天津市户籍制度的形成与发展趋势

白 莹

摘 要:党的十七届三中全会提出,我国总体上已进入着力破除城乡二元结构､形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期｡作为城乡二元结构突出表现形式的户籍制度的改革再次引起人们的关注｡但是,户籍改革具体采取什么方式的问题一直是争论的焦点｡作为大城市的天津,如何结合自身特点进行好户籍制度的改革,是我们重点研究的课题｡

关键词:户籍制度;户籍改革;发展趋势

中图分类号:D631.42 文献标识码:A 文章编号:1008-7168(2009)06-0071-05

我国现行的户籍管理制度主要包括户口登记制度､户口迁移制度和居民身份证制度｡目前我国的户籍制度已经不单单是一个纯粹意义上的户籍登记和管理制度,它已经逐渐演变为以户籍身份制度和人口迁移限制制度为核心的,与户籍制度､户籍管理有关的一系列具体社会制度的总和｡我国现代意义上的户籍制度已有了半个多世纪的历史,它在证明公民身份､维护社会治安秩序､服务于社会主义建设方面都曾起到过十分重要的作用｡但是随着社会主义市场经济体制的建立,这套制度的局限性也愈加明显,因此从1984年开始,全国各城市开始进行户籍制度的改革,作为直辖市的天津,其户籍制度的形成与发展变革有其自身的特点｡

一､天津市户籍制度的变迁

新中国成立以来,我国户籍管理制度的演变大致可划分为三个阶段:第一阶段(1958年以前)为自由迁徙期;第二阶段(1958-1978年)为严格控制期;第三阶段(1978年以后)为逐步开放期｡笔者研究天津户籍制度的变迁以1978年为界,将其分为改革开放前后两个阶段｡

(一)改革开放前天津的户籍制度

1954年9月20日中华人民共和国第一部《宪法》第90条第2款明确规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”,这说明新中国成立初期人口在城乡之间是可以自由流动的,基本上不受什么限制｡“从建国初期至1952年,大约1500万农村人口迁入城市,从1954年到1956年,迁徙人数每年递增,3年间高达7700多万,形成第一次人口迁徙高峰”[1]｡在此期间,天津的人口总量也处于一个高速增长阶段,从1949年到1964年人口年均递增率高达3.03%(1990年后至今人口增长率低于0.8%)[2],1964年全市人口已达624.92万,比1953年增加了169.43万[3](p.1),增加的原因主要是农村人口的大量迁入｡自由迁徙使得城市人口的数量骤然加大,城市各方面负担加重,城市资源短缺的情况日益凸显｡为此,必须对人口的自由迁徙进行必要的限制,其中重要的措施就是对户籍制度进行严格的管理｡

1958年1月9日,我国颁布施行了《中华人民共和国户口登记条例》｡为了控制城市人口的机构性膨胀,阻止第一次人口迁移大潮可能带来的城乡秩序的混乱,此条例对农民进入城镇做出了约束性限制,并明确将户籍分为农业户口与非农业户口两种不同的户籍进行登记,城乡二元户籍制度从此建立｡1962年4月17日,公安部发出《关于处理户口迁移问题的通知》指出:“对农村迁往城市的,必须严格控制;城市迁往农村的,应一律准予落户,不要控制;城市之间必要的正常迁移,应当准许,但中､小城市迁往大城市的,特别是迁往北京､上海､天津､武汉､广州等五大城市的,要适当控制｡”从20世纪70年代开始,每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过非农业人口的1.5‰｡在严格的户籍管理制度下,20世纪六七十年代我国自由流动的人口几乎没有,在此期间天津也执行了较为严格的户籍迁徙政策｡

(二)改革开放后天津市户籍制度逐步开放

1978年以后国家的发展战略转移,我国户籍制度的结构与功能也随之发生变化｡1984年,国务院颁发的《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》规定,凡申请到集镇务工､经商､办服务业等,准予自理口粮落户集镇｡1985年7月,公安部颁布《关于城镇暂住人口的管理规定》,公民开始拥有在非户籍地长期居住的合法性权利｡1980年,天津户籍人口的净迁入量为79411人[3](p.59),1982-1987年天津是全国10个人口净迁入城市之一｡为此,1988年天津市政府颁布了《天津市城镇暂住人口的管理办法》,目的是加强城镇暂住人口的管理｡

进入20世纪90年代后,我国城市化步伐加快,人口流动的规模空前增强,同时大量的具有高学历专业人士也加入到流动大军中来｡到1992年,全国流动人口已接近一亿,这对当时的户籍制度形成了强烈的冲击｡1992年8月,公安部发出了《关于实行当地有效城镇居民户口的通知》,决定在小城镇､经济特区､经济开发区､高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度,即“蓝印户口”(因其户口登记簿印鉴为蓝色而得名)｡在这种情况下,一方面,为保证流动人口的基本权利,天津市政府在1998年2月6日颁布了《天津市流动人口就业管理暂行规定》,规定用人单位招用流入劳动力,双方必须签订劳动合同等｡另一方面,为吸引专业技术人员来津工作,市政府于1995年2月28日颁布了《天津市蓝印户口管理暂行规定》,规定中级以上专业技术职称的人员和有突出贡献的专业人才,其本人､配偶及未成年子女可申报蓝印户口;取得蓝印户口满4年以上的人员,由本人提出申请,按有关规定可以申办常住户口｡

1998年7月,国务院批转了公安部对户口管理做出的“四项改革”,天津市率先实行了子女可以随父落户的政策｡接着又提出了小城镇户籍改革,凡我市农民已到建制镇区范围内居住,具有合法自建房､企事业单位建房､购买的商品房等合法固定住所,以及具有稳定职业或生活来源的,经本人申请可办理小城镇户口｡这些举措都走在了全国的前列,在大型城市中也是比较超前的｡

2001年3月30日,国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》中明确规定:全国所有的镇和县级市,取消“农转非”指标｡这标志着我国户籍制度改革迈出了实质性的一步｡为此,天津市人民政府于2003年11月做出关于修改《天津市流动人口管理规定》的决定和关于修改《天津市暂住人口户政管理规定》的决定,取消了收容遣送制度,并相继推出了7条便民措施｡2004年,天津市政府对2003年的《天津市流动人口管理规定》又进行了修订,进一步放宽进津流动人口的限制｡但是为了限止高考移民,天津市提高了办理蓝印户口的门槛,2007年4月1日天津市蓝印办公室出台新政策,办理天津市蓝印户口由原来的投资购买区县住宅8万元改为天津市统一标准100万元,同时规定也可采用到天津投资做生意的方式办理蓝印户口,投资额为至少200万元｡仅仅过去两年,天津再度调整户籍管理政策,从2009年2月4日起,申办天津市蓝印户口购房款由原来统一的100万元有了不同程度调低,最低降至40万元｡同时还规定对我市引进在津注册投资5000万元以上的外地企业,在现行办理职工和家属来津落户政策的基础上,按照每纳税100万元增办一人(含家属子女)落户｡

从2005年,天津开始实行以“宅基地换房”为主要形式的小城镇建设试点,至今已有12个镇5个村,共涉及129个行政村､6.9万户､17.7万人[4],已有近十万农民过上了“城里人”的生活｡为进一步完善这一举措,经市人民政府常务会议通过,《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》自2009年8月1日起正式施行,这是天津户籍制度改革的有益尝试,目前已向全国部分城市推广｡

二､天津市的户籍现状与区域特征

(一)天津市人口增量以外来人口为主

2007年天津市常住人口户数为362.77万户,人数达到1115万人,其中外来常住人口达到171万人,与2000年前相比,外来人口增加了一倍以上,与2006年相比,户数增加了2.94万户､常住人口增加了40万人,增长速度为3.72%,达到近年最高点｡2008年1月至7月,已登记的流动人口达224.46万,越来越多的外来人口到天津市投资､经商､务工和居住｡流动人口的增多给天津的城市服务､社会治安管理及公共交通等方面都增加了难度｡

(二)城镇化水平进一步提高

按国家统计局确定的城乡划分标准计算,2007年全市常住人口中,居住在城镇的人口为850.89万人,占常住人口的76.31%;居住在乡村的人口为264.11万人,占常住人口的23.69%｡与2006年相比,城镇人口增加了36.79万人,城镇人口比重上升了0.58个百分点｡2008年天津市城镇人口为908.22万人,与上年相比增加了57.33万人,占常住人口的77.23%,比上年提高了0.92个百分点｡这表明进入新世纪以来,天津市社会经济的快速发展极大地推进了城镇化发展的进程,城镇化水平的提高也是我们户籍制度改革取得的一项成绩｡

(三)人口分布扩散显著

随着滨海新区的快速发展和城市功能区的不断完善,天津市人口分布格局也随之发生变化,主要表现在滨海新区和环城四区人口增速加快,市中心区人口增速放慢的趋势｡2007年,滨海新区人口为154.38万人,比2005年增加了21.56万人,人口密度也由2005年的每平方公里595人,增加到2007年的每平方公里691人,年均增长7.81%[5]｡这说明作为环渤海经济带核心的滨海新区已成为带动中国经济发展的第三大增长极,其对人才与人口同样具有极大的吸引力,也为在此进行户籍改革试点提供了良好的基础｡

(四)人户分离现象较严重

人户分离是指:该市户籍人口中,离开户口登记地在其他街道(乡､镇)居住半年以上的人户分离(有人无户,有户无人)的人口情况,以及本街道(乡､镇)范围内人户不一致的人口情况｡天津市第五次人口普查显示本市人户分离人口已逾60万人,2008年此现象更为严重｡以天津市劝业场街为例(见下表),可以看出人户分离现象十分严重,常住人口仅占在册户籍人数的46.7%｡较多的人户分离给户籍管理工作带来诸多困难｡

作为中国特大城市的天津,如何应对巨大的流动人口的压力,搞好户籍制度的改革,是具有一定难度的,正如有学者认为“在本世纪以来城镇化的户籍改革中,重点在县级市,难点在大城市”[6]｡

三､天津市户籍改革的实际操控设计

户籍制度改革不是取消户籍,任何国家都不可能取消户籍制度,因为居民身份登记符合现代社会管理的需要｡户籍制度的改革不仅是户籍登记统计､居民身份证件的变动,而主要是户口迁移调控的改革,其目标是建立城乡统一的户口登记制度,放宽户口迁移限制,引导人口合理有序地流动｡作为直辖市的天津,户籍制度的改革有两点非常关键:一是不能脱离整个国家的大环境谈改革,二是不能就事论事把户籍制度单独拿出来改,这两种都是极端的和不可行的｡

通过以上综合分析,我们为天津市的户籍制度改革进行了实际操控设计,主要包括以下几个方面｡

(一)将户籍制度改革纳入天津市发展的整体战略之中

应当把深化户籍制度改革与城乡统筹发展和新农村建设战略很好地结合起来,发挥城市反哺农村的作用｡成都市户籍改革出台了五大系统支撑户籍制度改革值得我们借鉴,这五大系统为:以城镇体系规划为基础的空间支持系统;以新型公共财政制度为支撑,大幅度增加城市对农村反哺投入的财政转移支持系统;以打破城乡分割､建立全市统一劳动力市场为依托的失地农民培训､就业､居住与保障支持系统;以公共服务均等化为基本原则的乡村医疗卫生､义务教育､文化事业和社会保障支持系统;以改善农村生产条件和人居环境为目标的农村三大重点工程建设(农业产业化经营工程､农村发展环境建设工程和农村扶贫开发工程)支持系统｡近年来,天津已经从财政中拿出较大资金发展城乡教育､医疗､社会保障体系等事业,并取得了一定的成绩,今后要将其系统化､战略化､制度化,逐步建立起城乡一体化的社会体系｡

(二)逐步剥离附加在户口背后的各种利益

户籍制度改革的根本在于剥离附加在户口背后的各种利益,把隐藏在户口之后的劳动､人事､工资､物价､教育､卫生､社会福利等诸多制度与户口脱钩,逐步淡化城市偏向,消除城乡之间利益分配的差距,先改内容后改形式,促进城乡一体化的发展｡当前,天津市已着力解决“三农”问题,逐步减轻农民负担,努力缩小城乡差别;双向选择的劳动就业制度已基本建立;医疗保健制度的改革也走在全国的前列;住房制度改革也已开始,社会保障的平等性越来越显现｡张高丽同志在中共天津市委九届三次全会上的讲话明确指出:“要完善社会保障体系,建立覆盖城乡职工的养老､医疗､失业､工伤和生育保险制度,率先实行农村社会养老保险制度,全面实施城镇居民基本医疗保险制度,普及新型农村合作医疗制度,做好扩面征缴和做实养老保险个人账户工作……全面实施城乡免费义务教育,促进教育公平……”要加快这些配套制度的改革需要由市委､市政府统领改革步伐,提出一整套改革思路,各相关职能部门如公安､财政､劳动､教育､卫生､规划､房管等必须步调一致､相互配合,出台配套政策和改革措施来支撑户籍制度改革的深入进行｡同时要防止有关部门在出台新的社会管理政策时,与户籍制度改革的大方向相背离,使附加在户籍制度上的各种利益真正与户口脱钩,只有这样才能使户籍改革取得明显效果｡

(三)深化以“宅基地换房”为主要形式的小城镇建设

宅基地换房,是指村民以其宅基地按照规定的标准置换小城镇中的住宅,迁入小城镇居住,建设适应农村经济和社会发展､适于产业聚集和生态宜居的小城镇[7]｡原村庄建设用地进行复耕,节约下来的土地整合后再“招”､“拍”､“挂”出售,用土地收益弥补小城镇建设缺口｡天津现在已经完成了两批“宅基地换房”的试点,在宅基地换房过程中完全遵循自愿原则,自愿整理宅基地,自愿签订拆迁还迁协议,自愿转为城镇户口,同时确保耕地占补平衡,质量不减,总量不减｡新的小城镇除了农民住宅区外,还规划出一块可供市场开发出让的土地,用土地出让收入平衡小城镇建设资金｡有的地方每户分得一定数量的底商,将租金统一管理,增加了农民的就业机会｡同时,失业农民养老保险纳入城镇保障体系,参加企业工作的农民实行企业养老保险,也能在子女入学､参军､就业等方面享受与城镇居民同等待遇｡这些政策的实施,在不增加农民负担和不减少耕地的基础上,实现人口向城镇集中,工业向小区集中,耕地向种田大户集中,农民由一产向二三产转移,使农民真正实现安居乐业有保障,确实缩小了城乡差距｡经过几次试点,今后应积极推进宅基地换房的宝贵经验,对于西青､东丽等近郊区,要通过政策促进符合规划的开发､让当地居民尽快纳入城区的公共服务范畴｡要鼓励城市的基础设施加快向这些地区的延伸,改变当地居民的居住和生活条件｡对城市消费的重点辐射区域,要加大投资力度,改善交通和基础设施条件,提高公共服务水平,增加对城市消费群体的吸引力｡对宝坻､静海等边远郊区,要加快改善其基本的公共服务条件,缩小与城市在公共服务方面的差距,不断提高农村城市化率,这是解决户籍问题的关键｡

(四)将滨海新区打造成户籍改革的实验区

统计显示,天津市人口出现向滨海新区和环城各区聚集的态势｡从各区域人口占全市总量的比重看,2005年滨海新人口净增19.03万人,比2000年上升了1.37个百分点｡至2008年滨海新区常住人口已达202.88万人,比上年增加30.64万人,增长17.8%,新增人口占全市人口增量的50.2%,为历年最多[8]｡随着把滨海新区纳入国家总体发展战略,中央明确了天津的城市定位,天津滨海新区已经成为继深圳特区､浦东新区之后中国第三大经济增长极,与深圳特区､浦东新区相比,虽然滨海新区区域面积最大,但人口最少｡

以上数据显示,滨海新区环境容量大､资源承载能力强,有极大的发展潜力｡要更好地发挥滨海新区对全市经济的引擎作用､示范作用､门户作用和带头作用,需要大批的人才,因此滨海新区完全可以成为户籍改革的试验区｡天津市人事局和公安局已联合发出《关于印发<关于支持滨海新区引进人才政策措施>的通知》,在多方面有所突破,比如新增的落户政策,为各企业引进急需人才和其家属落户提供了强有力的支持｡随着对人才的需求,滨海新区的户籍政策可参考浦东新区的政策,还应进一步放宽,无论是对“人才”引进的门槛,还是对“人口”､“人力”的准入标准都要降低｡可以允许具备一定条件的人自由选择进入滨海新区就业和生活,以达到人力资源的优化配置｡根据城市发展的经济效益､社会效益､生态效益等重新设定人口准入的条件,尽力保证这部分率先迁入的人口能够带来最优化的经济效益､社会效益和生态效益｡对于人口的准入条件,将不以学历和职称等硬性指标为条件,完全可以以其居住时间的长短做为标准｡例如,对于居住6个月以上至3年为“短期居住”,赋予部分市民权利;对于居住3年以上为“长期居住”,赋予更多的市民权利:对于居住10年以上视为“永久居住”,可以享受所有市民待遇等｡

(五)为户籍制度的改革做基础性的工作

要加快建立天津市城乡统一的户口登记制度,逐步完善以有合法固定住所､稳定职业或生活来源为基本落户条件的户籍制度,公安机关要本着服务经济发展和社会进步,服务广大人民群众的宗旨,按照公安部确定的户籍改革的方向和思路,积极稳妥地推进户籍管理制度改革｡在放宽准入条件､简化审批手续､缩短审批时限､提供优质服务等方面出台政策､制定措施｡同时加快人口信息计算机管理系统建设步伐,建立健全全市户籍管理网络,逐步建立起一整套以人口信息管理体系为基础的社会管理运行模式,提高户籍管理科技含量｡通过积极运用人口信息计算机管理系统,逐步实现人口信息统计数据的共享,准确获取基本的人口户籍资料信息,加强对婴儿出生､人口流动等各种情况的管理,既可以为户籍制度改革提供准确依据,同时也为公民遵纪守法､诚实守信提供基础管理平台｡还要完善公民身份号码查询服务中心,为其日后享受公立教育､公共卫生保健､社会保障和公共福利等社会公共产品供给有机结合起来｡

总之,户籍制度改革既关系到国家法制的统一,又事关改革发展稳定的大局,要立足国情,统筹规划,积极引导,稳步前进,不能操之过急｡作为地方户籍制度的改革更要按照公安部确定的户籍改革的方向和思路,积极稳妥地推进｡我们有理由相信,在不久的将来,在保证社会经济秩序稳定的前提下,一定会实现还自由选择居住权与人民的｡

参考文献:

[1]王海光.当代中国户籍制度形成与沿革的宏观分析[J].中共党史研究,2003,(3).

[2]中国人口信息研究中心.天津市[EB/OL].http://www.cpirc.org.cn/1997-12-31.

[3]曹亚光,沈孝来.天津人口实录[M].天津:天津科学技术出版社,1998.

[4]天津市发展和改革委员会体改综合处课题组.关于加快推进滨海新区综合配套改革试点试验的几点思考[A].在中国特色社会主义伟大旗帜指引下[C].天津:天津人民出版社,2008.

[5]天津市统计局.2007年本市人口变动情况抽样调查结果[N].城市快报,2008-05-13.

[6]王海光.2000年以来户籍制度改革的基本评价与政策分析[J].理论学刊,2009,(5).

[7]天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法[N].天津日报,2009-07-31.

[8]滨海常住人口年激增30万占全市人口增量50.2%[EB/OL].http://www.enorth.com.cn.2009-03-25.[责任编辑:岳 林]