中国公共政策评估：回顾与展望

陈世香　王笑含

摘要：公共政策评估的健全与优化对于改进政策系统和提高政策能力具有重要意义。中国的公共政策评估目前仍处于引进、消化西方国家理论方法阶段，无论在理论研究上还是在实践上都显得十分不成熟。本文考查和回顾了中国公共政策评估实践和理论研究的现状，并对中国公共政策评估的未来发展进行了展望。

关键词：公共政策评估；实践；理论研究；现状；发展

中图分类号：D693.091

文献标识码：A

文章编号：1004-0544(2009)09-0135-04

公共政策的重要性毋庸置疑。可以说公共政策的成败直接影响着一个国家的兴衰。西方公共政策研究于上世纪50年代并作为一门独立学科出现且得以迅速发展，相关理论于20世纪70年代末传入中国。当前中国公共政策研究在总体上仍处于“引进”阶段。尚未完全完成“消化、吸收尤其是创新”过程。一个完整的政策过程。除了政策制定和政策执行以外还需要对政策和政策活动进行科学评估。这对于决定政策去向、合理配置资源、实现公共决策科学化、民主化具有重大意义。作为其一个重要研究分支，中国的公共政策评估无论在理论研究上还是在实践上都显得十分不成熟。因此，在现阶段对中国公共政策评估的实践和理论研究进行回顾和反思，以理清思路、选择适合中国文化传统、政治体制、行政环境的本土化借鉴之路，无疑是必要的。

关于公共政策评估涵义的界定，中外学者见仁见智。观点不一。笔者倾向于采用学者陈振明的观点。认为“政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息。作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据”。

一、中国公共政策评估机制：现状与困境

笔者对河南省某地级市进行了调研。据了解，这一层面的政府对于公共政策的评估往往只是走走形式，作用十分有限。只有当涉及经费在5万元以上的所谓重大政策、项目时，才由当地财政局的各对口业务部门或投资评估中心对该项目进行执行前评估。但是由于评估技术的落后、评估经费的不足，评估的科学性、透明性令人质疑。事中评估主要是由财政局的业务主管部门适时对经费的使用情况和执行进展进行询问和了解，缺乏正式的事中评估程序，往往具有随意性。事后评估的形式更是如此。除了一些国家重大政策会由中央和上级部门派调研组下来了解民意和实施情况外，一般政策和投资项目的评估，用审计中心内部人的话说就是，“在评审表格各项打钩。对各项涉及的数额检查、汇总一下就可以了”。这样的事后评估缺乏影响力。并不具有科学性和任何指导意义。

陈振明对我国公共政策评估现状的概括为“刚刚起步，问题重重”。总体来说，在中国，随着政策科学理论与实践的发展。科学的政策对经济发展和行政效能的巨大推动作用，使得执政党和政府日益重视政策评估对决策科学化、民主化的重要作用。并在实践过程中鼓励政策评估，开展政策评估。但是，另一方面，中国的政策评估还相当不规范、不完善，而且受到较多人为因素影响。中国治淮十年耗费600亿，不同地方、不同部门在认定淮河水到底有没有变清的问题上都说法不一，除了地方利益和部门利益作祟，政策评估本身也存在问题。政策评估可以说是政策过程中最为薄弱的一个环节。

(一)评估主体的单一性、依附性

首先，以缺乏独立性的官方评估组织为主。政策评估主体一般包括官方评估组织和非官方评估组织。在中国，从中央到地方各级政府内部均设有相关的政策评估组织，最高层次设有中共中央政策研究室、国务院发展研究中心、国务院国际问题研究中心，各级地方党委和政府设有政策研究室。在中央一级，政策过程比较规范，这些机构基本上能实现其职能。对一些重大的国家政策进行较为严谨的事前、事中和事后评估，以保证重大政策的科学性。并适时控制其所产生的社会影响。如国企改革、政府机构改革等，无一不是经过专家多次调查研究、评估论证才最终出台，并适时在政策运行期间实施评估。以把握、调整政策方向。

然而，在地方层面，公共政策的研究机构却参差不齐。其能否发挥作用及作用大小完全取决于领导者的个人素质。据调查，在地县级政研机构中，智囊型占30％，文秘型占20％，兼顾型占50％。在实际运行中。这些机构往往摆脱不了对政府的依赖性，处于依附地位。它们往往由于受到上级领导的压力，无法独立、客观、公正地开展工作。导致机构自身名存实亡，成为论证上级政策可行性的傀儡。同时，由于评估主体就是政策的制定者、执行者，政策的评估结论与其自身有直接的利害关系，在现实中，官员们常常有意夸大或缩小、掩盖或曲解评估中的某些事实，以求实现个人某种特殊目的。另外，由于政策评估对定性定量分析技术的要求较高。评估者必须具备相关的知识素质，对于非专业人士的政府内部人员来说，这些都不易实现，这直接影响了评估的公正性和科学性。

其次，外部非官方评估组织的缺失。非官方政策评估机构主要是指民间政策研究组织和社会中介评估组织。这是由政策制定者和执行者之外的第三方进行的评估。在美国，外部的民间评估组织是最重要的评估主体之一。(如布鲁金斯研究所、兰德公司、美国公共政策企业研究所、外交政策协会、全美公共行政学会等)。由于这些民间评估组织具备独立性和专业性，它们将在政策评估中发挥越来越重要的作用。其研究结论越来越受到包括政府在内的社会各界的重视。在中国，由于传统文化、价值观念、政治体制等因索的制约以及非政府组织发育的不完全，外部非官方评估机构在数量上屈指可数；在评估质量上，由于外部评估机构受到政府的委托、承受着来自政府的压力，并完全依靠政府提供的经费开展评估活动，他们往往不敢评估、不愿评估，使得外部评估机制也不能发挥其应有作用。

再次。民众评估缺乏有效途径。在当前中国。人民群众参与政策评估的热情高涨，他们通过各种途径对公共政策进行评议，其内容上至党和国家的根本政策，下至某个城市、乡镇的治安、交通、绿化等各层次各方面的具体政策。民众评估主要通过三种途径：其一，通过诸如“领导接待日”、“市长电话”、“来信来访”等信访渠道表达自己对有关政策的观点、见解；其二，通过报刊、广播、电视等舆论性民意表达机构实行政策评估；其三，通过街头巷尾的高谈阔论进行政策评估。由于民众是公共政策的直接受众，他们对于政策执行的效果有着最真实、最深刻的体会。民众参与政策评估，对于改善和提高公共服务的质量、实现政府的成功转型具有重大意义。但是由于传统行政管理自上而下的金字塔型等级模式限制了民众广泛参与政策评估。公民参与评估常常被当作是负担和费力不讨好的事。加之中国政治生活中人治现象的普遍存在，公民参与政策的热情未得到关注和重视，政策作用客体反而被排除在了评估活动之外。

(二)评估内容注重政策产出

政策执行后，形成两种结果：政策产出(output)与政策

结果(outcome)。前者是政策执行机关所采取的行动和具体所做出的事情，是一个政策的直接产物；而后者是一项具体政策的产出对个人、团体、自然环境、社会、政治系统等所产生的真实影响和最终结果。公共政策都是针对特定公共问题而产生的，政策的目的无疑是要对特定公共问题产生直接作用和影响，以改善、解决问题。一项政策是否得到了及时、准确的执行、政府是否就此付出了努力固然重要，然而更为关键的是该政策的产出是否能对社会产生预期影响，完成其目标。“结果”才是评判一项公共政策优劣的最终标准，因此，只有结果取向的评估才是能够最真实、准确地评判一项公共政策、评价一个政府决策能力、施政绩效的最有效途径。而在中国，公共政策评估的内容在很大程度上仍停留在政府行为和产出层次。而对更深层次的政策影响和真实结果的评估却很少涉及或根本不涉及。这样的政策评估是片面和局限的，其对政策制定的影响力和指导作用因而也大大降低。

(三)片面追求经济增长的评估标准

评估标准是衡量政策质量高低的尺度，是政策评估的“准参照物”。科学的评估源于正确、合理的标准，评估标准的确立本身就是政策评估的一大难题。它“取决于评估主体的评估动机、评估目的，还取决于评估的技术与方法。”学者们对评估标准的划分方法各有千秋。但是一般而言，政策评估主要包括生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度。在政策评估发展较为成熟的美国，政策评估是严格按照以上这些标准进行设计和实施的，因此评估具有明确、严密、精准、量化等特点。在中国，由于国家处于高速发展阶段，加之国际上的竞争日益激烈，出于赶超发达国家的心态。中国的公共政策有片面追求经济发展和GDP增长的倾向。另外一方面，“中国的执政党正处于合法性转型的阶段”，政党正在实现从革命党向执政党的转型，通过经济增长、社会发展来巩固、加强自身的合法性就成为政府政策的一个趋势。此外。由于中国的传统与现实十分重视意识形态以及道德的作用，评估者往往习惯于用原则和价值判断取代事实分析。在这样的背景下，作为评估主体的各级政府部门在制定、执行和评估公共政策时，往往容易按照自身的理解和利益的需求开展评估，片面地关注经济增长，忽略经济与社会、发展与环境的和谐发展。

(四)定性评估、价值判断为主的评估方法

在评估中央的基本政策和总政策方面，非正式评估方式往往是主要评估方式——即对评估者、评估程序、评估形式、评估内容等不作严格规定，对评估结论也没有严格的要求。评估者根据自己所掌握的资料自由进行评估。这种非正式评估主要分为以下几种类型：(1)由地方党和政府主要官员。根据对中央政策实施情况的了解和调查，向中央有关部门和国务院反映情况。或通过中央召集的地方党政主要负责人会议向上反映情况；(2)党中央和国务院的领导同志到地方调研，体验政策效果与影响，对政策做出评估；(3)通过了解大众传播媒介的评价和民众的来信来访了解政策效果。直到今天，非正式评估手段仍是中央政府评估和了解政策实施及效果的基本手段。对于地方制定的公共政策，则主要实施部门内部评估。由中央和地方政府的专门部门负责评估，同时地方政府各部门也在每年年底对其政策进行评估。但地方党组织制定的政策很少进行评估。

总体来说，无论是哪个层面的政策评估，都较多使用定性方法和价值判断，侧重于用语言文字描述、探索政策问题和现象，忽视定量的技术方法和事实分析。这样的评估具有一定的主观性、随意性，受政治气候和政府官员素质影响较大，难以保证评估的科学性、客观性。

由上述分析可知。中国的公共政策评估的实践在评估主体、评估标准、评估内容、评估方法和评估机制上都尚不成熟，面临着巨大挑战。此外。中国公共政策评估工作还面临着以下问题：缺乏法律、制度的保障；各级评估官员缺乏对评估的科学和认真态度；评估信息、资料和评估经费的短缺；评估结论不被重视等。综合来说，中国的政策评估实践是一种受人治因素影响大、随意性大、缺乏理性设计和量化评估方法、重价值判断轻事实分析的政策评估。

二、中国政策评估理论研究现状

在西方，自公共政策评估理论产生以来，经历了一个由重技术、效率到重道德、价值的过程。现代政策评估从一开始就存在两个层面的分野，即价值判断的层面和实证主义的技术分析层面。在政策科学确立后的相当一段时期里，受到行为主义主流价值观的影响。政策评估在主流上一直倾向于应用实证技术方法分辨政策目标规定与政策结果之间的对应关系，进而验证性地确定政策的实际效果，强调把事实和价值严格分开，尽量回避与政策问题相关的党派目标和价值冲突。强调计算争取目标的各种手段的效率和有效性。20世纪70年代，由于实证主义缺乏对社会行动和社会价值之间根深蒂固的联系的恰当理解，因而受到了广泛的批评，后行为主义和政治哲学复苏。公共政策研究者开始对传统政策评估提出质疑。强调政策评估者首先必须对评估者的基本目的和用以评估的价值观做出评估。否则，即使评估广泛使用了诸如实验设计、数学统计、随机抽样、社会审计等数量化的评估方法，仍然只是一种“伪评估”。后实证主义者强调把事实和价值结合起来，提出了同时验证经验主义与规范政策判断的辩论框架。

中国政策评估研究始于20世纪80年代初，仍是一个年轻的研究领域。迄今为止学术界对于政策评估很少做过系统、专门地研究。政策评估系统理论研究完全是处于一个尚未开发或开发不够的领域。一些理论上的问题，诸如评估的概念、程序、标准、技术方法等，也只是东鳞西爪地从国外借鉴来的。并没有形成特色的政策评估理论体系。该领域的研究成果仍然数量有限、不太系统，而且较为零散和粗浅，并未形成一套成熟的理论体系，难以承担指导政策评估实践的功能。新加坡国立大学的和经纬认为，用国际通行的质量标准来检视中国的一些政策评估研究，在研究方法上都或多或少存在瑕疵，有的甚至经不起基本的方法论推敲。马骏对中国公共行政学研究缺陷的总结也存在于政策评估的研究中。他指出：“许多似乎是实证研究取向的研究其实并没有运用现代社会科学研究方法。许多研究根本没有一个明确的研究问题，没有文献评估。没有深入地研究因果机制，没有构建出具有说服力的理论，更没有进行理论检验，或者理论观点没有经验事实支持。许多非实证研究取向的研究也并没有遵循诠释研究和批判研究的研究方法。””负杰也认为，中国的公共政策评估还远未形成一套成熟、完善的方法体系，这在很大程度上制约了政策评估的科学化程度和规范化水平。就中国的研究而言，目前能够找到的中文文献中。对公共政策评估方法贡献比较大的往往是经济学、数学等领域学者。但是，在公共政策(尤其是政策评估)学科知识的积累以及方法论的验证、更新方面，国内不同学科之间的交流明显不足，使得很多已经得到检验的政

策分析技术还未进入中国公共政策研究的"232具箱”。

西方政策评估理论的发展是由实证研究转向价值研究继而发展为如今的实证与价值相结合的研究范式的。实证研究是其理论发展的基础。量化的评估方法和技术的广泛应用是实践发展的不竭动力。反观中国的政策评估，无论在研究方法上还是在实践上，都是以定性为主，忽略定量研究，对计算机、统计学、计量经济学方法运用太少，跨学科、综合性研究少，只注重考虑政党关系、政府形象、GDP等价值因素，过于缺乏实证研究，缺乏整个公共政策研究领域系统的方法论基础。

三、发展与展望

由上文的分析，笔者认为中国公共政策评估实践具有局部性、中断性、随意性、定性化、低制度化、效果不能深入等特点。针对实践中的种种困境，中国公共政策评估机制和评估的理论研究又应该如何发展，如何将西方的理论经验同中国特殊的国情科学结合。以指导实践不断完善呢?笔者认为，这主要包括以下几个方面。

(一)评估方法：走向实证主义

Guba和Lincoln认为，政策评估有四个阶段：第一个是技术评估阶段(technical)，是用客观的标准和定量化的方法来评估政策在技术层面的达成程度；第二个阶段是评估的描述性阶段(descriptive)，即以第一阶段得到的结果为基础，描述政策目标的达成程度；第三个阶段是做出判断(iudgment)，即以前两个阶段的结果来判断公共政策是否实现了其预期目标；第四个阶段是价值多元(valuepluralism)，众多利益相关者的利益诉求和公共政策的伦理、政治价值才被纳入考察范围。这一框架对于中国公共政策评估机制的完善具有重要的启示意义。反观中国的政策评估，我们可以发现：由于政治体制、文化传统、价值观念等因素的影响，中国公共政策评估往往在未走完第一个技术性环节时就开始考虑“价值多元”(利益团体、政府形象、GDP、党政关系、长官意志等)。这是我们的政策评估“缺乏说服力和科学性”的重要原因。

由此，笔者认为。在主流政策评估方法的趋势和中国研究者在评估方法上的落后局面来看，努力学习经济学和社会学的实证主义思维方法和研究方法，应用以假设检验、经验数据、定量分析为主要内容的政策评估方法，尽量排除政治、价值因素的干扰，应该是未来中国公共政策评估方法和理论研究的努力方向。

(二)评估主体：多元化、独立性与专业性

政策评估主体的选择往往决定评估结果。评估主体的单一性、依附性，使得中国的政策评估具有严重的片面性。如何实现内部评估与外部评估相结合、利益相关人真正参与政策评估、政府内部评估人员真正敢于评估、善于评估是完善评估主体的努力方向。实现政策评估主体多元化，即政策参与人员、专家和公众相结合，可以使不同评估主体互为补充，保证政策评估的科学性、真实性、公正性。具体来说主要有以下几点：

第一，规范官方的政策评估组织。必须强化政策研究机构的政策评估职能，改变现存的政策制定、政策评估合二为一的状况，把政策制定和政策执行分别由两个相互分开的机构独立履行，使其各司其职、各负其责。

第二，培育独立的第三方评估机构。美国的兰德公司和布鲁金斯研究所在美国联邦政府和州政府的政策评估方面正发挥越来越重要的作用。这两个组织不仅在人事管理上独立，财政来源也多元化，即使从政府得到评估经费，也事先与政府签订合同，与政府保持雇佣合同的法律关系，而非行政隶属关系，这样就保证了组织的专业性和独立性。口”要改善中国的政策评估现状，就必须培育第三方独立的政策评估组织。在人事管理和经费来源上给予其独立发展的空间。利用其专门知识和社会关系广泛的优势，更好地进行社会沟通，了解民意；此外，还要积极利用报纸、电视等新闻传媒来进行公共问题的挖掘与公共政策的评估。

第三，提高评估人员的专业性。必须加强对政府决策人员和评估人员的教育、培训，使其掌握政策评估的科学理论和技术方法；鼓励和吸纳政策评估专家、学者参与评估项目，保证政策评估的严谨性、科学性。

(三)公共政策评估的制度化

正如塞缪尔·亨廷顿所言，“一个拥有高度制度化的统治机构和程序的社会，能更好地阐明和实现其公共利益”。从长远来看。公共政策评估的日渐完善有待社会秩序的完善和相应制度的确立。科学性和民主性都需要制度的保障。“发展政策评估事业除了思想上的软约束之外，还需要辅之以制度法规的硬约束。”制度意味着减少弹性，增加规范，这是使政策评估工作真正成为政策过程的一部分的必要保障。政策评估制度化主要包括以下几个方面的内容：第一，明确地方政府政策评估的范围，对于关系民众切身利益的政策，要以法的强制性来保证对其实施评估。第二，实现政策评估的程序化，构建预测评估、执行评估和结果评估相结合的完整的公共政策评估体系。第三，注重分析和及时应用公共政策评估的结果，及时吸收其成果，不断改进、补充政策内容，提高政策系统决策能力，使整个公共政策过程形成良性循环。第四，提高政策评估的透明度。除由国家法律或制度明确规定必须保密的政策外。各项政策都要向公众做好宣传、解释工作。公开政策评估的程序、办事机构和人员。鼓励全社会对政策评估活动实施监督。第五，建立公共政策评估基金。充足和稳定的经费来源是公共政策评估工作顺利推进的前提。为此，应建立专门的公共政策评估基金，同时设立公共政策评估筹资委员会，充分利用民间资金和国外资金促进公共政策评估的研究和发展。第六，完善政策评估信息系统的建全。在政策过程的开始阶段就建立政策信息系统，对政策过程的每一个环节的信息进行全面收集、科学分析和完整的保存：完善政府上网工程、政府信息公开制度，建立和维护各级政府信息库。并接受公众的监督；进行组织结构的调整。防止信息在传递过程中出现失真、时滞。从而保证信息的全面、真实、客观和及时。

(四)营造政策评估的社会环境条件

营造公共政策评估有效施行的环境条件，就是要通过完善相应配套措施来促进评估发挥积极作用。第一，创新政府公共管理观念。树立绩效型政府的理念。创新政府公共管理观念，实现政府公共管理模式从管制到管治与服务并重，从单一的政府管理主体到党领导、政府负责、社会协同、公众参与的多元公共管理主体。从效率型政府到绩效型、责任型、法治型政府。第二，增强民众参与意识，改进民众基础。中国的民众基础一系列的瓶颈，即较低的政治参与感，过高的监督恐惧感，淡薄的公民权利意识，较少的民意表达渠道。民众基础的增强应该从消除这些发展瓶颈人手，因此可以通过以下途径进行改善：强化依法行政。强化监督与参与教育，增强民众参与与监督意识，拓展并畅通言路。而民众基础的增强与政府内部的一些努力的结合。又可以极大地增强政府管理中的科学理性色彩。

(五)政策评估的逐步推进

可以在一些条件较为成熟的地方或区域首先对政策评估进行试行和实验，并按照基础性阶段——过渡性阶段——成熟阶段的发展规律逐步推进公共政策评估。在基础性阶段，政策评估主要在局部进行；在评估的对象上主要是针对一些专业性强的、较为重大的决策政策进行评估；这种评估表现为系统内部、部门内部评估，以达到规范行政行为、提高政策制定、执行的科学性的目的；在过渡性阶段，评估活动逐步表现为内部评估与外部公众评估并重的特征；由于评估技术较上一阶段更成熟。在现实操作中得到的理解更多、阻力相对较小。并且在上一个阶段的评估实践中积累了一些经验。这一阶段的评估将在内容上更为广泛、更具有一般性、涉及到中观层面的公共政策。在成熟阶段，政策评估已经得到了普遍的应用，技术和实践上都比较成熟了，主要表现为外部公众评估的特征。

责任编辑仝瑞中