区域协调发展中的法制保障

陈 军 覃美洲

摘要区域协调发展是指从统揽全局的高度出发,通过建立健全区域间相互促进、优势互补的互动机制,实现不同区域协调发展和城乡统筹发展的发展战略。如何形成区域协调发展的有效体系,这不仅仅是重大的经济问题,亦是重大的政治问题、社会问题和国家安全问题,需要在政治、经济和法律等众多方面形成一整套完善的制度保障和规制。本文拟以中部发展为视角,从法律规制角度对区域协调发展理论进行分析,希望对区域协调发展体系的完善有所助益。

关键词区域协调发展 制度保障 财力保障

中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-143-03

经济区域是在经济发展日益社会化、区域化的条件下,由地方的经济中心同它周围有密切经济联系的地区所组成的统一体。以若干小的经济区域迅速有效的发展带动整个中国大的经济领域整体协调发展,这是我们党和政府“统筹区域发展”任务目标中的基本要求。目前我国主要的经济区域有东部沿海地区、西部地区、东北地区和中部地区等。中部发展涉及到六个重要省份:湖北、河南、湖南、安徽、江西、山西,中部六省具有承东启西、联南通北的区位优势,在区域发展中形成了举足轻重的区域经济体系。

一、深化政府机构改革,为区域协调发展提供制度保障

中部地区政府机构改革要在厘清改革思路的基础上,可以从已下几个方面为区域协调发展提供制度保障:

(一)稳步推进干部人事制度改革,实行干部异地交流制度

传统的异地交流制度是指通过组织上的考察和考核,从经济文化相对性落后(发达)地方的党政干部中选派各方面综合素质好,能力强,有知识水平的年轻干部到经济文化发达(相对落后)的党政机关挂职,学习发达地区先进的管理理念和管理方法或帮助落后地区转变政府职能,发展地方经济的一种干部交流制度。在区域协调发展中,异地交流应当不仅仅局限于经济相对落后(发达)地方的党政干部交流,还应注意经济发展水平类似地方的党政干部交流。从整体的观念来看,中部地区经济发展水平类似省份发展虽然各自有所倚重,但是在发展的层面上有一些相似的地方,在这些地方之间进行干部交流,有助于及时将各自省份的优势进行互帮互助、协调共同发展过程中可能遇到的矛盾与问题,使作为中部区域的每个点的发展形成一种合力,而不是各自为战。中部地区可以通过考察、考核,选拔40周岁以下,综合素质较高,各方面能力较强的各级政府领导班子成员到以上两个方面的地区相对应的党政机关挂职锻炼,学习先进或类似地区先进的管理政府的经验和模式和利用地方资源发展本地经济的经验及招商引资的经验。经过一段时间的学习之后,挂职干部再回到岗位工作。这种制度的稳步推进,既学习了先进经验,又总结了各方面的经验教训,同时增进了了解,加深了沟通,共同谋求中部地区及整个区域发展的和谐发展。

(二)改革行政审批制度

行政审批制度的改革可以说是政府机构改革的突破口,行政审批是计划经济时代行政管理的重要手段,在改革开放相当长一段时间内被各级政府所采用。改革开放以来,在地方经济利益主体身份得到明确承认的情况下,全国各地方发展经济的主动性和积极性空前高涨。这意味着,切实改革地方政府行政审批制度,规范行政审批权力已成为政府机构改革进程中迫在眉睫需要解决的关键问题。在市场经济条件下,必要的行政审批制度是必不可少的,否则会导致市场经济竞争的无序,但必须按照政企分开的原则和转变政府职能的要求,使行政审批制度制度化、规范化。必须要以现行的法律、法规为依据,清理现有的行政审批事项,简化和规范行政审批程序,彻底改变计划经济体制下主要依靠行政手段进行管理的做法。对违反法律法规的审批事项,要坚决取消;能精简的审批事项一定要精简,能下放的一定要下放;可改为备案的必须要改为备案管理。而且,随着市场经济的不断完善,能够用市场机制解决的,政府应果断取消行政审批权能,交由市场解决,确实需要政府审批的,也要尽可能的引入市场机制的做法,提高行政审批事项的透明度,实行各职能部门集中办公,公开审批,简化审批程序,改进服务,并建立有效的行政审批监督制约机制。

(三)建构中部地区区域协调发展的协调机构

中部地区发展需要统一管理也需要协调一致。从中央政府的角度来看,应建立一个统一管理区域发展的职能部门,用于统一管理和协调各个地区的区域发展。因此,笔者认为国务院成立区域发展局应该是一个方向。可以思考的具体模式是,由国务院成立专门的区域发展局,或者将区域发展委员会挂靠在国家发改委。从不增加新的行政机构以及不改变现行机构设置的思路下,第二种设置方式较为可取。区域发展委员会应是一个级别比较高的区域管理机构,相当于副部级,可以将现有的西部办、东北办、中部办、东部办等四大板块纳入其中,由区域发展委员会协调并统一区域政策,这样有利于避免虽克服了省际利益冲突却产生了区际发展壁垒的情形。与此同时,各省市的人大常委会、政府定期不定期地就有关法律政策进行交流与协调,基于互利、共同发展的认识,将协调的意见上报给区域协调委员会的相关办公室,由其对区域发展过程中的具体工作的开展进行综合性的管理与协调。

(四)逐步实现行政机构组织职能法制化

政府机构改革取得成功与否,在很大程度上取决于能否实现行政机构组织职能的法制化。以往历次政府机构改革都只重视机构的撤并,人员的增减等“硬件”系统,而忽视机构组织制度化、法制化这个“软件”系统,致使历次改革都很难将县乡政府规模控制在合理的范围内,很难走出膨胀——精简——再膨胀——再精简的怪圈。现阶段,我国现行有效的行政机关组织法是《国务院组织法》,而我国各级地方政府并没有根据《国务院组织法》制定相应的组织条例,也没有制订规范某一类,某一级地方政府的组织通则或组织法。目前,各级地方政府要根据各地实际情况,本着转变职能‘理顺关系,依照政企分开和精简、统一、高效的原则,以确保地方政治稳定,经济发展,政府办事高效为目的,以定职能、定机构、定编制这“三定”方案为基础,尽快为县乡政府机构编制立法,实行法治,彻底改变“因人设岗”的局面。用法律手段约束政府机构膨胀,通过完善各级地方政府组织法等法规,对地方各级地方政府及其工作部门的名称、地位、性质、任务职责权限划分、内部机构设置、人员编制、领导职数等事项作出具体详细的规定,使地方各级政府机构的组织发展和机关编制管理有法可依,依法管理。

二、加强财政法制建设,为区域协调发展提供财力保障

(一)健全和完善转移支付法律制度

中部地区相对于东部地区而言,自身财源形成能力相对较弱,特殊需求支出也相对较多,财政的自给能力尚需大力提高,维持其机构正常运转的财力在一定程度上仍依赖于国家的转移支付,中部地区的协调发展离不开中央对中部的财政转移支付制度。

根据财政转移支付制度的内在规定性,结合中部地区的实际情况,笔者认为应从以下几个方面着手健全和完善中央对中部地区的财政转移支付法律制度。

第一,必须明确建立中央对中部地区财政转移支付制度所追求的目标。在目前条件下,对中部地区实施财政转移制度的目标主要有二:(1)保证中部地区政府能够拥有相应的财力,提高中部地区政府为其所辖的地区和居民提供公共产品的服务能力。政府向其居民提供基本的区域性公共产品和服务是其应有的职责,国家通过财政转移支付制度帮助中部地区改善基础设施和服务体系。(2)确保农民负担得到明显减轻、不反弹,确保乡镇机构和村级组织正常运转,确保农村义务教育经费正常需要。

第二,规范转移支付手段,用因素法取代基数法。基数法延续了财政包干体制造成的地区间财力分配不公、不合理的内涵,同时,以某一年收支为基数也带有很大的偶然性。因此,用因素法取代基数法是健全和完善转移支付制度的前提和必然要求。用因素法取代基数法,健全和完善中央对民族地区的财政转移支付制度除了必须考虑自然因素、社会人文因素和经济因素外,还要考虑农村税费改革的因素,参照税费改革前各民族地区乡镇两极办学、计划生育、优抚、乡村道路修建、民兵训练、村级基本经费以及教育集资等统计数据,核定各民族地区上述各项经费开支需求和税费改革后地方减少收入额,以此确定中央对民族地区的财政转移支付额。

第三,完善中央对中部地区财政转移支付的监督法律体系。(1)组建专门的监督机构进行监督。包括对一般转移支付资金的拨付和使用,专项补助资金的拨付和使用等等,增加转移支付制度的公开性和透明度,以避免违反财经纪律或出现决策失误的情况。(2)组建一个平行于本级财政部门,隶属于上级财政部门的资金转移监督部门,监督本级财政部门对转移支付资金是否按规定的用途使用,对是否有违法、违规使用转移支付资金的情况进行监督和检查。(3)充分发挥本级人大的监督职能。在每年向人代会提交的财政预决算工作报告中,要对本年度的转移支付资金如何使用向人代会作出详细的说明,并提交本级人代会讨论,认真听取人大代表对转移支付资金使用的建议和意见;对上年度转移支付资金的使用情况向人代会报告和解释,接受本级人大代表的监督和质疑。同时还要鼓励社会公共和媒体参与对转移支付资金使用情况进行监督。

第四,完善与财政转移支付制度相关的法律法规。首先是完善我国现行的《预算法》,应在《预算法》中强化有关转移支付的条款,对转移支付的政策目标、资金来源、核算标准等做出明确规定。从而确保转移支付政策到位、结构合理、目标明确、计算科学、资金分配有法可依。另外,还要完善其它一些与财政转移支付法律制度密切相关的法律,诸如完善相关的财政、税收法律制度等。

(二)充分行使经济自主权,加强县乡财源建设

中部地区财政收支既要靠财政转移支付这种“输血”模式,更要增强自身财力的“造血”功能。中部地区要想搞好整个区域县乡的财源建设,必须充分行使经济自主权。

首先,中部地区要合理开发利用自然资源,增加财政收入。中部地区不少地方具有较为丰富的自然资源,这些自然资源既是该地区的宝贵财富,又是该地区经济发展的必不可少的物质条件。国家在资源开发投资和引资渠道方面也应给予中部地区优惠政策,以此促进中部地区经济的发展。对于已列入国家规划的自然资源开发项目,要充分考虑中部地区的经济利益,在税收分成比例上向中部地区倾斜,从而增加中部地区的县乡财政收入。

其次,调整农业和农村经济结构,夯实县乡财源的基础。中部地区应在有目的地退出和放弃那些不具备比较优势的产业和产品基础上,结合本地实际,因地制宜地进行农业和农村经济结构调整,积极开展多种经营,加速农业产业化进程,通过对农产品的深加工等措施,培育新的经济增长点。

第三,建立具有本土化特色的区域经济,为各级政府开辟新的财源。中部地区悠久的人文历史,独特的民族风情,辽阔的地域空间和复杂的自然环境,孕育了丰富的生物资源、民族文化资源,使其成为我国生物多样性、民族文化资源富集的地区。这就为中部地区发展本土化经济、民族特色经济,创造了极为有利的条件。中部地区可以从本地区的实际情况出发,依据产业比较优势,利用丰富的“生物多样性、民族多样性”的优势,建立区域性的本土化民族特色经济,构筑民族特色和现代特色相结合的产业结构体系。

(三)健全和规范中部地区政府采购制度,加强财政支出的监管

如果说,健全和完善国家对中部地区的财政转移支付制度和中部地区充分行使经济自主权,是从开源增加财政收入的角度对中部地区财力予以保障的话;那么,健全和规范中部地区政府采购制度则是通过节流的方式提高中部地区的财力。

第一,依法理顺政府采购管理体制。为了理顺中部地区政府的管理体制,各级政府应设立政府采购中心和政府采购管理办公室两个机构。政府采购中心应是不隶属于任何行政机关的政府直属事业单位,主要是负责接受采购委托,按照采购协议规定的事项开展采购活动,不具有政府采购的行政管理职能。政府采购管理办公室属于同级财政部门,主要职责是参与制定政府采购政策、编制政府采购预算、进行采购数据统计、政府采购的分析、评估和协调政府管理采购事务和负责政府采购的监督管理事务。依法理顺政府采购管理体制,可以从源头上加强对政府采购的法制化、规范化的建设。

第二,完善政府采购监督体系。要逐步形成以法律监督为主,内部监督、纪检监察和审计监督及其他部门共同配合的监督机制。首先要建立一整套较为完善的政府采购规章制度,从政府采购制度运行的外部环境对政府采购过程进行监督和约束,以达到法制化管理的目标,这是搞好政府采购的法律保障。其次要认真做好采购主管部门和采购执行机构之间的监督检查,通过内部制度的制约和监督,使得整个采购过程环环相扣,有条不紊,这是搞好政府采购的制度保障。再次要进一步明确纪检、监察和审计部门对政府采购的监督重点,方式和方法,发挥好这些部门在监督上的优势,强化对政府采购行为的约束。最后要开辟社会监督渠道。在政府采购具体运行过程中,各职能部门应制定对外信息发布的制度和办法,定期将采购信息、政府采购规章制度和采购结果向社会公开,接受社会媒体和公众舆论的监督,提高政府采购的透明度,更好地维护政府采购的形象。另外,还要建立供应商投诉机制,有效发挥供应商对政府采购活动的监督作用。

第三,加快与政府采购制度相配套的相关措施的改革力度。诸如改革现行的行政、事业单位会计管理体系和具体操作办法,在县级政府成立会计核算中心,统一核算。各行政、事业单位由原来的会计核算单位改为报帐单位,严格执行收支两条线的政策,各行政、事业单位的收入全额上缴会计核算中心,经费支出经会计核算中心审核后下拨等。

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