大学生村官帮扶工程：临沂案例

许 波 翁洪服

摘要:我国农村金融市场本质上属于一个不完全竞争的、部分失灵的市场,倘若政府不介入,农村金融资源配置效率就难以改进;政府介入其中,则受诸多因素制约往往不具有持续性。建立一种财政支农和信贷支农可持续的连接机制至关重要。

关键词:不完全竞争市场;农村金融;连接机制

Abstract:Chinas rural financial market is an imperfect competition and partial failure market essentially. If the government doesnt intervene in the rural financial market,the allocative efficiency of rural financial resource would be difficult to improve. But if the government intervenes,constrained by many factors the intervention usually does not have continuity. The establishment of sustainable connection mechanism for financial and credit support for agriculture is of paramount importance.

Key Words:imperfect competition market,rural credit,connection mechanism

中图分类号:F830.6文献标识码:B文章编号:1674-2265(2009)10-0042-04

一、农村金融市场是一个不完全竞争的市场

对农村而言,资本通常是最稀缺的资源。二十世纪50-70年代,各国政府都在努力解决本国经济不发达的农村问题和贫穷人口的问题。当时的理念是:政府要多给予低息、甚至无息的贷款,当然还有很多财政资金的投入,但是效果并不完全尽如人意。二十世纪90年代后,人们认识到要培育有效率的农村金融市场,仍需要一些社会性的、非市场的要素去支持它。正是由于农村独特的社会习俗、经济交易和社会结构,相对于普遍意义上的金融市场而言,农村金融市场呈现出以下几个特点:

一是存在进入壁垒。由于金融业的特质性,对金融机构特别是农村金融机构采取相对严格的准入制度,对在农村设立金融机构进行限制,导致农村金融体系相对单一,主要表现为正规农村金融市场中单一的出售者控制信贷市场,它们产品的市场价格有一定程度控制力,呈现一定程度的相对垄断特征。

二是农村金融市场呈现出高度信息不对称。在农村圈层社会信任结构和小农经济环境下,缺乏信息会阻碍潜在竞争者进入市场,新进入者对客户缺乏信息,这也阻碍消费者转向消费新产品,从而限制了厂商的进入。信息不对称虽是金融机构面临市场的一种常态,然而农村金融市场的信息不对称问题远比城市工商业金融市场普遍和严重(周立,2005)。由于农户缺乏必要的财务报表和数据资料,面向他们的征信工作很难标准化,正规金融机构往往难以忍受信息采集需要耗费的时间和成本。研究表明,即便是利用私人信息的农村放债人,为采集足够的信息以便决定是否提供信贷,也需要与农户进行至少不短于7年时间的交往(Debraj,1998)。

三是农村金融市场存在特质性风险。居住于农村的借贷人通常有居住分散、生产手段简单、生产规模小、信贷需求金额不大等特点,使得金融机构的规模效率难以发挥。同时,风险虽然是金融机构面临市场的一种常态,然而农村金融风险的特质性导致现代商业金融风险配置的失效。从农业行业属性来看,农业投资具有长期性、高风险性和低盈利性,而信贷资金则追求安全性、流动性和盈利性;从需求特征上看,农村的借贷往往难以严格用于生产性用途,因为处于生存经济状态的农户借贷人具有较强的刚性生活融资需求,尤其在出现婚丧嫁娶、疾病、上学等问题时。据调查(何广文,2001;周立,2003),1980年代以后的中国农村借贷,借贷需求结构并没有发生根本性变化,非生产性借贷需求仍然是最主要的金融需求。农村经济发展滞后和农民收入偏低,是决定农村金融需求偏好的根本因素,这就导致国有商业银行分支机构由于达不到一定的生产规模,天然地存在排斥向“三农”投入的倾向,除非约束条件发生改变。

由于存在信息不对称、特质性风险等问题,以盈利为目的的现代商业金融机构,往往不愿向农村提供信贷服务。这样,农村金融市场的自然发育结果就是:农村金融市场成为农村资金流向非农产业、城市和大公司的通道,出现“金融的城市偏向”。尽管人们知道,将资金分配在农村远比分配在城市更为重要,但市场型金融组织在这一点上出现明显的“农村金融市场失灵”(程漱兰,1999)。这些问题的存在,使得“农村信贷市场距离完全竞争市场相当远”(Besley,1995;周立,2005)。农村金融市场的这种不完全竞争特性,必然导致如果完全依靠市场机制可能无法培育出一个社会所需要的金融市场。为了补救市场的失效部分,政府有必要采用财政方式进行行政引导,以在一定程度上克服由于市场缺陷所带来的问题,但地方政府如何介入以及介入程度都是一个值得探讨的问题。

二、大学生村官帮扶工程与百万农户致富工程

临沂市是山东省农村面积最大的农业大市,全市总人口1034.5万人,其中农业人口占比约80%,农业的发展程度一定程度上影响全市经济发展水平。但由于农村金融发展相对滞后,贷款投入不足,资金严重外流,资金价格高企,严重约束了有效需求,进而形成经济与金融发展的不良循环。对此,在1998年,当地人民银行借助代管农村信用社的行政资源优势,在全国率先推出了“百万农户贷款工程”;2004年初,临沂市委市政府在“百万农户贷款工程”基础上又发起了“百万农户致富工程”。2008年11月,根据中共中央组织部和山东省委组织部安排部署,临沂市选聘1990名大学生到村任职,并配套出台《关于实施到村任职高校毕业生帮扶农户科技致富工程的意见》,拟用3年时间实施“大学生村官帮扶工程”。

(一)行政引导

“大学生村官帮扶工程”:大学生村官结合自己专业,利用远程教育和互联网等先进载体,为农户提供科技方面帮助和支持。选定科技致富项目,引导农户参与,实施工程帮扶,或分别选定5-10个相对贫困农户实施定向帮扶,对帮扶贷款只需要一人担保,利率只上浮12%。目标是到2011年,争取让受帮扶或示范带动的农户在学科技、用科技和自我发展能力上明显增强,户均增收4000元以上。

“百万农户致富工程”:为带动农户发展,市政府要求各县区确定农民致富工程重点项目库,农户据此自主选择发展项目,经村(居)委会确定、审核后分批集中报财政部门审核,并报金融机构进行备案。农户贷款利率上浮幅度一般不超过基准利率的50%,财政按照月息3‰的补贴额度进行补贴。项目的农户之间按照经济对等、彼此信任、完全自愿原则,协商组成联保小组。联保小组负责小组成员贷款的申请、使用、管理和归还的监督;在贷款本息未还清前,成员不得随意转让用贷款购买的物资和财产,对成员借款承担连带保证责任。

(二)财政贴息

“大学生村官帮扶工程”:临沂市财政每年从扶贫资金中列支500万元,高校毕业生任职的苍山、莒南、费县、平邑、沂南5县财政每年安排配套资金50万元,对被列入帮扶农户科技致富工程的项目和对被帮扶农户2.5万元以内的贷款,按年息3%的利率给予贴息支持。

“百万农户致富工程”:全市制定统一的百万农户致富工程贷款贴息比例为按月息3‰予以补贴,在此基础上,各县区根据实际情况制定了相应的贷款贴息比例。如兰山区推出了“惠农贴息让利贷款”,金融机构执行“零”利率,财政部门对按月付息的农户按每月4.98%进行贴息;蒙阴县依托邮政储蓄推出的“百万农户致富工程”贷款贴息率高达6%。

(三)社会效应

“大学生村官帮扶工程”:该工程解决了部分贫困农户在创业项目、信息和资金的难题。目前,确定的帮扶项目主要是蔬菜、林果、中药材、食用菌等投资少、周期短的当地优势种养殖项目和农产品生产基地、标准化养殖小区等技术含量较高、效益较好的项目,普遍具有较好的盈利预期。截至2009年4月末,临沂市共向6197户农户发放扶持贷款14570万元,支持农户发展致富项目1367个,带动农民就业10967人,2009年预计可实现户均增收1500元。

“百万农户致富工程”:截至2008年末,财政部门共为致富工程贷款贴息5120.8万元,致富工程贷款累计958.6亿元,贷款余额达176.7亿元;贷款涉及66.5万户农户,占全市农户总数的22.8%。据统计,在致富项目带动下,全市农户贷款覆盖面达到36.6%,比2003年末提高了11.5个百分点;依托致富工程项目发放的贷款不良率一直保持在10%以下,低于全市农村信用社贷款平均不良率4.1个百分点。参与致富工程的农户累计165.5万户,占全市农户总数的56.9%;全市农民人均纯收入同比增速位居全省第一位,是2003年的1.7倍;致富工程实施以来,农民人均纯收入年均增长14%以上,高于全省平均水平2个多百分点。依托致富工程项目,全市农业产业化组织已发展到1700多家,带动基地农户增收48.5亿元;全市推广先进实用技术200多项,主要农作物优良品种应用率达到95%以上,农业新技术、新成果的推广应用率达到51%,科技在农业增产中的贡献率达到54%。

三、政府介入金融支农的约束因素分析

在斯蒂格利茨看来,由于存在市场失败的因素,政府干预有必要但不能取代市场,合理的方式是政府成为市场的有益补充。即便如此,政府干预经济活动还是会受到许多预料不到因素的影响。临沂市两项政府支农工程的运行也印证了这一点。

(一)政府介入金融支农受制于弱势“三农”的市场基础

农业在国民经济中处于弱势地位,既要面临旱涝冰雹等自然灾害,又要面临行情波动的市场风险,农产品需求弹性较小。农村是弱势经济区域,经济比较收益较低;农民是弱势群体,传统种养,分散经营,缺乏财富积累和信用积累,缺乏抵押担保。在自然风险和市场风险的共同作用下,资金、人才、物资、土地等生产要素会自发的从农业领域流向非农业领域,前几年国有商业银行大规模从乡镇、农村撤退,可以说是市场自发调节的结果。这一弱势的市场基础,对财政贴息等干预手段带动农村金融资源的配置具有一定的局限性。

(二)政府介入金融支农受制于供需主体综合素质

从临沂两项政府介入金融支农工程实践看,大部分农户均是平生第一次享受正规金融机构的金融服务,正处于致富和经营项目调整的起步或成长阶段,不了解银行内部贷款程序,几乎没有同金融机构打交道的经验。基于同样的原因,其投资理念和风险意识也比较薄弱,市场风险的承受能力十分有限,资金运用的风险是客观存在的。传统的农村生产经营,资金需求分散、额度小,对信贷资金的依赖性较低,农村信贷资金需求一定程度上受农村产业结构调整和农户组织化程度的影响。从金融供给角度看,一方面,农业受自然环境影响较大,因而从整体上看农业的比较收益低于其他行业,欠发达地区的农村自然条件差,其经济发展难度大于城市及城郊地区,这限制了以利润最大化为经营目标的金融机构的信贷投入积极性。另一方面,外部性问题也将进一步约束金融机构的信贷投入。虽然金融支农解决了农户生活、生产资料不足的问题,推动了农村产业结构调整,提高了农业综合生产能力,促进了农民增收和和谐社会建设,但金融机构的自身收益远低于社会综合收益。

(三)政府介入金融支农受制于农村外部信用环境

信用环境状况虽然不是决定政府是否开展支农工程的前提条件,但好的信用环境无疑会成为吸引和凝聚金融资源跟进的重要因素。根据人民银行在2001-2002年的抽样调查,商业银行不良贷款的形成中,由于计划与行政干预而造成的约占30%,地方干预,包括司法、执法方面对债权人保护不利的约占10%(周小川,2004),因此外部环境因素必然决定着信贷支农的可持续和规模扩展等问题。多年来,在农村对信用意识强调的不够,因此,在农村、农业和农民领域一直没有形成良性的贷款市场,农业银行扶贫到户贴息贷款不良率47%就是一个例子。如果农村信用环境过于恶劣,那么有限的财政贴息资金必然也难以发挥金融机构在农村提高信贷覆盖面的引导作用。

(四)政府介入金融支农需要正确处理好直接干预与间接干预的关系

政府过度介入不仅会耗费大量的社会资源,还会引发垄断,降低效率。比如,日本对农村合作金融采取了直接资金注入的方式,农村合作金融的发展,靠政府优惠和财政支持,造成财政压力大。而泰国政府设立的农业与农村合作组织银行(BAAC)就比较成功,其成功的最主要经验可以归结为有效规避了行政的过度干预。因此在政府对农村金融的干预中,要把握好直接干预与间接干预之间的微妙关系。直接过长时间的干预也会破坏市场机制,从而导致资金的分配效率低下,而注重农村金融的造血机制,通过为农村金融发展创造环境,如宏观经济、产业政策、法规环境和适度的财政补贴等,虽然短期难见成效,但在长期会形成金融与经济发展的良性循环。

四、几点启示

临沂市“大学生村官帮扶工程”和“百万农户致富工程”通过一种新的制度安排和政策目标组合,来实现对农村经济的金融服务,促进了农村经济发展和农业产业结构调整。由此,得到几点启示:

(一)建立财政补偿农村信贷市场的风险溢价政策体系是财政支农和金融支农连接的关键制度安排

农业是弱质产业,投入多、产出少、周期长等决定了农村金融服务的成本高、风险高、收益低。从市场风险来看,农村信贷市场的风险水平要比城市信贷市场高出一部分,因此金融机构为弥补风险必然要求更高的风险溢价。但是,资金价格提高后必然会将农村的一部分借款人逐出金融市场,不利于增加农村市场的信贷供给总量。通过财政介入对金融机构承担的高出平均风险水平的部分进行补偿,自然会提高金融机构扩张农村资金供给的积极性。

(二)确保涉农金融机构商业可持续发展是财政支农和金融支农发挥持续协同效应的基本原则

授之以鱼不如授之以渔。“百万农户致富工程”不仅对金融机构贷款利率作了限制,而且贷款主要发放给有项目需求的农户,保证贷款用于特定的农业生产活动。同时,严格的监督和审查制度避免了贷款补贴没有流入贫困的人群反而流入富裕或与权利有联系的人群手中现象的发生。不但鼓励金融机构商业可持续发展,而且注重了对农户致富能力的培育,在信贷资金支持下,农户收入水平实现了较快的增长,不但自身脱贫致富,而且也为归还贷款提供了保障,实现了农村经济与金融共同发展。

(三)加强信用环境建设,提高借款人组织化程度是财政支农和金融支农发挥辐射效应的前提条件

相对以前财政扶贫,“百万农户致富工程”和“大学生村官帮扶工程”打消了农户“一旦国家贴息,就是政府给的救济”的理念,讲信用,按时归还贷款是取得财政贴息的前提,不按时归还贷款就不能享受财政贴息,对农户信用意识的提高形成了“财政资金”激励引导作用。同时,在不完全信息和信息不对称的情况下,放款人对借款人的情况无法充分掌握,金融机构很难控制农村借款人的信贷风险,因此政府通过鼓励农村借款人提高组织化程度,如利用借款人联保小组以及组织借款人互助合作等形式,通过小组成员的内部监督和信用提升来解决道德风险问题,这就成为影响金融机构信贷投入的重要因素。

参考文献:

[1]周立.两部门合作:农村金融体系形成的一般逻辑与中国经验[C].2005年中国经济学年会论文.

[2]周小川.完善法律制度,改进金融生态[C]. “经济学50人论坛”,2004-12-2.

[3]祖洪涛.加快发展中小企业信用担保体系需解决的几个问题[J].济南金融,2004,(3).

[4]张光森,高翔,毛士元.金融支农中的行业督导与政府引导:临沂个案[J].金融发展研究,2008,(12).

[5]何广文.中国农村金融转型与金融机构多元化[J].中国农村观察,2004,(2).

(责任编辑 刘西顺)