阿根廷私营养老金制度“国有化改革”对我国社保改革的几点启示

2008年以来的金融风暴给全球养老金行业带来巨大影响。拉丁美洲作为世界上率先进行社保私有化改革的地区,在这场危机中无疑受到大幅冲击。针对危机,拉美各国纷纷出台养老金保护和调整措施,其中最令世界瞩目的是阿根廷私营养老金体系的国有化改革事件。

阿根廷的私营养老金体系建立于1994年,至2008年10月,加入私营个人账户养老金计划的参保成员大约有950万人,养老基金积累达300亿美元,相当于2007年阿根廷GDP总量的11%。多年来,阿根廷的私营养老金运作并不理想,表现在覆盖面小、管理成本高以及待遇下降等多个方面。金融危机成为这次国有化改革事件的导火索。2008年12月4日,阿根廷总统签署《阿根廷统一养老金法》。至此,经过14年的私有化改革后,阿根廷养老金制度又退回到改革前的国家公共保障制度中去,私有化改革宣告失败。阿根廷社保国有化在国际上产生了广泛影响。

我国城镇基本社会养老保险制度采取社会统筹与个人账户相结合的制度模式,由于引入了个人账户养老金计划,这种模式可以说是一种混合型的部分私有化制度。“统账结合”制度的目标在于将社会互济与个人责任相结合,兼顾公平与效率,实现部分积累,增强养老保险的财务可持续性。但由于种种历史原因,个人账户在实际操作过程中一直空账运行,部分积累制并未落到实处。从2001年“辽宁试点”以来,国家开始推开做实个人账户工作,目前已扩展至10几个省份和地区,基金积累达1100多亿元。受投资环境的制约,迄今为止,个人账户养老基金并未真正建立起市场化的投资运营体制。

分析阿根廷私营养老金的“国有化”改革事件,对照我国社会基本养老保险制度改革的现实情况,可以得出以下几点启示:

一、扩大社会保险覆盖面是社保改革的当务之急

一个国家的基本社会保险制度应该覆盖全体就业人口,如果长期不能实现应保尽保,就会使社会对其合法性产生怀疑。在这方面拉美的教训是深刻的。自20世纪80年代初以来,智利等十几个拉美国家先后进行了私有化改革。私有化改革后,社保基金支付能力的可持续性问题得到了较好解决,但其覆盖面却从改革前的40%降至30%左右,至今也没有恢复到私有化改革前的水平。有研究表明,拉美国家成为世界贫困率最高的地区之一,与其社保覆盖范围狭小是密不可分的。阿根廷1994年私有化改革前覆盖率为45%,改革后下降到40%;由于阿根廷经历了2001年金融危机,其覆盖面狭小导致的社会矛盾开始逐渐尖锐起来,在危机最深重的2003年,覆盖面进一步下降到30%,失业率从改革前1993年的8.8%骤升至25%。2008年11月,当美国次贷危机刚刚波及拉美时,阿根廷政府便宣布废除私有化社保制度,对其进行国有化再改革,其最重要理由之一就是为了扩大覆盖面。广泛和雄厚的社会基础使阿根廷运行了14年的私有化社保制度顷刻之间迅速瓦解,并成功地实现了国有化再改革。

我国的城镇基本社会保险制度诞生于上世纪90年代初,当时主要是作为辅助国有企业改革的配套措施提出来的,参保对象主要是针对国有企业职工,这在很大程度限制了社会保障覆盖面的扩展进程。当前,社会保险在城镇正规就业部门中已基本实现全部覆盖,覆盖的难点在非正规部门的灵活就业和广大农村人口。截至2008年底,全国城镇基本养老保险覆盖2.19亿人(含0.5亿退休金领取者),农民工参保人数0.18亿,农村参保人数0.52亿(含0.04亿养老金领取者),减去养老金领取者,全国参保人口合计2.35亿,按全国劳动人口7.7亿人计算,其覆盖率仅为31%。如按国际惯例,将法定退休年龄(男性60岁和女性50岁及以上老年人口)作为“应保”人口,再考虑到养老金领取者,其覆盖率大约在30%左右。相比之下,农民工的覆盖率就更低了,只有17%左右。就是说,基本养老保险中,70%就业人口被排除在社保制度之外,农民工则高达80%以上。

社保制度覆盖面低是制约我国经济增长方式转型的重要因素之一。多年来,由于社保覆盖范围狭小,大多数城乡居民不敢消费,内需难以拉动,迫使增长不得不过度依赖投资和出口。党的十七大提出到2020年建立覆盖城乡社保体系的目标,实现这个目标任重道远。拉美的教训说明,一项社保制度如果无法解决覆盖面低的问题,就会面临合法性危机问题。为此,我们应高度重视社保覆盖面问题,从社保制度根源上去寻找答案,解决制约覆盖面扩展的制度性因素,如缴费负担过重、回报率低、运营成本高、风险过高等等。

二、慎重选择个人账户养老基金的投资管理模式

自2001年辽宁试点开始,我国部分省份开始逐步做实账户。当前个人账户资金管理面临两方面突出的矛盾:一是在现行体制下,账户基金市场化投资运营政策尚未出台,个人账户基金只能存银行、买国债,随着基金规模的扩大,投资压力越来越大。账户基金如不进行投资,则是一种资源的浪费,进而导致养老金替代率下降;与此同时,做实账户后,不少省份统筹基金的支付压力进一步加大,一方面是账户基金的闲置,另一方面是统筹基金的缺口加大,从资金借贷的经济账上算是不划算的,这使人们对做实账户的初衷和合理性产生了疑问。账户基金投资政策迟迟不出台,这种压力越来越大,尽快出台账户基金的投资管理办法已迫在眉睫。而账户基金的投资管理是整个社保体制改革中一个非常敏感的问题,国家一直未放开投资限制的原因,主要是考虑到基金的安全性。近两年频发的“社保基金案”更是向社会敲响了警钟。毫无疑问,账户基金采取市场化的投资策略是改革的大势所趋,在此过程中,如何保障基金的安全性和收益性是账户基金管理体制改革中的关键问题。

在“账户基金”投资管理方式的选择上,世界上主要有两种模式:

分散化投资的“智利模式”。其主要特点是:账户持有人作为投资者做出基金的投资决策,资金完全在个人账户里运转,私营的养老基金管理公司进入市场进行竞争,根据市场需求自行设计投资产品。国家的作用是制定投资指南,对市场制度进行维护和监管。

集中投资的新加坡投资模式。其特点是中央政府集中投资,虽然个人账户按实际缴费记账,但事实上账户是“空”的,其缴费积累由中央“拿走”统一进行投资运行,投资决策和资产分布等一切投资业务均由中央政府统一安排,属于政府控制型的“集合”投资。

大部分拉美国家采取分散型的资本化账户投资方式,这些国家曾获得了较高的投资收益。以改革时间最长的智利为例,在过去20多年中达到了年均10%的高额回报率。但这种投资模式的缺点也是非常明显的:

首先,参保人承担市场风险,回报率随市场的波动幅度较大,特别是在金融危机面前,参保人会面临巨大损失。阿根廷的情况充分说明了这种投资方式存在的风险。早在2001年,阿根廷就遇到了金融危机,在危机最严峻的2002年投资亏损超过了40%,导致平均养老金待遇水平下降达38%。在此次金融危机中,阿根廷社保基金从2007年10月就已开始贬值,到2008年10月宣布国有化之前已下降了-19.1%。为此,2008年11月克里斯蒂娜总统直言道:对社保实行国有化改革是应对全球金融危机的一个重要手段。

其次,由私营公司管理养老金个人账户,管理成本较高。在1994年刚进行私有化改革时,阿根廷共建立了24个养老基金管理公司(AFJP),竞争十分激烈,经过兼并和重组后,国际资本大量涌入,控制了养老基金管理公司,逐渐形成了垄断。至2008年11月,养老金管理公司剩下10个。14年来,养老金管理公司的手续费收入达150亿美元,大约占实缴股本的20—30%左右,这意味着,公司利润是有保证的,外国股东的投资风险很小,但参保人则承担着较大风险,并且承担着汇市和股市的双重风险。截至2008年9月,由于经济危机的影响,阿根廷10个养老基金管理公司的投资损失占参保人缴费收入的20%。

从目前情况来看,参保者个人分散投资的模式显然不适合我国具体国情。原因在于:一是我国资本市场不发达,风险较高,缺乏支持养老基金投资的产品,投资者心理和经济承受能力十分有限。二是账户持有人的素质有待提高,参保者对养老基金投资的知识了解不多。三是在金融机构、管理水平和经验、人才等诸多方面存在差异性和限制。四是文化观念和传统习惯等“软环境”还不能一步到位,以建立起这样一个完全体现个性化和个人能力的、个体收益差异性如此大的投资制度。与“资本化账户”模式相比,中央公积金制投资方式相对适合我国国情,政府“集合”投资并承担相应的担保责任,可以在一定程度上保障基金的安全性,也可以避免分散化投资所带来的高额成本。

而采取政府集中管理投资方式的一个关键问题在于:如何选择账户资金管理的主体层次,即是由省级社保经办机构还是在中央政府层面设立独立机构来管理基金。从现实表面情况分析,采取省级投资模式似乎是合理的。我国基本养老保险基金多为地方统筹,账户资金的收集、记录以及养老金支付等日常行政管理工作由各地社保经办机构负责。在这种格局下,个人账户基金由省级社保经办机构统一实施投资管理,在技术路径、制度格局与利益格局的重塑整合上会容易一些,短期内的制度转换成本也相对较低。但从长远看,省级投资模式存在诸多问题:一是市场风险大,对部分省份来说,投资专业人才短缺,省级政府主导信托投资,容易出现问题。二是对中央政府来说,采取省级投资模式难以制定全国统一的补偿机制,一旦出现问题,其最终结果还是由中央政府出面做最后担保人,中央政府负责买单,将很可能成为新一轮社保违规的风险源。三是如果中央政府采取放开不管的态度,采取完全市场化的方式并由市场决定各省的收益率水平,不仅存在金融风险,而且在投资失误的情况下,很可能影响社会稳定,产生连带影响。四是公平性问题。省际发展水平差距较大,沿海发达省份与中西部欠发达省份之间在基金的投资管理水平和赢利机会上存在很大差距,收益率难免出现较大差别,相互攀比难以完全避免,道德风险难以防范。

笔者认为应借鉴新加坡中央公积金的做法,由中央政府成立一个类似新加坡中央公积局的独立法人机构,专门负责全国账户基金的营运。该机构隶属于人力与社会保障部,统一管理账户资金的征收、投资与待遇支付,并负责基金的投资运营。账户资金实行全国范围内的统一征收,利用现行征收渠道负责管理,归集到账户基金投资机构之中,由账户基金投资机构既负责投资营运又管理支出,实行全国范围内的大收与大支。账户基金实行自我循环与自我平衡,独立核算,严格按照国际惯例和法人治理结构,进行市场化投资。在账户基金投资策略上采取类似于企业年金那样的信托制和全国社保基金理事会那样的招标制,实施完全的市场化投资策略。

三、谨防社保制度的“碎片化”发展趋势

碎片化社保制度是传统拉美社会保障制度的一大疾病。阿根廷在1994年梅内姆总统实施养老金私有化改革时,为了避免政治冲突,并没有将立法和司法部门纳入到改革的范畴,这两个部门的人员在改革后依然享受着传统制度的特权。2008年,阿根廷立法和司法部门的退休金与在职工资相差无几,每月大约在4500—12000比索之间(1385—4100美元),而参加私有化改革的工人退休金只有450比索(155美元),即一个法官的退休金是一个工人退休金的10倍。1994年改革后,参加私有化制度的群体养老金水平较低,多年的埋怨情绪遇到风吹草动就会使这个群体立即团结起来,或是集体抵制,或是群体退出。阿根廷私有化社保制度的再国有化改革,之所以受到参保人的欢迎,在于作为数量庞大的基础阶层,自认为是当年私有化改革的受害者和牺牲品,当对私有化改革进行“再革命”,必然会成为国有化的支持者和拥护者。

当前,我国基本养老保障制度已呈现出非常严重的“碎片化”分布现象。从城乡角度划分,目前的制度现状可抽象为“两碎片化模式”即城镇制度和农村制度并存,农民工游离二者之间。如果为农民工单独建立一个制度,就可抽象为“三碎片模式”即城镇制度、农民工制度和农村制度并存。从覆盖群体划分,大碎片包括城镇企业职工保险、机关事业单位传统劳保、失业群体保险、农村养老保险、农民工养老保险以及失地农民养老保险等;小碎片则具体到各个地区、城市。为满足各地参保群体的意愿和要求,解决社保制度存在的“便携性”缺陷,许多地方政府开始纷纷采取变通措施,例如降低费率、单独建立小制度的办法,以最大限度地覆盖城镇灵活就业人员、农民工、务农农民、失地农民等不同群体。于是,全国各地出现了诸多“五花八门”、各式各样的养老保险制度。

碎片化制度必然带来诸多社会问题:一是多种碎片导致参保人群间的待遇差,造成社会不公,群体间相互攀比,进而形成社会矛盾。二是由于各种制度间相互衔接存在障碍,社会保险关系难以转移接续,造成全国劳动力市场的流动性障碍。三是分立的养老保险模式存在着严重的财务缺陷。人口老龄化将直接威胁基本养老保险制度的财务平衡,而“碎片化”制度则进一步人为地扭曲人口年龄结构在时间和空间上的分布,其结果是某个制度“碎片”出现大量收支结余的同时,而另一些制度“碎片”的财务收支缺口变得越来越大,造成养老保险制度陷入财务危机。

当前,我国的社保制度改革已进入一个关键时期,来自部分欧洲国家和拉美国家的教训说明,在扩大社会保障覆盖面的过程中,应谨防制度碎片化发展趋势,社保制度改革战略的重点应着眼于建立全国统一的制度体系。

(房连泉,北京大学经济学院博士后、中国社科院拉美所)