试论我国政策利益分配机制的有效性

2009-12-15胡于凝王资峰

天津行政学院学报 2009年6期

胡于凝王资峰

摘要:公共政策对社会影响深刻而广泛,目标群体的利益格局一般都要受到影响｡当代中国公共政策的目标群体主要是社会各阶层成员,社会阶层之间在政策制定､执行､评估与反馈等诸多环节作用迥异,基于这种差异形成的政策利益分配机制会导致政策失灵｡为防止或消除“政策失灵”,政府应当健全和完善政策利益分配机制,调整政策过程相关利益主体的结构,以保证政策目标的有效实现｡

关键词:公共政策;利益分配机制;政策目标群体;政策扭曲

中图分类号:D523.31 文献标识码:A 文章编号:1008-7168(2009)06-0052-08

一､问题的缘起

公共政策是“社会公共权威在特定情境中,为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则”[1](p.25)｡公共政策总会产生利益的结构性分配效应,当然也可能会带来总量性的利益增减效应,通称利益分配,“对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征”[1](p.93)｡就公共政策执行过程和结果看,不健全的政策利益分配机制会扭曲政策意图,可能造成原有政策问题恶化或者新的政策问题｡现实世界中,政策目标群体呈现分裂状态,不同目标群体的需求存在差异甚至相互对立｡公共政策的首要任务就是区分不同的政策目标群体,并对之区别对待,尤其在财政盈余需要“用之于民”的情况下更为重要｡

本文提出的审查当代中国的政策利益分配机制,主要基于两个方面:一是中国正着手建设服务型政府,公共政策现象日趋频繁,对社会价值的权威分配更为普遍;二是当代中国社会各阶层对政策过程的反应能力存在较大差异,导致政策目标群体没有受到预期影响,从而引起政策扭曲｡

(一)基于服务型政府建设视角下的公共政策

20世纪30年代之前,西方国家基本都奉行亚当•斯密的经济自由主义理论｡此后,政府干预理论主导各国公共行政近半个世纪｡即便经济自由主义者将20世纪70年代以来的“滞胀”归结为政府干预太多,作为政府干预理论基础的宏观经济学仍然引起各国政府的广泛重视,后凯恩斯主义在各国仍然有很大市场｡从当代各国实践看,政府对国家政治､经济和社会生活都以积极姿态进行适当干预,并加强对公共服务的提供[2](pp.5-24)｡这种政府主导经济和社会发展的情况在亚洲和拉丁美洲等发展中国家体现得尤为明显[3](pp.81-107)｡

中国同其他多数亚洲国家一样,政府在经济社会发展中发挥着主导作用｡在社会和公众心目中,政府对经济发展､社会管理和公共服务状况负有不可推卸的责任｡改革开放前,政府承担着几乎所有经济发展､社会管理和公共服务职能｡随着市场经济体制逐步建立,政府职能转变取得重大进展,现代企业制度逐步建立健全｡然而,政府职能并没有与市场经济体制完全吻合,部分地由于对市场失灵认识不够,教育､医疗卫生和住房等基本公共服务市场化带来了一系列社会问题｡此外,政府没有充分履行市场监管职能,也造成诸多生产和消费问题,比如食品药品安全问题､煤矿安全事故等;社会保障职能没有及时配套,造成下岗失业工人生活困难并危及社会稳定等｡

政府行为相对于市场､社会需求而言,总有一定的滞后性｡这是因为在历史上先有社会后有政府,逻辑上先有问题后有政策｡鉴于政府职能不适应市场经济体制并引发诸多社会问题的情况,中国执政党和政府认识到必须加快政府职能转变步伐,更加明确政府在宏观调控､市场监管､社会管理和公共服务等方面的责任和职能｡为此,中国提出建设服务型政府,以强化政府对社会进行积极适当的干预｡

从最初提倡者的本意看,服务型政府要求政府从管理型转向服务型,政府行政理念要从官本位转向民本位[4](pp.16-17)｡从政府的政策意图看,服务型政府是指政府扩大财政支出以便为社会提供更多基本公共服务,如加强农业基础投入和科技投入､增加教育和卫生投入､扩大就业和社会保障支出等｡因此,学术用语中和政策实践中的“服务型政府”存在一定差异,此处采用政策实践意义上的服务型政府概念｡

服务型政府建设要求政府积极主动干预社会经济生活,因此,伴随着财政支出扩大的公共政策就必然成为普遍现象｡积极主动的公共政策不仅表现为政府对产生的社会问题积极干预,而且表现为政府开始规划､引导社会生产､生活,即从事后补救发展到事前引导｡这种积极主动的政策行为尤其是规划引导行为可能造成新的问题,即所谓政策怪圈｡因此,应服务型政府建设而产生的公共政策必须引起政府的充分关注｡

(二)政策目标群体的差异与博弈

公共政策是我们关注中国政策利益分配机制的必要条件,政策目标群体的差异则构成其充分条件｡市场经济体制建立以来,中国社会经济结构发生了巨大变化,社会阶层也发生着急剧分化,公共政策的目标群体也随之日趋多元化和复杂化｡政策目标群体的差异表现为政策利益､社会地位､经济基础､活动能力和占有资源数量等方面,而且随着政策变动目标群体的不同表现为不同的分化组合态势[5](pp.28-35)｡基于这种认识,我们可以将政策目标群体分为强势群体､中间群体和弱势群体｡当然,这种强弱划分是相对的,而且会随着政策内容的变动而变动｡

根据政策目标的直接指向可以将政策目标群体分为直接目标群体和间接目标群体,比如销售税指向的直接目标可能是销售商的销售行为,却间接影响到消费者的消费行为｡因此销售商是直接目标群体,后者是间接目标群体｡之所以这样区分政策目标群体,是因为基于政策目标群体差异而发生的政策博弈将对政策利益分配机制产生决定性影响,这种政策目标群体之间的博弈很多时候表现为直接目标群体和间接目标群体之间的博弈｡我们也可将这种博弈称之为政策外溢效应,即政策影响超出预定目标群体之外的现象｡

无论是直接还是间接目标群体,政策目标群体之间的博弈均朝着有利于强势群体而不利于弱势群体的方向发展,即使政府进行二次干预也很难改变这种趋势｡比如在劳动力市场上资本与劳动的关系中,作为资方代表的雇主肯定是作为强势群体出现的,作为劳方代表的雇佣工人则是作为弱势群体出现的｡这种态势的成因有两个方面:一方面是组织程度的差异,另一方面是供求关系的现状｡政府出台新的《劳动合同法》以保障劳动者的合法权益不受随意侵害,作为劳方代表的雇佣工人还未表现出任何反应,作为资方代表的雇主们就开始积极采取应对措施[6](pp.52-54)｡

政策目标群体之间的博弈持续进行,有时通过政策制定者来传递压力,有时则直接在彼此之间开展｡前者属于间接博弈,主要表现为各目标群体通过影响政府政策执行､评估及修正来达到促进利益分配朝着利己的方向发展;后者属于直接博弈,主要表现为各目标群体直接通过谈判､威胁､替代等多种方式影响对方行为以便自己从政策变动中获取利益｡无论是间接博弈还是直接博弈,强势群体一般会在政策博弈中胜出｡

二､政策目标的扭曲

公共政策是政府基于公共利益考虑而采取的作为或不作为的选择,其目标是增进公共利益总量或调整公共利益结构｡然而,公共政策面临着公共利益不可能的逻辑困境,同时还要应对局部利益相关者的逐利行为,造成公共政策利益分配机制扭曲,最终导致政策目标不完全实现或者引发新的政策问题,从而造成政策失灵｡

(一)公共利益不可能

利益是个体或群体“基于一定生产基础上获得了社会内容和特性的需要”[7](p.41)｡利益主体至少包括三个层次,即个体､组织和社会｡一般来说,公共利益指的是社会层面的利益,不是个体利益,也不是个别组织的利益｡个体和组织利益都属于特殊利益,社会利益属于公共利益或普遍利益｡

公共利益的满足首先要求个体和组织的特殊利益得到满足,否则公共利益就无法存在｡然而,个体和组织特殊利益的实现和增加依赖于社会公共利益｡当部分个体或组织从公共利益中分享和瓜分部分利益时,公共利益就会受损,或者表现为其他个体或组织利益受到损失,或者表现为公共利益总量受到损失｡如果我们假定社会公共利益处于帕累托最优效率状态,那么任何个体或组织利益的增加都要以其他组织利益的减少为代价,而且必定导致公共利益总量减少｡

亚里士多德曾说:“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事物;对于公共的一切,他至多只是留心到其中对他个人多少有些相关的事物｡”[8](p.48)这不仅反映出人类的思维方式,而且也折射出个体追逐私利的本性｡作为利益主体,只有个体或组织才最能直接感受到利益带来需要的满足,社会公共利益的实现也必须依靠个体和组织需要的满足程度来衡量｡个体或组织只能感受到自身需要满足的程度,却无法或者不愿感受社会总体需要满足的程度,以至于造成“公地悲剧”｡奥尔森对此进行了深入研究,得出大型集体行动是不可能的结论｡即“在一个大型的潜在集团中,即使意见完全一致,集团也不会通过成员自发的理性行动组织起来实现集团目标”[9](p.70)｡照此推理,整个社会集体行动更为艰难,或者完全不可能｡2008年5月发生在四川的特大地震灾害鼓舞着中国社会的爱心捐助活动,整个社会都受到抗震救灾氛围的感染｡然而,四川竟有人将捐赠的救灾物资中途截留到小商店出售,也有人采购救灾物资时虚报采购费用以寻求租金｡鉴于此,审计､财政､监察等部门紧密布置跟进抗震救灾监督工作｡即便在大灾难面前,部分人仍然存在着追逐私利的动机和行为｡

公共政策作为政府实现公共利益的一种工具,必定要关注公共利益与私人利益､普遍利益与特殊利益的关系｡任何政策都对公共利益和私人利益发生着影响,利益主体对各种利益关系的评价影响着其对待政策的态度､行为｡既然纯粹的公共利益是不可能的,那么公共政策应当基于现实的考虑,致力于各种利益之间保持关系平衡｡

(二)局部利益相关者行动

任何政策目标群体都可以成为独立的利益主体,甚至政策制定与执行者也能成为独立的利益主体｡在此,我们侧重考察政策目标群体作为利益主体的行为动机和方式｡

由于政策目标群体内部利益诉求的多元化引发目标群体自身结构的分化,加之直接目标群体和间接目标群体的区别,各政策目标群体都表现为局部利益相关者[10](pp.53-57)｡这些群体并不关心全局公共利益的实现程度,主要关注个体或组织特殊利益的实现程度｡政府作为政策制定和执行者,其主要功能是整合不同政策目标群体的利益诉求,全面权衡得失后再决定政策取向｡然而,在有些情况下政府并不能对政策结果有很大把握,而要考虑政策环境因素,尤其在市场经济体制下做出的经济决策更是如此｡

西方国家利益集团盛行院外活动,以影响政府决策朝着利于自身的方向发展｡中国的利益集团通过培育自己的代理人加入政协､人大,或者充当理论鼓吹者,向政府施加影响和压力,影响政府政策取向｡它们甚至与政府联合起来,强行推进政策实施,是政策目标群体中的强势群体[11](pp.71-73),与此相应,还有另一批弱势政策目标群体｡这就是大量分散的居民､消费者或者小型经济主体,它们没有足以影响政府决策的筹码,只能消极承受被强势群体操纵的政策的影响,却不能积极影响政策制定和执行｡这些弱势政策目标群体有时只能靠极端方式表达自己的愤怒｡

值得注意的是,城市中正在逐步兴起一种受过较高文化教育的市民阶层,这些市民作为政策目标群体开始逐步参与政策制定和实施｡厦门市民曾以“散步”形式反对在本地建设PX化工项目,取得成功｡此后,成都市民以“散步”形式反对在本地建设石油化工项目,遭到失败｡虽然两者结果不同,但同样彰显了市民社会的力量｡

(三)政策失灵

公共政策目标在于实现公共利益,然而由于公共利益面临不可能的逻辑困境,加之受到局部利益相关者的影响,必定会产生政策失灵,偏离公共利益｡政策效应扭曲可能有多种原因,这里侧重分析由于政策目标群体结构和利益博弈产生的政策失灵｡

政策目标群体结构的不均衡造成政策效应扭曲表现为两种情况｡一种情况是,当政策利益一致时,强势政策目标群体用自己的政策偏好程度表达总体政策偏好,广大弱势政策目标群体的政策偏好程度虽然更强烈,却由于无法充分表达而被忽视,从而导致政策供给不足｡另一种情况是,当政策利益冲突时,强势政策目标群体为实现自己的特殊利益而侵害弱势群体的特殊利益,甚至造成公共利益受到侵害,只要强势政策目标群体自己获取的特殊利益超过其自身从公共利益侵害中受到的损失,这种政策扭曲就不可避免｡

如图1所示,在政策利益一致时,政策目标群体之间的结构差异和博弈行为将导致政策变量游离公共利益最佳点｡图中横坐标和纵坐标分别表示政策变量及相应政策价格,前者表示政策所采取的行动规模,后者表示在相应政策规模条件下的政策利益或政策成本｡OR1表示单个弱势政策目标群体的政策利益曲线,OR2表示单个强势政策目标群体的政策利益曲线,TR表示社会整体的政策利益曲线,TC表示政府的政策成本｡一般而言,弱势群体数量大､政策偏好诉求不强烈,强势群体数量小､政策偏好诉求强烈｡因此,后者会主导社会总体的政策偏好诉求,从而偏离最优政策规模｡如图所示,OQ璗是达到社会公共利益最大化的最优政策规模,强势群体政策偏好的最优政策规模是OQ2,但由于强势群体对政策制定与执行过程的影响强大,弱势群体政策偏好不能有效表达,政府的政策规模会偏向OQ2,偏离最优政策规模OQ璗,从而造成作为政策目标的公共利益扭曲｡

如图2所示,当政策利益冲突时,政策目标群体的结构差异和博弈行为将导致政策效应扭曲｡该图是以环境保护和经济增长两个冲突目标为基础的坐标系合并图,以O为坐标原点的图形反映的是以工业企业为代表的强势群体行为逻辑,OS曲线表明经济增长与空气污染之间的正相关;以P为坐标原点的图形反映的是以当地居民为代表的弱势群体行为逻辑,PW曲线表明环境保护与清洁空气之间的正相关｡OP封闭直线表示空气污染或清洁状况,QG､Q′G′为政策变量标杆,即清洁空气和污染空气的政策许可数量｡如果考虑经济增长和环境保护两种政策利益平衡,则图中E点是最佳均衡点,政策变量标杆应是QG,空气污染程度为OQ｡由于强势群体对经济增长的偏重获得政府支持,从而将政策变量标杆推向右移至Q′G′,空气污染程度为OQ′｡这样,以当地居民为代表的弱势群体关于环境保护的政策诉求受到打击,强势政策目标群体通过自己的影响力强行侵占了弱势群体的政策利益｡

三､政策利益分配机制运行现状

导致政策扭曲的根本原因是现存的政策利益分配机制｡作为利益的权威分配方式,公共政策主要表现为政治系统将作为要求和支持的输入转化为负责任的输出[12](pp.33-38)｡政策利益分配机制主要表现为两个阶段:一是政策制定过程中的利益表达,二是政策执行过程中的市场交易｡两者均表现为政策目标群体的博弈｡

(一)政策制定过程中的利益表达

政策利益分配的起点在于政策制定过程中的利益表达｡政策制定的模型有很多种,无论哪种模型都表明,政策利益分配始于政策制定｡精英政策模型认为,精英们虽然力图依据公共利益制定政策,但仍然要为自己政治地位的稳固考虑,或者为扩大自己的权力而制定政策｡团体政策模型认为,政策是许多利益集团通过影响政府来制定政策的,整个过程也是各利益集团谋求利益表达的过程｡诸如此类的政策制定模型向我们揭示了政策利益分配机制的最初阶段[13](pp.113-160)｡

当代中国政策制定过程中,强势群体利益表达的影响远比弱势群体更为强烈､明显,更能引起国家立法､行政机关的关注和重视｡这在每年的人大代表会议中表现得尤为典型｡从人大代表的成员结构看,来自强势群体的成员占据了大多数席位,弱势群体的成员只占据很少席位｡从各种媒体报道看,凡是言论受到媒体关注并广为传播的人大代表,多数都来自强势群体｡一般来说,来自哪个群体就要为哪个群体表达利益诉求,争取政策制定偏向自己所代表的群体利益｡因此,强势群体利益诉求能得到更多的社会关注,也容易被立法机关或行政机关列入议事日程｡那些来自弱势群体的声音则被淹没在强势群体利益诉求的声浪中,或者被忽视,或者被置于议事日程的边缘｡

在政府日常行政决策过程中,政策利益分配机制也影响着政策制定过程｡强势政策目标群体时刻保持着与政策制定者和执行者的密切联系,以图及时发现政策利益并转化为现实的特殊利益｡这些强势政策目标群体或拥有大量资产,或位居高官,或是某一领域的领军人物,比如大型企业､事业单位和国家机关等｡这些个体或组织都会出于本身利益的考虑,影响政策制定者,向政策制定者输入对自己有利的信息,或者通过利诱､威胁､压力､权力等途径表达自己的政策诉求｡弱势政策目标群体也会与政策制定者和执行者发生偶然性联系,这种偶然性联系主要表现为非正常的政策利益诉求渠道,比如抗议､信访等,甚至发生群体性事件｡这种情况更进一步证明,弱势政策目标群体在政策制定过程中表达政策诉求相当困难,在起点就无法有效介入政策利益分配机制｡

(二)政策执行过程中的市场交易

政策利益分配机制的核心在于政策执行过程中的市场交易过程｡我们在此把经济学中的市场概念引入政治学,认为政治关系中也存在市场｡政策执行过程中的市场交易包括强势政策目标群体与政策执行者之间的利益和权力交换､强势政策目标群体与弱势政策目标群体之间的对抗性市场交易､弱势政策目标群体与政策执行者之间的利益和声誉交换行为[14](pp.82-84)｡其中,处于主导地位的是强势政策目标群体与政策执行者之间的利益和权力交换,这种交换关系引发和制约着其他两类市场交易行为｡

在政策执行过程中,强势政策目标群体为获取自身利益,首先要直接影响政策执行者｡最常见的情况是,强势政策目标群体会个别或者联合向政策执行者提出利益交换条件｡比如,生产者或经营者向政策执行者行贿以求得后者放松或不执行损害其利益的政策,强势政策目标群体还可以提出威胁,比如撤资或搬迁厂址等策略来应对政策执行者于己不利的政策｡政策执行者对于强势政策目标群体提出的交换条件可能接受,也可能不接受｡从诸多政策利益分配中的市场交易结果看,成交量是比较大的,也即政策执行者更多地接受了后者提出的交换条件[15](pp.141-142)｡

弱势政策目标群体在政策执行过程中会直接感受到政策带来的压力或利益,因而会本能地表现出对政策的反抗或支持｡在感受到政策压力时,弱势政策目标群体与政策执行者之间的交易行为可能以比较极端的形式表现出来｡当然弱势政策目标群体也可能以消极抵抗的方式表达自己对政策执行者的不满,这主要是由于前者本身处于弱势,因而没有更多的资源和能力发出强烈的声音[16](pp.94-100)｡在这场交易中,弱势政策目标群体期望得到政策执行者权力的庇护,政策执行者则希望获得良好声誉,从而为双方交易开辟了可能｡

强势政策目标群体和弱势政策目标群体之间也可能发生直接的交易行为｡前者凭借其与政策执行者的密切联系,对后者不屑一顾｡然而后者力量虽弱数量却大,而且可能引发社会的广泛同情与支持,从而可能危及社会稳定｡因此,这场交易行为也并非强势完全压倒弱势,尤其在面临社会稳定问题的时候｡在这种情况下,前者将后者细化为不同子群体,采取蚕食方法,逐步瓦解各个击破｡

(三)政策利益分配机制评价

依发生的顺序,政策利益分配机制可以分为政策制定过程和政策执行过程的利益分配机制｡根据涉及的影响因素,政策利益分配机制包括强势政策目标群体､弱势政策目标群体､政策制定者､政策执行者以及社会舆论等｡图3展示了这种分配机制的运行过程｡

图3左边半部分揭示的是政策制定过程中利益分配机制的运行过程,右边半部分揭示的是政策执行过程中利益分配机制的运行过程;作为两个部分的连接纽带,政策制定者与执行者之间存在典型的官僚制或委托代理关系｡

作为政策利益分配机制的中心,政策制定和执行成为政策目标群体和社会舆论力量争夺的焦点｡政策制定者和执行者也有自己的特殊利益,这些利益包括社会稳定､政治声誉､官员私利､政府政绩等｡此外,他们也要兼顾公共利益,或者主要考虑公共利益｡这样,对公共利益的定义和解释就成为政策制定者和执行者塑造政策利益分配机制的关键｡

强势政策目标群体及其社会舆论力量凭借强大的资本､权力､知识等力量,往往对公共利益形成压倒性的定义和解释｡政策制定者和执行者往往会倾向于接受这样的定义和解释｡更为重要的是,强势群体能够为政策制定者和执行者提供它们所期望得到的特殊利益,而特殊利益的满足往往成为后两者行动最直接和最强烈的动因｡弱势政策目标群体及其社会力量在与政策制成者和执行者进行交换的过程中处于弱势,从而导致在政策利益分配中受损｡

强势政策目标群体和弱势政策目标群体之间会在政策执行阶段进行直接的市场交易,完全依靠市场规则进行较量｡在这种直接较量或交易中,市场作为“天生的平等派”,总是遵循弱肉强食的规律,最终由于贫富或强弱悬殊,形成“马太效应”｡这种政策利益争夺又加强了前述政策利益分配的不对称｡

四､改进政策利益分配机制的思路

通过上述分析,我们看到现存政策利益分配机制存在着加深政策目标群体结构性分裂的弊端｡这些弊端的根源包括市场机制在政策制定和执行领域的应用,也包括政策制定者和执行者追逐特殊利益的动机,强势政策目标群体对政策资源的排他性占有,弱势政策目标群体维权意识的淡薄和能力的弱小｡鉴于此,我们认为应从以下几个方面着手改进当代中国的政策利益分配机制｡

(一)节制政治活动中的市场交换行为

市场这种资源配置方式最初发源于经济生活领域,后来却延伸至政治､道德等人类生活的全部领域｡公共选择理论正是对政治活动中市场行为的描述和解释,一经提出便得到广泛认同和深入研究,成为分析真实政治过程的一种利器｡在政策利益分配机制中,我们也遭遇到这种公共选择行为｡由于这里涉及的对象不仅仅是政策制定者和执行者,因此我们用市场交易理论来分析公共选择行为,以容纳更多的分析对象｡

人类生活的任何领域都有自己的规则,当然不表示不可以引入新规则｡因此,市场交易规则被引入政治领域也是正常的｡不过,市场机制引入政治领域不仅没有改善政治生活,而且恶化了政治生活｡尤其在发展中国家,权力与金钱的交易削弱了国家政权的合法性,加剧了贫富分化,为经济发展铸造了瓶颈[17](pp.160-167)｡其实,当代中国政策利益分配机制中也普遍存在着市场交易行为｡这些市场交易行为包括政策目标群体与政策制定者､政策目标群体与政策执行者以及政策目标群体之间的市场交易｡

由于政策过程中市场交易的广泛存在及其带来的消极影响,政府必须采取措施调控这些存在于政治生活中的市场行为｡政治活动中市场机制源于政策制定者和执行者有可供交换的权力,因此,缩减政府某些可供交换的权力是调控政治活动中市场机制的重要方面,比如减少政府的审批权限等｡此外,新的技术和手段也可以用于防范政策制定者､执行者与政策目标群体之间的市场交易行为｡或许最根本的办法仍然是界定产权,产权界定之后政策制定和执行者只负责监控政策目标群体之间的产权交易行为｡然而界定产权的过程则要坚决杜绝市场交易行为,真正实现政治权利的平等,强势或弱势政策目标群体能平等参与决策,并对结果有同样的投票权｡政策制定者和执行者主要发挥维持秩序的功能,尽量从政策利益分配机制中分离出来｡实际上,政企分开､政事分开正是这种思想的具体体现｡

(二)提高政策主体的自主性

政策主体在这里主要指政策制定者和执行者｡他们由于受到自身逐利动机､政绩考核体制､官僚文化环境等因素的制约而部分丧失行动的自主性｡因此,政策主体反而成为政策利益分配机制的俘虏,造成“政府被俘”[18](pp.7-13)｡为此,必须从多方面提高政策主体的行动自主性｡

首先,制度设计应正确面对和解决政策主体的逐利动机｡由于政策主体也符合理性人假设,我们应为其逐利行为设定成本-收益比率,提高其追逐特殊利益的成本,降低其维护和追求公共利益的成本｡这样或许可以有助于抑制私利而促进公益｡

其次,政绩考核体制要适当改进｡当代中国的政绩考核主要由上级对下级考核,特定政策主体的政策行为必定受到其所面临政绩考核体制的影响和制约｡因此,改进政绩考核体制需要从形式和内容两方面进行｡政绩考核要更多地反映为数众多的弱势群体的意见,既不能只由政策主体的上级下结论,也不能只听强势政策目标群体的意见｡政绩考核内容要根据当地经济社会可持续发展的要求确定,不搞一刀切,要与时俱进｡政绩考核内容更新是为了适应社会发展战略的需要,必须考虑到社会的公共利益,从而使政策主体在追求政绩的同时实现社会公共利益｡

再次,用现代政治与行政理念改进传统官僚文化｡无论是个体还是组织,当代中国政策主体都受到浓厚官本位文化的影响｡官僚体制下的政策主体无法有效发挥自主性,受制于官本位传统,形成官官相护的防卫性官僚人格[19](pp.100-104)｡这对于政策制定和执行都是制度性障碍,会导致运行僵化和集体被俘｡现代政治理论认为政府公共管理应追求多中心治理,行政组织理论认为组织扁平化是现代组织的发展趋势,两者都追求对官僚制下的个体和组织放松控制,给予其充分自主性｡这种解制型政府模式是有前提要求的,其中之一就是要求政策主体尤其是个体具有伦理自主性,加强行政伦理训练[20](pp.109-131)｡此外需要进行配套制度建设,以鼓励政策主体合乎行政伦理的行为｡

(三)限制强势群体的垄断行为

强势政策目标群体在政策利益分配机制中处于主导地位,总是积极主动地向政策主体､弱势政策目标群体提出交易要求｡前者在一定程度上垄断了政策资源,使得政策利益分配自始至终都朝着有利于自己的方向发展｡就本质而言,这正是强势群体在经济市场领域的垄断势力在政治市场上的延伸｡因此,为避免经济市场上的“马太效应”在政治生活中继续蔓延,制度设计者必须通过法律､制度限制强势群体在政策过程中的垄断行为｡

要制约强势群体在政策过程中的垄断行为:一是在法律层面必须对它们与政策主体之间的交易进行严格限制,并对两者的交易行为进行严厉制裁｡二是通过反垄断法等手段削弱以大型企业为代表的强势政策目标群体的经济垄断地位,从而逐步弱化其在政治市场上的交易势力｡三是建立针对强势政策目标群体的强制公开信息制度,要求其明确披露在相关政策过程中采取的影响弱势政策目标群体的行动｡

实际上,对强势群体垄断行为的限制存在很大困难,是因为在市场经济体制下,强势群体有独立经营的权利,很多限制措施可能会影响到它们的经济活动自主权｡

(四)培育强大的公民社会

从当代中国政策运行现状看,弱势政策目标群体多数表现为组织松散或没有组织､经济实力弱小､社会地位较低､没有社会话语权的个体或群体的组合体｡作为弱势政策目标群体,他们很少有能力和机会影响政策制定与执行,若不涉及自己的直接利益,他们一般不去关心政策制定与执行,现代政治学称之为消极的政治参与群体｡这对政治长期稳定而言并不是好事,反而可能聚集引发社会动荡的力量｡

公共行政理论对当代官僚制问题提出许多解决方案,其中最具有根本意义的还是新公共服务理论强调的公民教育理念,试图通过培育积极进取的公民精神,达到改善公共管理之目的[21](pp.208-220)｡实际上,作为新公共行政学理论基础的公民权学说,也支持这一观点,认为无论从公民权利还是公民义务来说,公民都应当积极关注公共事务,并有条件关注公共事务[22](pp.182-194)｡这也是古希腊和古罗马“公民”概念的原始含义｡

我们可以用公民教育理论来改进中国政策利益分配机制,其着眼点在于培育强大的公民社会｡强大的公民社会意味着弱势政策目标群体能够较好地组织起来,步调一致地采取集体行动,使得自己在政策利益分配过程中能与强势群体相抗衡,不至于处于利益被剥夺和侵占的状态｡而强大的公民社会有赖于三个方面条件得到满足:一是公民个体或者群体在经济上实现独立自主,不依附于任何强势政策目标群体｡这使得公民个体或群体能够采取独立行动而不至于担心受到强势群体的经济遏制｡二是公民个体应充分培育自己对社会的责任感和积极的公民意识,应当有远见并愿意维护和追求公共利益｡这是因为以弱势群体为代表的社会公共利益是实现所有特殊利益的保障,公民必须培育自己的开阔视野和远见卓识,才能实现自己的特殊利益｡三是公民应当有广泛参与政治生活的多层次途径｡公民意识只有在政治参与中才能逐步培育和成长｡制度设计者必须为公民参与政治设立恰当的途径,比如参加选举､征询意见､民主评议和行政诉讼等｡

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