河南义务教育管理体制改革历程及启示

陈 凯

新中国建立60年来,在基础教育领域特别是义务教育阶段,政府办学一直起着主导作用,使得河南这一文盲、半文盲大省逐渐摆脱贫困和愚昧,走向人力资源大省、经济大省、文化大省。但是在相当长的一个阶段,由于河南人口众多、经济基础薄弱,教育经费严重不足,河南“两基”目标在一定程度上是靠“人民教育人民办”的努力配合而初步实现的。随着河南经济的发展和农村税费改革的推进,义务教育才逐步转向“人民教育政府办”,在经济实力增强和观念转变的基础上,各级政府正担负起实施义务教育的重要责任。其间,河南义务教育管理体制经历了从计划经济时代高度集中下具有“集权特征”的政府包办为主到“分级办学、分级管理”,从“国务院领导下,地方政府负责,以县为主”到公共财政支撑义务教育的框架初步形成的过程,河南义务教育管理体制在逐步调整中走向完善。大体上可以分为以下四个阶段:

第一阶段(1949年～1985年):计划经济背景下呈现出明显“集权特征”的中小学教育管理体制

新中国建立初期,河南省基础教育相当薄弱,当时的任务主要是着手整顿和发展。根据中央指示,河南省教育厅对全省基础教育实行统一领导、分级管理的办法。全省小学的领导管理主要依靠区、乡政府,县级教育行政部门在办学指导思想和方针政策上给予指导和监督。1952年后,按照教育部规定,结合河南实际,除教职工编制标准和小学经费开支标准由省教育厅负责制定外,公办小学和民办小学统一由县、市教育局领导,区、乡、镇、街、村人民群众办的小学,统一由县、市教育局核定其设立、变更、停办;全省中学分为省立、县立两种,省立除开封市各中学由省政府直接领导外,其他各学校在省政府确定的方针、政策指导下,委托所在地的市政府(限郑州市)及专员公署领导,省立中学经费由省教育事业费开支,县立中学经费由县教育事业费开支,县立中学的设立、变更、停办等事宜由县政府报经专署核定,并呈省教育厅备案。后来,由于普通中学数量普遍增多,其领导管理体制也逐级下放。1954年,根据国家要求,河南省中学教育实行统一领导,分级负责管理,省教育厅以主要力量加强对中学的领导,更多地掌握政治领导和业务领导,日常行政工作交给专、市、县管理。

1957年3月,中共河南省委在全省宣教会议上提出要调动一切积极因素,发挥一切社会潜力,提倡群众合作办学,并允许私人办学,实行“两条腿走路”,免费教育与非免费教育并举,允许中小学收取杂费等措施。从1956年起,河南中小学发展进入“跃进”状态。“文革”期间,中小学起伏较大,先是严重削弱,后又盲目发展。1979年,河南省教育厅进行普通中小学的调整和整顿,提出改革农村中学的管理体制,实行分级办学,分级管理,即初中由公社管理,联办初中由联办的大队共同管理。对小学,农村过于分散的教学班,凡有条件的同本村或附近的学校合并办学;城市小学统一集中,由市或辖区直接领导。直到上世纪80年代中期,高度集中的计划经济体制下,河南中小学管理体制以政府包办为主,权力集中于政府,教育经费主要由政府包揽。但同时,政府也在多渠道筹措教育经费。

这一阶段的中小学教育管理体制,对于在一个经济、文化相对落后的地区,进行大规模教育建设起到了积极作用,这种体制也有利于利用有限的资金发展教育事业,培养社会建设需要的人才。但存在限制地方政府和学校的办学积极性、自主权等弊端。中小学教育公共服务虽然主要由政府提供,群众也适当负担,但是由于受到公共财政的限制,特别是新中国建立初期河南财政紧张(1949年河南省国民收入为18.73亿元,人均国民收入为44.8元),教育经费投入严重不足,其中大部分财政经费还要用于支付人员工资,公用经费较少,教育的发展和人才培养的能力远不能适应经济建设和社会发展的需要(1949年全省总人口4174万人,1985年达到7746万人,根据1953年、1964年、1982年三次人口普查结果,其中7～12岁年龄段人口分别为510.9万人、846.4万人、1165.1万人)。加上“文革”期间,我省中小学教育管理体制遭到严重破坏,中小学教育基本陷于瘫痪,即使到“文革”结束的几年,文盲、半文盲在全省人口中仍占高达20%以上的比例。“文革”结束后,适应拨乱反正的需要,高度集中的教育管理体制迅速得到恢复,但随着教育现代化进程的逐步展开,其弊端又日趋明显,并越来越成为教育改革发展的瓶颈。

第二阶段(1986年～2000年):分级办学、分级管理的义务教育管理体制

1985年7月,省委、省政府召开全省第二次教育工作会议。8月,省委、省政府印发了《关于贯彻〈中共中央关于教育体制改革的决定〉的意见》,提出“实行九年制义务教育”,实行“政府负责、分级管理”基础教育管理体制,

1986年8月,《河南省义务教育实施办法》经河南省六届人大常委会第二十二次会议审议通过。《河南省义务教育实施办法》逐级分解了基础教育的管理权力和责任,明确规定了省、地(市)、县(市)、乡(镇)、村基础教育的管理权利和责任,实行“分级办学、分级管理”的体制。

1994年9月,省委、省政府召开全省第三次教育工作会议。10月,省委、省政府出台了《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》,提出“基础教育在国家宏观指导下,进一步完善政府负责、分级办学、分级管理的体制”。执行中,各地基本采用“县办高中,乡办初中,村办小学”的做法,形成了分级办学,分级管理的格局。这种管理体制,把农村义务教育的主要责任落到了乡、村两级。

“分级办学、分级管理”的管理体制明确了乡、村两级普及九年义务教育的责任,调动了各级政府和广大群众的办学积极性,在全省范围内形成了“人民教育人民办,办好教育为人民”的局面,各级政府广泛发动群众,在全省范围内兴起一场轰轰烈烈的群众集资办学、捐资助学活动,10年间多渠道筹集预算外资金相当于国拨经费的68.31%,其中社会集资和群众个人捐资45.84亿元,占总筹资的49.05%,大大改善了中小学的办学条件,加快了普及义务教育的进程。1999年,全省提前2年完成了基本扫除青壮年文盲的目标任务,到2000年年底,全省通过“普九”验收的县(市、区)共154个,“普九”地区人口覆盖率达到93%。但同时,尽管这种管理体制在资金渠道上确立了利用财、税、费、产、社、基等来源多渠道筹措经费,而在事实上,农村的义务教育主要是由乡(镇)级政府负责的。而乡(镇)级财力有限,集资、借贷建校便成为农村义务教育发展的重要途径。由于全省绝大多数的小学、初中设置在农村,“集资办学”使得农民承担了义务教育半数以上的“义务”,不同程度加大了群众的负担;广大中小学,尤其是农村中小学办学条件差,运行经费紧张,办学十分困难;拖欠中小学教师工资的问题愈来愈突出,办学经费没有稳定的来源,教育质量和办学效益较低。

第三阶段(2001年～2005年):在国务院领导下,由地方政府负责,以县为主的义务教育管理体制

2001年10月,《河南省人民政府贯彻国务院关于基础教育改革与发展的决定的实施意见》出台,意见提出深化基础教育管理体制改革。要求认真落实“在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制;对农村义务教育管理体制作出了重大调整,把农村义务教育的责任从主要由农民承担,转到主要由政府承担;把政府对农村义务教育的责任,从以乡镇为主转到以县为主。这一体制的变革有利于确保教师工资按时发放和在县域内进行教育资源的有效配置。但在实行过程中由于存在着认识上的偏差,混淆了管理体制和投入体制,影响了政策的实施效果。

2002年,河南省人民政府办公厅发布了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》,结合河南的实际情况,进一步明确规定了省、省辖市、县、乡(镇)各级政府及村民自治组织在发展农村义务教育方面应该承担的责任,强化了县级政府在农村义务教育上的管理责任。提出“农村中小学教职工工资的管理和发放,必须上收到县”“确保税费改革后农村义务教育的投入不低于改革前的水平,并力争有所提高”。2003年,省委、省政府出台了《贯彻国务院关于进一步加强农村教育工作的决定的实施意见》,进一步提出省本级新增教育经费主要用于发展农村义务教育;自2004年1月起,我省农村中小学教职工工资按国家现行的工资标准发放;建立健全农村中小学校舍维护、改造和建设保障机制。截至2004年,全省158个县(市、区)落实了农村义务教育“以县为主”的管理体制,教育的人、财、物、事四权全部收归县一级管理。

“以县为主”的新体制的实施,特别是2002年以来,河南新增教育经费主要用于农村,提高了农村义务教育投入水平,初步实现了“保工资、保运转、保安全”的基本目标,农村义务教育事业发展取得了显著成效。基本保证了农村中小学教师工资的发放,自2004年1月起,全省农村中小学教职工工资统一按国家现行标准发放,全省农村中小学教师月工资平均增加200元;基本保证了学校的正常运转,2005年,农村中小学预算内生均公用经费拨款标准分别提高到30元/年、20元/年;基本保证了危房的改造和修缮,2001年到2005年,全省改造农村中小学D级危房742万平方米;有效缓解了县以下政府的财政压力,解决了群众的负担。但也存在着不少问题。在农村义务教育经费保障机制方面仍然存在着各级政府投入责任不明确、经费供需矛盾突出、教育资源配置不尽合理等问题。一方面,由于义务教育的经费投入缺口太大,以县为主的财政投入根本无法满足农村义务教育的实际需要。在不少贫困县,出现了典型的吃饭财政和教育财政的特点。教师人员工资的支出是教育财政支出的主要部分,为了确保不断上涨的人员经费,当地政府和学校或是减少新进教师,或是不断压缩公用经费的开支,使得学校公用经费相应地不断下降,造成生均公用经费偏低,难以维持,矛盾十分突出,可以说义务教育以基层政府作为投资主体的基本格局并没有因此改变。

第四阶段(2006年至今):以县为主的义务教育管理体制逐步完善,建立经费保障新机制,实行免费义务教育阶段

为进一步强化各级政府对农村义务教育的保障责任,普及和巩固九年义务教育,2006年4月,省政府下发了《河南省人民政府关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,提出按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则,分步实施农村义务教育经费保障机制改革,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。2006年秋,在周口市扶沟县进行了农村义务教育经费保障机制改革试点。2007年,农村义务教育经费保障机制改革在河南省全面展开。从2007年春季学期起,免学杂费政策对象从农村家庭经济困难学生扩大到全部农村义务教育阶段学生;从秋季学期起,向全省农村义务教育阶段学生免费提供教科书、补助寄宿生生活费。

2008年,河南省进一步调整完善义务教育经费保障机制有关政策:一是从2008年春季学期起向全省农村义务教育阶段学生免费提供地方课程的教科书,同时进一步提高国家课程免费教科书的补助标准,建立部分科目免费教科书的循环使用制度;二是进一步提高农村义务教育学校生均公用经费基本标准;三是进一步落实农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生的生活费补助政策;四是从2008年秋季学期开始,全部免除城市义务教育阶段公办学校学生学杂费。

义务教育经费保障机制改革从理顺机制入手,着力解决制约义务教育特别是农村义务教育发展的经费投入等问题,从体制上解决了“投入不足、责任不清”这一长期困扰农村义务教育的问题,进一步强化了各级政府保障义务教育的责任,落实教育惠民的各项政策,提高了义务教育保障水平,促进了教育公平和社会公平。2007年12月,河南的“两基”工作顺利通过国家验收。2007年至2008年,全省1312万农村义务教育阶段学生享受免除学杂费和免费发放教科书政策,落实农村中小学“两免一补”资金142亿元,资助金额和学生人数均居全国首位。2008年,全省生均预算内教育事业费农村小学1605元/人,约是新机制未实施前2006年904元/人的1.8倍,农村初中2414元/人,约是2006年1142元/人的2.1倍;生均预算内公用经费农村小学465元/人,约是2006年172元/人的2.7倍,农村初中785元/人,约是2006年252元/人的3.1倍。2008年,全省小学、初中生均校舍建筑面积分别达到4.5平方米和6.3平方米,仪器设备和图书基本达到规定标准。农村中小学的面貌也发生了根本性的变化。在农村,最好的房子是校舍,最美的环境是校园。农村义务教育管理体制的完善和教育经费保障机制的建立,标志着河南义务教育实现了由“人民教育人民办”到“人民教育政府办”的重大历史性转变,真正意义上的免费义务教育得以实现。但城乡之间、区域之间义务教育发展不均衡,随着农村经济体制改革的推进,使得教育的外部环境发生了根本性变化,但农村教育管理体制改革却滞后于农村社会经济改革,出现了许多亟待解决的深层次的问题,义务教育经费保障机制有待进一步完善。

新中国建立60年来,河南义务教育管理体制改革四个阶段的演变,带给我们的启示良多:

1.义务教育管理体制改革必须与政治经济社会发展环境相适应。回顾新中国建立以来河南义务教育管理体制改革历程,经历了几次大的变革和调整,但每一次变革和调整,都与河南的政治、经济、社会发展变化有着密切的联系。如新中国建立初期到十一届三中全会之前这段时期,高度集中的计划经济体制,决定了中小学教育管理体制和与之相适应的“高度集权”的中小学教育管理体制。改革开放后,随着经济体制的重大变革,经济社会发生了翻天覆地的巨大变化,教育适应经济社会发展的需要,与时俱进地进行了教育体制的改革。义务教育管理体制从1986年调整为“分级办学、分级管理”,2001年调整为“在国务院领导下,由地方政府负责,以县为主”,到2006年开始逐步建立义务教育经费保障新机制,每次调整都是在整个河南政治、经济、社会大背景下进行的,从没有脱离过这个大环境而进行孤立的、片面的改革,每次调整都是为了更好地适应河南政治、经济、社会发展,出发点和落脚点都在于此。

2.义务教育管理体制改革必须坚持解放思想、与时俱进,又要尊重规律,结合河南实际。新中国建立60年来,河南义务教育管理体制改革正是坚持了解放思想、与时俱进的思想路线,不断突破发展的思想和体制障碍,不断深化管理体制改革,随着时代的要求不断地完善与发展,使义务教育事业充满生机和活力,从而在河南财政基础较为薄弱,义务教育摊子大、任务重的特殊情况下,实现了“人民教育人民办”到“人民教育政府办”的转变。在深化义务教育管理体制改革的同时,尊重教育规律,坚持从实际出发,使发展的速度、改革的力度与经济发展水平和群众承受能力相适应,保持了义务教育事业的持续健康发展。但在20世纪50年代后期和“文革”期间,也曾经走了一段曲折的路程,尤其是河南教育“大跃进”期间,由于过分强调了人的主观能动性,忽视了当时社会经济发展的客观条件和教育发展的客观规律,结果“欲速则不达”,给教育事业发展造成了严重损失。“文革”期间,由于错误地推行“侯王建议”,河南农村小学受到严重削弱,此后不久不少地方提出“上小学不出小队,上初中不出大队,上高中不出公社”的盲目发展口号,河南中学也盲目发展,导致中小学教育教学质量严重下滑,这些都值得我们深思。

3.义务教育管理体制改革必须坚持渐进式的改革策略。河南义务教育管理体制改革走的是循序渐进的道路,省委、省政府始终坚持“渐进式”的改革策略,坚持试点先行,在取得试点经验的基础上再加以推广,既保持了体制变革的连续性和渐进性,也保证了改革的顺利推进,较好地处理了改革、发展与稳定的关系,减少了改革的阻力和降低了改革的风险,实践证明是成功的。但渐进式改革也造成新的问题不断积累,今天的改革已处于深入区,尤其是随着城乡一体化进程的加快,新农村建设的推进,农村义务教育也出现了一些新情况、新问题,如留守儿童和进城务工子女接受教育问题、城乡教育差距等问题,这些都需要我们在义务教育管理体制上进行探索,进一步深化改革。

4.义务教育管理体制改革必须明确各级政府的责任。纵观河南义务教育管理体制改革的历程,责任明确不明确,直接关系着改革能否顺利推进,能否收到预期的效果。省级政府是地方最高的行政机关,对包括义务教育在内的各项地方公共事业负有首要责任。强调省级统筹,就是要加大省一级的责任。无论从投入体制还是从管理体制来讲,省级政府的统筹作用都至关重要,如果省级政府能够切实担负起这一责任,理顺省以下的体制,则相关问题比较容易解决。县级政府对本地区义务教育发展负有主要责任,强调管理以县为主是非常必要的。县级政府一是管好经费;二是具体负责义务教育实施工作。

(本栏责编 刘艳红)