完善我国公共部门人力资源管理方案

石 飞

摘要：现代人力资源管理思想正在对公共部门尤其是政府人事管理方式提出挑战。目前，公共部门人力资源存在着一些不足，完善的趋势是以现代人力资源管理思想为指导，建立与之相适应的管理制度和方法。

关键词：完善公共部门人力资源管理方案

中图分类号：F240

文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2009)05-211-02

人力资源是第一资源，人力资源管理是组织管理的核心。随着知识经济时代的到来和世界范围内公共部门人力资源管理改革的兴起，我国公共部门的人力资源管理也正在经历一场深刻的变革。近年来，中国政府积极推行政治体制改革，大力提倡转变职能，精简机构|提高行政效率，但不依法行政及行政质量低下的状况依然存在。中国加入世界贸易组织后，政府管理遭遇了前所未有的挑战。从某种意义上讲，中国的人世其实质是政府人世，未来综合国力的较量也体现在政府服务能力和服务质量的竞争上。因此，完善公共部门人力资源管理十分重要。只有建立科学、有效、合理的公共部门人力资源管理体制，才能确保我国公共部门的高效运转，赢得公众对公共部门的信任和尊重。

一、明确公共部门人力资源管理的基本目标和工作思路

公共部门人力资源管理的基本目标，概括起来，可以说是要“建立一个机制”，即建立能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制；“完善两个体系”，即公共部门人力资源管理工作统一领导、分级管理、有效调控的宏观管理体系和法规体系，努力实现公共部门人力资源管理工作的依法管理，有效遏制用人上的不正之风和腐败现象；“形成一套制度”，即形成符合党政机关、国有企业和事业单位不同特点的分类管理、各具特色的管理制度；“创造一个环境”，即创造尊重知识、尊重人才，有利于优秀人才脱颖而出、健康成长的社会环境，实现人才资源的整体开发与合理配置。其中，建立能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制，是其核心内容。

实现这一目标，必须以观念更新为基本前提，进一步解放思想；以扩大民主为改革方向，进一步提高公共部门人力资源管理工作的公开程度和透明度；以解决公务员“能下”为突破口，进一步加大改革攻关力度；以完善考核为关键环节，进一步健全择优汰劣的选人机制；以推进交流为重要措施，进一步增强公务员队伍活力；以加强监督为根本保证，进一步完善制约制度和措施。这是推进公共部门人力资源管理的工作思路。我们要完善的公共部门人力资源管理有哪些特征呢?

1它是一种以民主为基本趋向的机制。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。扩大民主是完善公共部门人力资源管理改革的基本方向。过去选拔公务员大多采取组织任命的形式，推荐和考察环节不规范，缺少一种群众参与机制。突出的问题是，“少数人选人”和“在少数人中选人”，视野比较狭窄，这显然与社会主义市场经济公开、平等、竞争的原则和社会主义民主政治的要求是不相适应的。完善公共部门人力资源管理，首先就是要扩大民主。继健全选举制度，实行民主推荐、民主评议和民意测验制度后，这些年，扩大民主又向前迈进了一步，如公开选拔领导公务员、党政机关竞争上岗、公务员任前公示制、考察预告制等。这些改革措施体现了人民群众选择“人民公仆”、“人民公仆”必须向人民负责的社会主义原则。党内民主也日益扩大，一些地方党委在讨论决定公务员任免时，按照民主集中制原则和集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的方针，实行党委常委无记名投票表决制度；地(市)县(市)党政正职拟任人选，由上一级党委全会审议表决制度等。

2它是一种以公开为基本前提的机制。所谓公开，就是扩大人民群众的知情权。公开是民主的前提和条件，没有适度的公开，扩大民主就会成为空话。公共部门人力资源管理工作只有坚持公开的原则，才能平等竞争，使大批优秀人才脱颖而出。公共部门人力资源管理工作搞得很神秘，容易出现“暗箱操作”，助长用人上的不正之风和腐败现象。现在，从民主推荐和署名推荐制、考察预告制，到任前公示制，公务员选拔任用的各个环节，都在一定的范围内公开，人们可以较大程度地参与对公务员的选拔任用。这是观念和机制上的一个具有重要意义的变化。

3它是一种以竞争为基本特征的机制。把竞争引入公共部门人力资源管理，是一个重大的突破。过去在公务员管理工作中讲竞争，常常与个人主义、伸手要官混为一谈。是不可想象的。现在，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，人们越来越认识到，在公务员选拔任用工作中坚持公开、平等、竞争、择优的原则，注重实绩，鼓励竞争，不仅与伸手要官有本质的区别，而且有利于遏制跑官要官、买官卖官的歪风。引入竞争机制，变“伯乐相马”为“赛场选马”，使更多的优秀人才进入选拔视野，对公务员人选的素质进行比较，择优任用，有利于提高公务员队伍的素质。

二、明确完善公共部门人力资源管理的着力点和突破口

这就是解决公务员能上能下问题。“上”和“下”是相互联系、相互依存、贯穿始终的一对矛盾。“上”是目的，“下”是条件，一部分公务员的“下”是为了另一部分公务员的“上”，没有“下”，“上”就无从谈起。同样。“上”的方式又在一定程度上决定了公务员“下”的方式。因此，要把公务员“上”和“下”的问题联系起来研究。在“上”的方面，一是推行公开选拔、竞争上岗，改进公务员的选拔方式，引入竞争择优机制，为淘汰相形见绌的公务员提供了条件。二是改进委任制，完善选任制，试行聘任制，改进公务员的任用方式，这对调整不胜任现职的公务员也是有利的。三是实行任期制和试用期制，健全公务员选拔任用的配套制度，使公务员“上”的时候就有了“下”的准备。实行试用期制，可以使不称职的公务员在任职初期就能得到及时调整。在“下”的方面，通过改进考核，加强审计，实行辞职降免制度，包括自愿辞职、引咎辞职、责令辞职和就地免职，加大调整不称职公务员的工作力度；实行待岗制、转岗学习、离岗分流、改任非领导职务等，拓宽“下”的渠道；建立完善社会保障体系，解决公务员“下”的后顾之忧。这样，从“上”和“下”两个方面人手，并综合考虑相关问题，建立相应制度措施，逐步形成公务员能上能下的机制，走出一条依靠健全制度、建立机制解决公务员能上能下的新路子。

三、明确公共部门人力资源管理部门的职能和工作方式

1工作职能的变化。一是公务员宏观管理的职能将进一步加强。坚持党管公务员原则，就是要坚持组织路线为政治路线服务的正确方向，坚持公务员队伍“四化”方针和德才兼备的原则，坚持做到对重要公务员的任免，严格按照党内民主集中制的原则和程序来进行。至于在具体管理权限和管理方式上，对不同层次、不同类型的公务员会有所不同，有的由党委及组织部门直接管理，有的间接管理，有的就起一个监督检查的作用。二是在完善我国公共部门人力资源管理中牵头抓总的职能将进一

步加强。完善我国公共部门人力资源，既包括公务员制度的改革，也包括公共事业单位人事制度改革，必须调动各个部门的积极性。组织部门是党委主管组织建设和公务员工作的综合职能部门，按照中央的要求，在完善公共部门人力资源管理中要担负起牵头抓总、宏观指导、统筹协调的职能，与有关部门加强沟通、密切配合。只有这样，才能形成推动公共部门人事制度改革的合力，共同把改革推向前进。三是公务员监督的职能将进一步加强，包括对重要公务员的监督和对公务员选拔任用工作的监督。由重选拔轻监督转变为选拔和监督并重，是组织部门工作的一个重大转变。监督也是管理。要努力探索一套适合组织部门自身特点的工作方式，寓监督于管理之中，在管理中实现监督。同时，管理者也要接受监督。

2工作方式的变化。在现代社会，尤其是在经济社会生活多样化趋势日益发展，市场机制逐步完善，各方面的竞争日趋激烈的新形势下，仅靠伯乐相马显然是不够的。因为它往往受到自身识人选人视野的局限。一方面，许多优秀人才感到缺少机会，怀才不遇。另一方面，管理部门苦于蓄水池小，手头掌握的人选不足，常常捉襟见肘。同时，这种方式往往受主观因素影响比较大，对公务员标准掌握不一，容易出现凭个人好恶选人的问题。因此，必须在改革选人用人机制上做文章。推行公开选拔、竞争上岗等改革措施，就是一种尝试。它意味着人力资源管理部门的工作方式将发生很大的变化。打个比喻，人力资源管理部门将更多地由“伯乐”的角色变成比赛规则的制定者和裁判员的角色。这种工作方式的转变，实际上对我们的要求更高了。必须在继承和坚持过去行之有效的方法的同时，学习掌握现代先进的科学的识人用人方法。

3工作方法的变化。拿公务员考察方法来说，这些年各地在改革实践中已经探索了一些方法，包括实行民主推荐、民意测验、民主评议；实行公务员考察预告制，扩大考察范围，注意向知情人了解情况i引进国外科学的考试、考核、测试、审计、评估方法，改进公务员思想政治素质测评和工作实绩考核评价，注意发现公务员的潜能；重视对公务员8小时以外社交圈和生活圈的考察，进一步把好用人关；建立公务员考察责任制和用人失误责任追究制等。这些管理方法和工作方法上的改革措施，都对管理部门的工作提出了新的更高的要求。

四、明确公共部门人力资源管理的推进方式

要坚持重点突破和整体推进相结合。实现重点突破，主要体现在两个方面。一是在一些关键性的改革措施上率先取得突破。如扩大民主方面，首先实行民主推荐、民意测验以及公示制等；在改革选拔任用制度方面，实行公开选拔、竞争上岗等。多个单项措施的突破，就为整体推进和配套改革奠定了基础。二是在一些地方率先进行改革的试验，取得成功经验再加以推广。这些重点项目和少数地方的率先突破，对于整个人力资源制度改革是一个很大的推动和促进。在实现重点突破的同时，要注重各项措施的综合配套，向整体推进方向发展。笔者认为，有以下两种方式。

一种是从外延的方面深化。包括扩大某些改革措施的实行范围、出台新的改革举措、对改革进行综合配套、解决存在的相关问题等。具体说：

扩大某些改革措施的实行范围。比如，近几年来，公示制、公开选拔等改革措施已在一些地方试行，但从全国来看，还是局部的，面还不大。要在地厅级以下领导公务员中普遍实行任前公示制；经过几年的努力，通过公开选拔产生的地厅级以下公务员要达到新提拔公务员总数的三分之一以上，这就把推行的范围大大扩大了。从一些地方试行的情况看，这个目标可以达到。还有试用期制、待岗制、考察预告制、考察工作责任制等在较大范围推行，也是这种方式。

出台新的改革举措。比如，讨论地(市)县(市)党政领导班子正职拟任人选，实行全委会无记名投票表决制等，就是一些新的改革举措。这方面的工作力度还要加大。

对改革进行综合配套。就拿改进公务员选拔任用工作来说，要防止考察失真失实，减少用人失察失误，不是采取某一项措施就可以解决的。必须综合运用多种改革措施，在推荐、考察、酝酿、讨论决定、公示乃至选举等各个环节上采取措施，层层把关。同样，解决用人上的不正之风和腐败现象问题，也要综合治理。

解决存在的相关问题。一项制度的改革，往往涉及许多方面的问题，解决好这些问题，从某种意义上说，有时对这项改革措施的顺利推行具有决定性的意义。比如公务员“能下”问题，大家都认识到必须解决，为什么推进缓慢?除了思想观念和工作力度等方面的原因外，很重要的一条是相关的配套措施没有跟上，如社会保障制度、工资福利制度、与公务员转岗或再择业相关的培训制度等。特别是社会保障制度，目前，机构改革人员分流、公务员辞职辞退、转岗换岗等，都涉及到这个问题。

另一种是从内涵的方面深化。简要地说，就是对某项改革措施在实行过程中逐步完善，最大限度地发挥其积极作用，减少其负面影响。任何一项改革都可能有利有弊，只要利大于弊，我们就要采取积极的态度去推行。与此同时，对其可能带来的消极作用，也不能掉以轻心。要切实重视，不断解决，兴利除弊，逐步完善。比如，民主推荐、民主评议和民意测验。一是如何提高民主推荐和测评的真实性及可信度问题。在实际工作中，往往只看得票率，而对其中的复杂因素考虑不够，如参与推荐或测评者对推荐、测评对象的了解程度；地域因素、部门因素、感情因素以及利害关系的影响等。被推荐或测评者的上级、同级、直接下级和间接下级的推荐和评价意见，其客观性和准确性也是不完全一样的。有的地方采取按不同的考评群体分别计票、加权计分、综合评价的办法，可以继续探索。二是现在的民主推荐和测评，是一种自下而上的评价机制，而在我们党政机关的实际工作中，是一种自上而下的主导机制。如何把这两种不同方向的机制衔接好，避免一些人为争取推荐票而不敢大胆管理、放手工作。三是既要把得票情况作为选拔任用公务员的重要依据，又不能简单地以票取人，这二者的关系应该怎样正确处理?公务员的得票在多大程度上准确反映民意?在什么情况下不能以票取人?这些都要进行具体的分析。

再比如，公开选拔。其中有些问题也值得研究。一是怎样科学、准确地衡量公务员的思想政治业务素质和领导才能?如何测评思想品德、工作作风、协调能力、气质性格等方面的情况?二是如何提高效率、降低成本。解决这个问题，要加快题库建设和考官培训，还可由上级组织人事部门出面，相对集中组织，以发挥规模效益。三是怎样避免和克服投机心理。必须把公开选拔与群众公认、注重实绩原则相结合，以形成一种良好的导向。四是异地考察如何防止失真失实。公务员考察失真失实的问题，在异地考察中尤为突出。，有些单位对优秀人才舍不得放，用各种办法加以限制；而对某些素质不高，自己不喜欢，或本单位不好安排的人，则尽量说好话，文过饰非，送客出门。五是公开选拔怎样与后备公务员制度相衔接。公开选拔出的公务员，不一定是后备公务员。目前后备公务员备而不用的问题比较突出，如果大范围进行公开选拔，后备公务员提拔任用的机会将会更少。这个问题如何看待和处理?

又比如，竞争上岗。目前，各地做法不尽一致，有的对个别或少数空缺职位实行，有的拿出全部空缺职位，有的对党政机关全体中层公务员定期实行“全体起立，重新就位”，还有的实行全员竞争上岗，双向选择。这就有一个如何科学规范的问题。另外，在实行行政首长负责制的部门，竞争上岗中如何体现和尊重行政首长的意见?还有一个问题也值得注意。一般来说，机关中一些年龄较大的同志，在竞争中往往处于劣势。很多人不愿报名参加竞争。但这些同志熟悉政策，工作经验丰富，是业务骨干，用不好会挫伤他们的积极性，影响工作。对他们也有个如何公平、公正对待，充分发挥作用的问题。

参考文献：

1赵曼.公共部门人力资源管理，北京：清华大学出版社,2004。

2聂晴.公共部门人力资源管理现状及对策分析，兰州学刊,2005。

3陈新春，瞿萍公共部门人力资源管理改革探讨，山东省经济管理干部学院学报,2004。

(作者简介：石飞，河南铁道警官高等专科学校经济师)

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