民众监督，建立民众主导的事前共同治理制度，让潜在受害人进行监督；鼓励集体索赔、诉讼，建立事前监督而非只是事后问责的机制。
　　总之，立法上的粗疏和不可操作性，体制上对监管的过分依赖，缺乏有效的公众司法救济措施，这些都使法治不彰，法律失灵，从而无法有效地解决食品安全问题。只有进行改革，开拓保障食品安全新思路、新方法，使我们的法律发挥出其应有的作用，才能真正解决食品安全问题，促进社会的进步与和