银行业资本监管建议

吴卫军

银行的资本是保障存款人利益的基石。中国银行监管者应该吸取金融危机的教训,保持和借鉴有效经验,以确保银行的资本基础

资本是承担所有业务经营风险和企业剩余利益的合同。在此次金融危机中,一些银行的资本很快被侵蚀,资本账户的规模根本没有能力抵挡风险损失的金额,影响了市场对金融机构的信任,引发了全面的金融危机。这也是目前许多监管机构在积极推动加强金融机构,特别是银行,维护其资本基础的原因。

银行的资本是保障存款人利益的基石。所以,监管者要求银行在任何时候都维持充足的资本基础。

银行维持充足的资本基础的目的,简单地说有两点:

第一,支持银行的业务经营的资本金,即满足业务持续经营(going concern)要求的资本金;

第二,保障银行对存款人的负债得到偿付的资本金,即在银行破产(gone concern)的情况下偿付银行存款需要的资本金。

传统上,根据上述两个目的,银行监管资本分为一级监管资本和二级监管资本:一级资本的目的是避免银行破产;二级资本的目的是在银行破产的情况下,保障存款人的利益。

那么,在对银行加强资本管理的监管上,中国监管部门应该如何吸取金融危机的教训,保持和借鉴有效经验,以确保银行的资本基础呢?

慎辨监管资本

对于银行监管者而言,一级监管资本的条件不能放松。虽然市场鼓励金融创新,市场需要提高资本运用的效率,但银行的一级监管资本必须满足下列条件。

首先,一级监管资本必须能够“弥补和吸收损失”。一级监管资本在银行遇到损失时,用既有资本来弥补和吸收未能预见的损失,使银行能继续经营下去。这样的资本水平可以维持市场对金融体系的信心,避免对存款人和其他消费者相关的正常金融秩序的干扰。所以,无论金融创新如何发展,在定义一级监管资本时,损失的吸收性是最重要的条件。

其次,在资本工具付息的安排上,资本工具的发行者必须保持可付可不付的灵活性。目前,在西方市场上的一些混合资本,具有支付股息的推动器安排,即要求资本工具的发行者在一定的条件下必须支付股息。这种安排,可能减少资本工具保护银行财务资源和吸收损失的能力。所以,监管者对于一级监管资本,要求银行有取消和延缓支付资本工具股息的灵活性,而且股息支付不可累积。

第三,保障资本的永久性和可支配性。资本必须在银行需要的时候,银行可以支配,可以用于弥补损失。要满足这种要求,一级资本工具必须与银行一样具有持续经营的时间线,而不可能有股东责任到期的日子。也就是说,资本是不需要也不能偿还的,即其责任完全被银行锁住。

与此同时,监管者也应该重新认识二级监管资本的目的。

二级资本的目的,是在银行破产和未能持续经营时,存款人和高等级的借贷人遭受损失前,吸收银行的损失。达到在银行破产时吸收银行损失目的的资本工具安排的一个特征是“次级化”。银行通过发行次级债,给存款人和高等级的借贷人提供了吸收损失的缓冲资本层。

但是,如果政府认为,银行是对社会经济体系非常重要的中介机构,因为银行破产对社会造成的损失和经济秩序的干扰是不可以接受的。例如,中国的四大国有商业银行的破产,在中国就是不可以想像的事件。那么,国有商业银行发行二级资本的用处与银行监管目的的相关性就不大,对防止银行破产的银行监管的根本目的作用不大。在这种理念和框架下,中国国有商业银行需要扩大的是一级监管资本,而不是二级资本。

稳健的“资本过滤”

监管层还应该继续执行比较稳健的“资本过滤”政策。在计算监管资本金余额时,采用审慎和稳健的条件,扣除那些在经济压力较大时,无法抵御损失和无法增强流动性的资产占用的资本金。这包括以下几项:

第一是无形资产。无形资产是指可以区分但没有物质存在的非货币性资产,企业对其进行控制,并会给企业带来未来的经济利益。

在经济形势严峻的时刻,这种资产的独立于企业外评估的会计账面价值,能否给企业提供经济保护是不确定的。在集团层面,最重要的无形资产是商誉。这种资产无法抵御银行的损失,无法增强流动性,在监管资本计算时,应被全部扣除。

第二是物业投资及其他流动性较差的资产。这类资产在计算监管资本金时被扣除,因为从流动性考虑和在市场紧张的情况下,公允价值的获取很困难,买卖成交也需要时间。中国银监会对银行购置物业提出了严格的监管要求,要求银行不能购置超过其自身业务用途外的物业,这是保障银行资本基础比较健康的务实做法。不这样做,中国有的银行可能就成了房地产商了。

第三,投资子公司的资本金可能要扣除,避免双重资本计算。如果投资或借贷给子公司的资金,在经济情况紧张的时候,无法及时调度回总行,而被子公司占用,这种资本金的用途就是有限的,需要在计算监管资本金时扣除。

简化监管资本安排

最近几年,国际市场上关于资本的定义和范围日渐扩大,资本的内涵也变得更加复杂。这在很大程度上反映了资本市场上的创新,以及市场上引入的资本工具的新特征和新种类。例如,为了监管资本套利目的,许多西方银行设计了混合资本。银行的资本发行者,利用混合资本来保障满足资本充足率的要求,但又不至于按普通股股东的资本来要求资本回报,不稀释股权结构。

另外,在1996年,巴塞尔资本协议引进对市场风险要求资本保障的要求后,针对市场风险设定的资本基础包括三级监管资本。三级监管资本与二级监管资本的区别,通常是它的期限比较短(两年),而且在计算监管资本时不需要在到期日前进行分摊。

其实,资本监管的目的非常单纯,那么对应的资本保障也应该是简单的遵从原则。目前,有的监管机构设定的资本级别过于复杂,例如,英国金融监管局对监管资本的定级分为七类,包括核心一级资本、非创新一级资本、创新一级资本、顶层二级资本、底层二级资本、顶层三级资本和底层三级资本。关于资本监管,英国金融监管局的规则超过270条,指引有六个附件。

不言而喻,这对达到监管目的没有实际意义、相关性不大的监管资本规则应该删除。三级监管资本的目的是针对市场风险,但是市场风险和其他风险(例如信贷风险)对银行的影响都是一样的,为什么可以用更低级的监管资本来应对市场风险呢?监管资本最终都是有代价的。简单可行的监管资本设计,对监管市场的参与者更加有效。

财务管理补充

中国的企业除了要遵守国家颁布的会计制度,还要遵从财务管理条例。财务管理条例对国有企业包括银行在财务纪律方面提出了要求。这种要求,看上去与市场经济的原则相违背,但在中国的经济实践和运用中是有优势的。

例如,推行实缴资本金制度。中国的公司法和财务管理条例,要求企业的所有注册资本必须如实缴足。这种实缴资本金制度,保障了企业资本金的落实,没有出现国外“空壳”公司比比皆是的情况。

此外,在企业盈利年间,企业应该按照财务管理条例和公司章程要求,提取企业一般储备金和企业发展准备基金,通常按当年盈利的5%到10%的水平提取。这种储备金在企业亏损时,可用于弥补亏损。如股东同意,可转增资本。

财政部还要求银行针对银行的风险资产余额,从银行盈利中,累计提取不低于风险资产余额1%的风险准备金。

上述做法,使中国国有银行的资本充足率在监管要求方面,比其他市场多出至少1%,巩固了国有银行的资本基础。因此,政府还应该发挥财政部对企业财务管理进行指导的优势。

资本监管非万能

银行的股东追求更高的资本回报。因此,希望采用更高的杠杆率,即用更多的存款人的钱,来赚取利润。所以,银行追逐利润的目标迫使银行提高杠杆率,减少资本基数,结果是降低了资本充足率。

监管者的目标,是保障银行有足够的资本应对风险和损失,达到避免银行破产和保护存款人利益的目的。

这种银行和监管者在资本金水平上的较量,就是市场所说的“监管资本套利”。

需要指出的是,尽管银行监管的一个最重要目标是保护存款人,维护金融体系的信心,但是,没有银行破产的金融制度也不是有效的制度,特别在资本运用方面。所以,监管者不可能要求银行持有的资本金,能担保银行不会破产,或者破产后有足够的资金偿付全部的存款人。

如允许银行进一步开拓市场化经营,允许银行破产,那么引入存款保险制度就是必要的。■

作者为普华永道会计师事务所合伙人