国外减灾综合能力建设的具体实践与经验借鉴

吕　超

摘要：自然灾害是人类面对的共同威胁。美国、日本、俄罗斯在长期的减灾实践中，在组织机构、专业队伍、法律法规、通信系统等减灾综合能力方面，积累了丰富的经验，也取得了较好的成效。充分吸取这些工作做法，并借鉴其教训与不足，可以对我国减灾综合能力的建设起到良好的促进作用。

关键词：减灾综合能力能力建设经验借鉴

中图分类号：C93文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2009)05-026-02

美国、日本、俄罗斯都是自然灾害高发的国家，每年承受着自然灾害所带来的深重灾难。为了能对自然灾害进行有效的管理和控制，将灾害损失降低到最低限度，这些国家都非常注重防灾、抗灾、救灾综合能力的建设，在长期的减灾工作实践中积累了丰富的经验。许多方面值得我们学习和借鉴。

一、美国、日本、俄罗斯减灾综合能力建设的具体实践

1成立专职减灾领导机构。美国、俄罗斯都根据本国国情需要，成立了专职、专管的灾害组织机构，统一管理全国的灾害事务工作。美国的灾害应急管理职能归属国土安全部(DHS)，具体由其下属的紧急事务管理署(FEMA)统管全国的灾害预防与救助工作。这是一个可直接向总统负责的政府部门，也是美国联邦紧急情况及准备理事会的依托机构，联邦政府有20多个部门为该理事会的成员单位。当超出地方处理能力的特大灾害发生时，经管理署评估鉴定后，由总统宣布为国家级灾害，管理署就灾情状况做出决策，紧急情况及准备理事会的成员部门派代表到管理署的应急指挥中心，由管理署实施统一指挥，编组联邦救援队伍，协调相关政府机构和组织，提供救灾资源和物资，全面领导灾害救援工作。

俄罗斯负责自然灾害预防和救援工作的机构为民防、紧急状态和消除自然灾害后果部，这也是一个直接对总统负责的联邦执行权力机构，是与国防部、内务部、联邦安全局和对外情报局并重的俄政府五大强力部门之一，其部长是俄安全会议成员。当重大自然灾害发生后，它拥有在必要时调用本地资源和国家协调的权力，可以通过总理办公室请求获得国防部或内务部队的支持，现已成为俄国家专业化的灾害管理机构。

2建立健全减灾法律法规体系。美国、日本、俄罗斯都非常注重灾害管理的立法和规范工作，并结合减灾形势变化发展，对其不断进行调整、完善和补充。

美国政府积极组织有关部门开展灾害救援的立法工作，并于1988年出台了《罗伯特斯坦福灾害救助和紧急援援法》，这是美国有关灾害紧急救援管理的根本大法，对美国灾害紧急救援管理的基本原则，救助的范围和形式，政府各部门、军队、社会组织、美国公民等在灾害紧急救援中应承担的责任和义务等，都做出了明确规定。此外，还先后制订了上百部专门针对自然灾害的法律法规，形成了以洪水灾害立法、灾害救济法、地震法和海岸带管理法为核心的灾害应对法律体系。

日本政府也一向重视防灾法律法规的建立，各种有关灾害对策的实施首先通过立法予以确保，同时，又通过对防灾减灾对策的实施过程中出现的新问题进行重新认识，在不断总结经验教训的基础上，对原有防灾减灾法律条文和内容进行必要的修改，并根据灾害对策实施过程中的需要，及时制定新的法律法规，现已形成了以《灾害对策基本法》为基础的健全、完善的灾害管理法律法规体系。

同样，俄罗斯的灾害预防和响应行动也受到了立法的规范。俄联邦的法律文件有《联邦应急法》、《安全法》等。其主要立法范围为：(1)关于自然灾害人口和领土的保护及技术保障；(2)关于民防；(3)关于联邦必需品的交付；(4)关于国家对灾害响应的物资储备。在联邦一级，还有自然灾害人口的其他一些公开发表的法律文件，包括总统令；政府决议及大量的法律、指令和法规；俄罗斯EMERCOM、RSDM各部门的法规。此外，根据联邦法，俄罗斯联邦实体颁布了约40个地方法规和11300多个法律条文。这些周全的法律法规使俄减灾救灾工作纳入了法制化管理轨道。

3组建专业化的灾害救援队伍。美国、日本、俄罗斯都把专业化队伍作为灾害救援的主体和骨干力量，并不断强化救援队伍的业务素质与实战技能。

美国联邦政府及各州、郡、市都设有力量强大的紧急救援专业队伍，是灾害救援的主要力量。为适应各类灾害救援的需要，紧急救援队伍被分成12个功能组，每组通常由一个主要机构牵头，负责完成某一方面的任务。各功能组相互配合、相互衔接，共同完成救援工作。

美国特别重视救援人员专业技能的培养与训练，仅联邦政府每年就安排8亿美元用于培训直属系统的专业人员和志愿者。专业人员的培训通常达几百个小时，经过严格培训后持证才能上岗，并随技术等的变化。进行再培训和再认证。专业人员还要参加各种演习，提高实战能力。同时，还负责指导基层组织、志愿者组织的救援培训，使其掌握一定的救援技能。

日本于1987年6月成立了国家专业性的灾害救援队伍。现已从成立初期的400人已扩大到2002年的1540人。其救援人员分别来自日本警察局、日本海岸警备队、火灾管理机构等专业机构，具有非常过硬的救援技能。而且，完全按国际救援队标准建设，主要包括搜索与救援队、专业救助队、医疗队、管理队、联络队、教育队等，救援功能完备，能够适应灾害救助的多种技能要求。

俄罗斯紧急状态部拥有联邦层面的消防队、民防部队、搜救队、水下设施事故救援队和船只事故救援队，以及生化防御、生命保障、扫雷、警卫、医疗救援、警犬等11种专业分队和3个汽车分队，实现了救援力量主体的专职化、专业化和军事化。为提高专业人员素质，俄罗斯建立了领导培训体系、专业救援人员培训和考核体系。俄罗斯紧急状态部还下设了民防学院、国家消防学院、圣彼得堡国立消防大学、伊万诺夫国立消防大学等8所教育机构，培养了大批灾害管理人才和专业骨干。

4配备先进的减灾技术装备。美国、日本都十分重视先进科技装备在减灾领域的应用，力求以先进装备为武器，努力提升救援队伍的战斗力。在灾害救援中，美国各涉灾部门运用了比较先进的技术装备。气象卫星、资源卫星的遥感技术早已运用于灾害监测、预警、预报与跟踪；仅美国林业局、消防局就装备了114辆消防坦克、96架巡逻直升机；美国陆军工程兵装备有数百套具有先进计算机数字技术的指挥车辆；国红十字会在全国装备有320辆食品快餐车，解决灾民临时就餐问题；如救援装备不能满足需要，根据法律还可征用民航、铁路、商船等运输装备抢运救灾物资，必要时还可动用联邦正规部队装备实施抢险救援。

日本也一向重视先进减灾科技装备的采用和发展。以灾害救援队为例，其技术装备十分齐备和精良，该队共配备有一百余吨的设备和工具，除运输与通讯车辆，各类起重、挖掘和装卸工具。生活补给储存设备等常规救援装备外，还配有生命探测仪、船只和小型直升机等特种装备。

5引导社会力量的共同参与。美、日、俄都十分重视社会力量对减灾

活动的参与和支持，积极采取措施提升全民的灾害自救互救知识和技能，积极动员和引导社会志愿者共同参与减灾实践之中。美国形成了较为规范的灾害紧急救援社会动员机制，并建有一支规模庞大、具有较高专业技能的半职业化志愿者队伍。志愿人员通常是医师、护士、司机、消防人员、退役士兵等，拥有某一特定领域的专业技能；志愿者与灾害救援管理部门通过签订双方合同的方式确定双方的关系、权利和义务；志愿者参加灾害救援的形式基本确立：一是半职业化的相对固定地参加某一部门灾害救援工作；二是根据协议临时招募参加灾害救援工作。志愿者队伍已成为美国灾害救援的强大后备力量与有益补充，确保了紧急救援能够取得较好效果。日本政府也非常重视减灾工作的全社会共同参与，积极通过公共关系和教育传播相关信息以营造良好的环境氛围，并为公民和社区准备活动基地，推进志愿组织的发展。早在2001年4月，日本就有57.9％的家庭参加了地方灾害管理的志愿组织，并备有相应的物资和器材，定期进行灾害管理训练。同时，日本也积极加强民众减灾知识与技能的宣传教育。一是全民教育。日本设有“防灾日”和“防灾周”。在此期间，日本各行各业都要进行展览、标语、讲演会、媒体宣传、防震演习等各种形式的灾害宣传教育普及活动；二是学校教育。日本的小学每月都要进行防灾演习，以从小就培养和提高孩子的防灾救灾意识和救助技能；三是灾害体验。日本全国各地设有许多灾害体验中心，免费向市民开放，使其在模拟环境中演练和提升自救与互救能力。同样，俄罗斯也很重视对民众的抗灾救灾知识宣传与教育。除了在学校进行自然灾害预测、救助方面的知识教育外，俄罗斯紧急情况部还出版大量的知识宣传书籍、电影、图片、光盘，将有关抗灾救灾知识制作成动画片，在小孩和学生中进行相关教育，普及有关知识。

6打造灾情传输与报告体系。日本和俄罗斯都把灾情的及早把握和传送作为减轻灾害的重要手段，积极构建灾害情报的搜集、传输与报告系统。

日本除了努力在全国建立气象防灾情报、地区气象观测情报、河流流域情报、道路灾害情报等各种情报系统外，为顺利传达情报，还建立了连接国家机关的中央防灾无线网、连接全国消防机关的消防防灾无线网及连接各地方政府防灾机关的都道府县、市街村防灾行政无线网，形成了覆盖全国的防灾专用通信网络。

俄罗斯紧急状态部设有危机控制中心，负责整理、分析每天来自各地区、各部门的信息，提出处理建议，视情况上报总统，并分送有关部门和地方。危机控制中心内设信息中心，建立了信息自动收集分析系统、指挥系统和全天候值班系统，2分钟内可以将有关情况传至其他相关部门。在基层，全俄境内每个村、居民点建立了信息员制度，信息员主要责任是将灾害情况及时通过网络报告紧急状态部门。

二、对我国减灾综合能力建设的经验借鉴

综合以上美、俄、日等国防灾、抗灾、救灾综合能力建设的实践，我们可以得到的启示借鉴是：

1专门统一的综合指挥机构是实现资源整合、提高应急处置效能的关键。美、俄都依据本国国情建立了专职、专管的统一灾害管理机构，形成了以强有力的权威机构为核心、相关部门按照职责协同配合的运行机制，这为自然灾害救助时整合各类应急资源，协调军民各方力量，提高应急处置效能，实现快速反应，提供了组织保障。

2健全、权威的法律法规体系是减灾工作有序开展、高效实施的前提。上述国家都非常重视防灾减灾法律法规的建设，形成了以灾害基本法(大法)为核心，各种专项法规健全齐备的防灾救灾法律法规体系，既从整体上明确了不同组织、力量防灾减灾的责任、流程等，又确保了各分工接口的清晰，救灾链条的流畅。

3贯通共享、及时准确的信息报告是应急体系有效运转的基础。俄日两国都将提高信息采集、研判、预测预报、快速传报能力作为工作的重要环节，注重对灾害事件的风险分析和管理，形成了完善信息传送、共享机制，以及政府公众良性互动机制，既为准确、规范、快速地分析处理灾害信息提供了支撑平台，也为民众及时获悉灾害、全息了解灾害提供了便捷通道。

4现代科学技术手段与先进救灾装备是提升减灾能力的有力武器。上述国家都非常强调现代科学技术手段与先进救灾装备在救灾工作中的充分应用。注重进行灾害应急理论研究和跨学科、跨领域的应用研究，加强重大防灾、抗灾、救灾技术攻关，加大技术方案和技术手段的储备，大大提高了灾害管理的科技含量与救灾队伍的战斗力。

5专业化、综合性的救灾队伍是减灾工作的主要依托力量。上述国家根据多种灾害、灾害突发性及灾害应急工作的特点，都建有专业化、拳头型、综合性的救灾队伍，配有专业的装备，受过专业的培训，拥有相关的经验，“一队多能”，通用性强，并可根据需要快速反应，机动部署，高效完成各种复杂抢险救灾任务，成为救灾工作的骨干力量。

6加强科普宣传教育，引导全社会共同参与是降低灾害损失的有效途径。上述国家都基本形成了全民宣教、社会参与的良好氛围，社会成员危机意识较强，具备较高的自救互救能力。在减灾工作中，灾害意识、灾害知识、防灾技能及避灾方法至关重要，只有未雨绸缪，强化民众的灾害科普宣传教育，才能扎实推进减灾工作由减轻灾害损失向减轻灾害风险转变，使“防救结合，预防为主”的减灾原则真正落到实处。

上述国家在减灾综合能力建设方面除了以上诸多可取之处外，当然也存在一定的不足，值得引以为戒。例如，在美国新奥尔良飓风灾难中、由于缺乏跨机构和跨政府合作机制与解决方案，虽然在灾难之初，新奥尔良周边城市就纷纷伸出援助之手，提出物资、人力以及交通等方面的援助，还设立了专为灾民预备的避难所。但地方政府之间的合作完全没有秩序，各种机会没有得到及时利用，造成了大量的额外伤亡损失。而在日本阪神大地震中。也暴露了日本住宅抗震性能差、道路狭窄、房屋排列拥挤无空旷场地等问题，当遭到地震破坏时，阻碍了紧急车辆和救援人员前进的步伐，妨碍了消防活动和救援活动的开展，造成整个地区蒙受更大的损失。

我国当前处在与美、俄、日不同的发展阶段，国情、民情更为复杂。我国的防灾、抗灾、救灾能力建设不能完全照抄照搬国外的做法，而应充分借鉴这些国家在长期与自然灾害的斗争中所积累的先进理念、做法和经验，并吸取其教训与不足，与我国的实际情况紧密结合起来，统筹谋划、科学设计、稳步实施，取长补短，不断进行学习和实践，才能更加有效地强化我国防灾、抗灾、救灾综合能力的建设，更加从容地应对未来系列自然灾害的威胁与挑战。

参考文献

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7游志斌，俄罗斯的防救灾体系，中国公共安全，2006(9)。

(作者单位：哈尔滨金融高等专科学校会计系黑龙江哈尔滨150001)

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