公共管理中公共性的缺失与回归

付翠莲

摘要：公共性是公共管理的基础与核心。公共性问题的解决，取决于对政府的制度、体制和运行机制进行彻底的变革。公共性在公共管理中的内涵是不断演变的，我国改革开放初期公共管理的公共性在一定程度上表现为缺失。新世纪以来，随着公平、正义理念深入人心，公共管理的“公共性”问题再次得到彰显。

关键词：公共管理；公共性；回归

中图分类号：F062.6文献标识码：A文章编号：1003－3890(2009)06-0021-04

一、公共管理的“公共性”的内涵及其演变

公共管理(Public Administration)是20世纪80年代以来在西方发达国家兴起的继公共行政之后的一种新范式，但作为一个研究领域，关于公共管理的概念仍然缺乏共识。卡尔森和克莱姆认为：“公共管理是对行政的一般方面科际整合的研究……它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。”中国学者认为，公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。一般意义上，公共管理是指从事管理活动的主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的活动。

公共管理的“公共性”是一个分析现代化公共部门管理活动基本性质和行为归宿的重要工具。“公共性显然是与私人性、个人性和私密性等概念相对而言的，它强调的是某种事物与公众、共同体(集体)相关联的一些性质。”有学者从以下几个方面来概括公共性内涵：首先，在伦理价值层面上，“公共性”必须体现公共部门活动的公正和正义；其次，在公共权力的运用上，“公共性”要体现人民主权和政府行为的合法性；其三，在公共部门运作过程中，“公共性”体现为公开与参与；其四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部门一切活动的最终目的，必须克服私人部门利益的缺陷；其五，在理念表达上，“公共性”是一种理性与道德，它支持公民社会及其公共舆论的监督作用。因为“公共权力就是基于特定的政治共同体成员的同意或授权，为管理、支配、影响、控制政治共同体内部的公共事务，而集中起来掌握在法定公共组织手中的一种公共权威力量”。公共权力的中心是国家权力，其主体归根结底是社会公众。这为社会公众广泛参与公共权力的运作，提供了法理上的根据。公共性内涵是把“公共性”作为公共部门管理活动的最终价值观，合法合理运用人民赋予的公权力，以实现公众利益为最终归宿，在此之下，才有公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系。

公共性是人类本性的重要方面，在古希腊和罗马共和国时期显示了自身的意义。从历史起源上看，“公共”在古希腊政治社会里与早期民主相关联，它更多的是指社会层面的非个体性。在古希腊社会里，公共是一种所有成年男子都可以参加的政治共同体，其主要职责是建立一些永久的标准和规则，目的是为了获取最大之善，而这里的善意指公众利益或者说是共同利益。哈贝马斯认为：“在高度发达的希腊城邦里，自由民所共有的公共领域(koine)和每个人所特有的私人领域(idia)之间泾渭分明”(哈贝马斯认为，公共性本身表现为一个独立的领域，即公共领域，它和私人领域是相对立的。因此，“公共性”一词，既可以译成公共性，也可以译为公共领域，二者没有实质差异)。他认为这里的“公”代表国家，“私”代表家庭和市民社会。在中世纪，公私不分，公吞没私，不允许私的存在，公共性等同于“所有权”，封建君主的宫廷成了代表性公共领域的核心。直到近代(17、18世纪)以来，在私人领域之中诞生了公共领域，才有了真正意义上的公共性，公共性概念才比较成熟地进入主流历史话题。在近代功利哲学和市场经济的趋利倾向的共同催生下，古希腊公共性的含义进一步丧失，通过集体的方式寻求更大的善已被个人的计算、功利以及成本和利益所替代。整个近代社会发展史的客观进程，都在于使公共领域与私人领域日益分化，随着再生产过程的私有化，整个社会就成了公共领域与私人领域的整合体，而这样一种狭义的“公共”和国家是同义词，和用合法的垄断统治武装起来的国家机器的运转潜能有着联系。这一时期，随着国家和市民社会的分离，使公共领域(公共性)只限于公共权力机关，公共性成为国家机构本身的组织原则。而当代的“公共”概念与早期的“公共”意义相差甚远，公共涵义已发生很大改变，“公共”已成为政府和政治的同义词。随着国家和社会相互渗透，公共性原则的功能也发生了转换，公共性的功能已经从一种(源自公众的)批判原则转变成一种(源自展示机制，如权力机关、组织，特别是政党的)被操纵的整合原则。公共权力本来是应实现公共利益的需要产生的，但是，公共权力一经产生就有可能被异化，成为凌驾于公共利益之上的一种异己的力量。因此，哈贝马斯强调：“公共性始终都是我们政治制度的一个组织原则”。所以，真正的公共理论架构应是以宪法为基础，公共概念必须建立在公民权、仁慈和爱之上，此外还需要听证系统和程序的保持及发展、对集体公共群体和弱势群体的关怀，等等。

公共性是一种最新的管理理念，强调管理目的的公益性，出发点是为公众服务。从合法性来看，公共性意味着行政权力是由公众委托的权力，因而是受制约的权力、一种超然于各利益团体的公共权力。按照西方契约论理论家的政府是来自于人民的同意的观点，公共管理所依据的权力是公民所授予的，管理的范围是公共事务，因而行使权力的管理人员不能违背公民的意志，公共管理过程中必须有公民参与，听取公民的意见，接受公民的监督。它行使的是公共权力、管理的是公共事物，必须以公共利益为根本的价值取向，才能展示自身的本质。这就要求公共管理过程中的公开性与透明性，公共管理的结果必须取得公民的认可。因此，公共管理的“公共性”内涵可以归结为一种公共精神。这种公共精神应包括四个方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一来源；法的精神，它意味着政府的一切活动应受到预先确定并加以宣布的规则制约；公正的精神，即承认社会公民应具有平等的权利并不受公共权力所侵害；公共服务的精神，即政府的公共服务应尽可能公平分配，政府的施政过程应平等、公正和透明。政府价值公共性最直接的表现是政府的规范体系和公共管理行为系统的公正性，因为政府所体现出来的是整个社会的公共利益和政治要求。

二、我国公共管理的“公共性”的缺失及觉醒

改革开放30年，我国的政治体制改革在渐进式改革格局中缓慢前进，我国的公共管理从机构设置、职能调整和人员配置方面取得了一定的成就，掌握公共权力的公职人员的服务意识有所增强，公共管理范围、方式等也有所变化。但目前我国的公共管理实际上仍然主要是以党和国家为核心来运

作的，即由政府向公民单向性运行，政府是公共管理的实施者，公民是公共权力指向的对象，是公共管理的接受者。这样就导致我国掌握公共管理权力的公职人员的公共性意识淡薄，公共权力的非公共运行情况，如权力寻租，时有发生，以公共权力谋取私利的腐败现象亦较为严重，加上缺乏健全的权力制衡机制和监督机制，公共权力的真正主人——公民在公共管理中严重缺位，在公共管理实践中缺乏话语权，对政府管理只有服从的义务，公众难以有效地约束公共权力。我国改革开放初期片面追求行政效率的现象，致使公共性在一定程度上表现为缺失。公共性意味着公平，当本该具有公共性的领域公共性不足时，人们就会强烈地感觉到公平的缺失，进而提出维护社会公平的问题。公共行政的根本目的是为公共利益服务，能够以最大效率来实现公共利益当然是最为理想的。但是，把公共管理仅仅等同于政府管理，政府垄断公共事务的管理，忽视了其他社会组织和广大人民参与公共事务的正当性与必要性，过分强调效率，在很大程度上导致公共行政公共性的丧失，即公共行政会偏离以公民和社会为归依的价值取向，其最终结果反而导致低效。在进入21世值取向要求公共部门凸现公共性。公共管理对社会价值的分配具有权威性，体现社会利益的再分配过程。公共管理也必须注重效率，要实现公共管理在一次分配注重效率，作为社会利益再分配过程的公共管理，必须体现社会公平与正义。党的“十七大”强调再分配要更加注重公平，因此，为了实现公平与正义，公共管理应该保证公共物品的共享性，在公共物品的提供上尽可能地缩小地区之间、行业之间、社会不同群体之间及社会不同个体之间的差异，尽可能地满足以工人、农民、知识分子为主体的广大人民的共同利益，尽可能地满足社会弱势群体的共同需求。

一个国家公共管理的好坏，直接关系到国家的兴衰与成败。当前，在深化我国行政管理体制改革、建设服务型政府背景下，研究政府公共管理的“公共性”及其在我国的进展状况，探索公共性价值取向偏差及其引起的政府失灵、权利寻租等一系列公共性缺失现象，有利于我国公共政策的制定与执行，有利于我国公共部门实施公共管理活动，实现公共利益，提高公共部门公共管理的绩效；同时，对公共管理“公共性”的研究对提高政府职能、实现和谐社会具有重大的理论意义和实践意义。纪后，随着公平、正义理念深入人心，公共管理的公共性的问题再次得到突出和彰显。

为促使公共部门更好地满足公众利益、服务社会，2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》引入国际上通行的“公共管理”概念，强调公共管理“必须坚持以人为本，始终把最广大人民群众的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”，这是由过去传统的行政管理向现代公共管理转变的重大突破。传统的公共管理范式中管理主义取向过分集中，而公共性被忽视。随着公民社会的日益成长，如一些非营利、非政府组织等第三部门为核心的公民社会日趋成长壮大，社群主义盛行，引发大规模的公民参与和公共行政改革浪潮，在公共管理中的作用越来越大，形成了强大的参与力量，体现出某种程度上“公共性”的觉醒，这就要求公共部门在管理过程中更多地体现“公共性”，“公共性”问题再一次被重视起来。

公共管理的根本目的是满足社会的公共需求，当前我国加强公共管理的公共性非常必要。首先，公共管理贯彻“以人为本”的原则要求公共部门凸现公共性。公共管理“以人为本”，也就是以最广大人民群众的根本利益与长远利益为本，以满足人民群众的现实需要与发展需要为本，以促进人与人、人与自然的和谐为本。这就要求公共部门通过公共管理实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，从而满足人民群众日益增长的对社会公共物品的需求，不断促进人与人、人与社会的和谐发展。其次，公共管理强化公共服务的理念要求公共部门凸现公共性。公共管理是服务型的社会治理模式。按照《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出建设服务性社会的要求，体现“在服务中实施管理，在管理中体现服务”的社会管理原则，公共管理必须强化公共服务理念。公共管理中，管理者既是管理主体也是服务主体，管理对象是社会公共事务，服务对象是全体人民，所以政府要强化公共管理的服务理念，需要制度设计，通过多种途径与形式，将公共服务理念转化为具体服务内容与服务指标，落实到具体的公共管理部门，通过对服务内容与服务指标的考核并形成具体的责任机制，将公共服务理念转化为公共管理者的具体行为。再次，公共管理坚持公平与效率优化组合的价

三、公共管理中“公共性”回归的有效措施

首先，政府应树立公众至上的理念，提高公共政策的公共性。公共政策制定的目的就是要弥补市场不足，因此，在制定政策时就要有高度的公共性，要以人民的利益和社会的公平为出发点，在制定公共政策过程中要有公众的高度参与，在公共政策执行的过程中，要切实维护人民的利益。因为“公共性”是公共政策的最本质的特征，它要求政府部门必须遵循公平的原则来解决公共问题，公共政策的出发点应充分考虑满足公民的利益，考虑政策实施最终要维持社会的长期发展，只有这样才能体现其公共性。我国公共管理体制改革的一个主要目标是建立起一个与市场经济发展相适应的灵活、高效的政府管理体制，因此，公共管理体制改革应借鉴西方“新公共管理”运动在这方面所取得的经验，加快政府体制创新的步伐，彻底打破政企不分、权力过分集中的传统政府管理体制，促使政府的角色发生变化，这就要求政府在公共管理活动中成为掌舵者而非划桨者；同时，要求公共部门在实施公共管理活动、解决公共问题的过程中，更有效地实现最大的公共利益，凸现公共性，注重发挥战略管理及战略规划的作用。

其次，政府等公共部门要具有促进和实现公共利益的义务和责任，让公众满意。“三个代表”重要思想充分体现了党把最广大人民的利益放在第一位的重要思想，因此，我国公共管理必须本着让公众满意的理念来实现其公共性价值。公众满意是一个以公众为主体，以公众感受为评价标准的概念。只有将管理理念定位于公众满意，才有利于使公共管理与时俱进地不断贴近公众需求，促使管理者不断地调整、提高公共服务质量。因此，公共管理应当将公共利益作为自己行动的出发点，将公众满意的理念定位于促使管理者在履行岗位职责中自觉地想公众之所想，急公众之所急，注重管理创新，又必须从实际出发，在不断改革和调整中研究探讨解决公共问题的新思路，新方法，不断满足公众需求，使公共管理谋求公共利益的目标顺利实现。

再次，完善公民参与制度，逐步建立起参与式国家的参与机制。加大政治透明度是提高公民政治参与率的关键。在利益多元化的市场经济社会，公民对政府有治理的权利，只有执行了“公意”，公共政策才有“公共性”可谈，只有符合“公意”的政治才是真正的民主政治。当代社会，国家权力结构及其运作本身必须规范化，而参与式的国家则是当前保证社会结构公正，实现公共管理公共性价值的重要方式。对公共决策而言，没有公民的直接参与，就很难制定出切实可行的政策，其结果有可能直接损害公民的合法权益，另一方面，还会造成行政成本高而行政效率低的后果。参与式国家是通过一定的制度安排使公共管理公共性价值得以实现，包括选择机制、授权机制、对话机制、监督机制，完善公民参与制度，提高政治参与质量，尤其要健全公民对政府的民主监督机制。早在一百多年前联邦党人就曾一针见血地指出：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施”。民主监督的关键是政府公共行政活动的公开性，即确保政府的透明度和人民对政府公共行政活动的知情权。如果政府缺乏透明度，公民和社会就很难对政府进行有效的监督。从权力监督方面看，公共管理的公共性意味着行政信息的公开与透明、意味着政府在公共权力运用方面的规范化、程序化。

总之，实现公共管理公共性价值回归要以人为本，促使公共服务的均等化，建立和完善公开的利益表达机制、公平的利益博弈机制和公正的利益分配机制，真正使“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”理念成为政府公共管理基本的政策共识。