国有资产流失案件纳入民事公益诉讼之反思

武 斌

摘要国有资产流失是近年来社会关注的问题,该问题也得到的法学界的关注。学者们一方面致力于保护国有资产的立法对策研究,另一方面积极探索国有资产流失的司法保护,随着公益诉讼成为国内法学界讨论的热点,大多数学者认为可以通过民事公益诉讼来解决国有资产流失问题,即将国有资产流失案件纳入民事公益诉讼的适用范围。笔者并不赞同这一观点,从我国现行法律的规定来看,将国有资产流失案件纳入民事公益诉讼的适用范围存在着法理上的障碍。

关键词国有资产流失公益诉讼公共利益

中图分类号:DF72文献标识码:A

一、国有资产流失案件诉讼方式之现状及建议

长期以来,由于我国现行法律没有对国有资产流失案件做出明确的规定,因此在实践中鲜有通过诉讼的方式解决国有资产流失案件。

2002年7月,浙江省浦江县法院受理了要求确认浦江县良种场与洪素琴等19名被告国有性质房地产买卖行为无效的民事诉讼案。本案的出现引起了理论界与实务界的广泛讨论。大多数学者主张将国有资产流失案件纳入到公益诉讼的适用范围,公民和检察机关可以针对侵犯国有资产的民事违法行为提起公益诉讼,并出现了检察权扩张的呼声。维护检察监督、实现程序公正并加强检察机关的民事公诉权成为主流观点。此种观点以两大法系国家均存在检察机关参与民事诉讼为前提,主张“检察机关作为法律监督机关,检察院有责任保护公共利益不受非法侵害,而且其独立行使司法权,更为提起公益诉讼提供了制度保障和便利。”①

二、对国有资产流失案件纳入民事公益诉讼之反思

原告资格的扩张是民事公益诉讼与传统民事公益诉讼的主要区别之一。目前,我国学界主流观点认为,在国有资产流失案件中检察院和公民可以提起民事公益诉讼以保护国家的利益。我认为,在我国目前的法律框架之下,由检察机关和公民提起国有资产流失之诉存在着法理上的障碍。由此,将国有资产流失案件纳入民事公益诉讼之设想必将呈现出矛盾的状态,应当予以反思。

(一)国有资产权利主体之确定性与公共利益主体之不确定性相冲突。

关于什么是公益诉讼,国内学者并未达成共识。主要存在行政公益诉讼论、经济公益诉讼论以及二元公益诉讼论三种观点。虽然学界对公益诉讼的概念没有统一的界定,但是不论哪种观点都具有一个共同点,即公益诉讼是围绕公共利益而展开的,其诉讼目的是强调对社会公共利益的维护,并以追求公共利益的全面化和最大化作为诉讼的宗旨。民事公益诉讼是指,特定的国家机关、社会团体和相关公民根据法律规定,针对侵犯社会公共利益的民事违法行为向法院提起民事诉讼,由法院通过司法程序追究违法行为并借此保护和捍卫公共利益的一种法律制度。②作为公益诉讼的下位概念其所要保护也应当是公共利益。公共利益具有公共性、整体性和不确定性。公共性昭示其关涉到社会全体成员的利益;整体性表明利益共同体的不可分割性;不确定性则是因为公益诉讼涉及的受害人人数众多,有关利益主体和内容是不特定的。③由此可以看出,在民事公益诉讼案件中,民事违法行为所侵害的利益的主体具有不特定性。但是,从物权法的理论来看,国有资产产权是非常清晰的,国家对其享有所有权,因此该资产的权利(所有权)主体是确定且唯一的,这与民事公益诉讼案件所要保护的公共利益具有的主体不特定性相冲突。

(二)公民作为起诉主体与实体法规定相冲突。

国家对其财产和财产权利具有占有、使用、收益和处分的权利,其本质是一种物权(所有权)。虽然,国有资产是全民所有的财产,但是,在现代社会中,唯有国家在法律上是全民的代表,所以,对全民所有的财产可以在法律上充当所有者的只能是国家,国家才是在法律上对国有资产享有所有权的确定且唯一的主体。我国《物权法》第4条规定:“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”此条规定体现了私法的一项基本理念,即在私法领域中法律对国有财产和私人财产予以平等的保护,国有财产与私人财产在私法领域中并无实质性区别。因此在私法领域内,国有资产流失案件中违法行为对国有资产的侵犯与传统民事诉讼案件中违法行为对私人财产的侵犯具有相似性。《物权法》第32条规定:“物权受到侵害的,权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决。”由此可以认为,依实体法之规定,若以诉讼方式解决违法行为对物权的侵害,原告只能是该物权之权利人。在国有资产流失案件中,国家才是其享有资产的权利人,所以,倘若国有资产受到侵害,原告只能是国家而非其他主体。这与学者们所提出的“公民可以作为原告对侵犯国有资产的违法行为提起诉讼”之观点相冲突。

(三)检察机关作为起诉主体存在法理上的困境。

1、检察机关介入民事公益诉讼案件缺少法律的支持。

倘若真的将国有资产流失案件纳入民事公益诉讼的范围,就必将扩大检察机关的权力以使检察机关可以代表国家提起民事诉讼,这也是目前学界之主流观点。但是我认为,检察机关进入民事公益诉讼存在着法律上的困境。我国《宪法》只是规定了人民检察院是国家的法律监督机关,其职能是代表国家并以国家的名义对法律的遵守和实施进行监督。这是学界的共识。但是,检察权和其他权力一样不但是法定的权力,也是有边界的权力,对宪法、法律未授权的事项,检察机关无权行使检察权,否则该行为就不具有合法性。有学者提出,“赋予检察机关对民事案件提起诉讼的权力,只是检察机关法律监督途径的拓宽,是法律监督权的具体化,其最终目的是保证国家法律得到统一的实施,保护国家和社会公共利益” 。我个人认为这种观点有待商榷。法律是需要解释的,这种观点的出发点是基于对我国现行法律做出了扩大解释。但是从“权力应当受到限制,尤其是在民事领域内”这一法治之基本理念来看,我认为应对有关检察院职权之现行法律做限制解释为宜。另外,前文提到学者们大多以西方检察机关为参照系来论述我国检察机关应当以起诉和参诉方式介入到民事诉讼之中。从世界各国的法律规定来看,检察院可以作为社会或公共利益的代表参加其中,以其司法机关的地位积极保障特定的权利和利益。例如,关于自然人身份方面的案件、关于法人方面的案件、宣告民事行为无效案件和侵权案件等。⑤但是,学者们忽略了以下两个问题:第一,西方国家的检察机关与法院之间的关系并不像我国这样复杂,检察机关也不像我国人民检察院那样拥有如此强大的法律监督职能。因此,如果检察机关介入民事公益诉讼案件将会产生一系列的负面效果(此点将在后面加论述);第二,国外检察机关提起民事诉讼具有一个重要的条件,那就是必须法律有明确的规定。因此,“在目前国家法律还没有赋予检察机关民事诉权的情况下,由检察机关提起民事诉讼,必然造成司法程序的混乱和相关国家机关的无所适从,这本身就是对司法程序和司法制度的损害。”⑥

2、检察机关介入民事公益诉讼案件存在角色上的冲突。

首先,在我国关于检察机关在民事公益诉讼中处于何种法律地位是一个颇有争议的问题。但是不论采取何种学说,从诉讼程序上看,检察机关在提起的民事公益诉讼中,应当、也只能被确定为原告,处于原告的角色。这就很容易使检察机关在所提起的诉讼中处于尴尬境地。例如,在诉讼过程中被告针对检察机关提起的本诉提出反诉的话,作为原告的检察机关可能被置于反诉被告的地位,那么法院是否可以判决检察机关在反诉中败诉?如果可以的话,检察机关以何种方式来承担民事责任?“如果禁止本诉的被告提起反诉就限制、剥夺了其诉讼权利,违反诉讼权利平等原则;反之,如允许本诉的被告行使反诉权却可能由于检察机关的身份而使其反诉的目的落空。”⑦

其次,检察机关作为原告提起民事诉讼有可能影响法官的自由心证。自由心证,是指法官根据内心的确信来确定证据的证明力以及证明力的大小。诉讼中的待证事实是过去发生的事实。对于观察者或裁判者而言,过去发生的真实是不能再现的。因此,在诉讼过程中双方当事人都需要运用证据去证明自己主张的事实并以此来说服法官。无论是直接证明还是间接证明都存在着司法推理。所以,审判的过程是法官在不受其他干涉的情况下,根据良心和理性主观判断的过程。这就表明自由心证具有一定程度的主观性。在检察机关作为原告进行民事诉讼的情况下,一方面检察机关是提起民事诉讼的主体而另一方面检察机关在诉讼进行过程中又同时具有法律监督者的角色,这就使得“检察机关与法官的关系变得微妙起来,微妙之处在于检察机关在诉讼中所提出意见对法官将产生何种影响。检察机关的意见对法官的判断自由是一种无形的约束和压力(这种压力已经通过诸多的案件表现出来:即便我国检察机关没有任何介入民事诉讼的法律依据,法院还是无一例外地受理并审理了检察机关发动地诉讼。尤其是检察机享有民事抗诉权,法官如果对检察机关起诉的案件处理稍有不当,后果可能就是令法官非常不愉快的抗诉)”,⑧由此会对法官的自由心证产生影响。

再次,检察机关作为原告提起民事诉讼易使对方当事人认为审判缺乏公平正义。检察机关进入民事公益诉讼案件是代表国家进行诉讼的,由国家作为其强有力的后盾。这必然使其在民事诉讼中相对于被告处于绝对的优势地位,甚至享有某些诉讼上的特权。而对方当事人因被诉侵害国有资产而常常一方面承受着巨大的舆论压力,而另一方面在诉讼的过程中被告缺乏与检察机关平等对抗的实力。“他们收集证据的能力远不能与作为国家机关的检察院相提并论的,更不可能到审判委员会上陈述自己的意见。这样,赖以发现案件真实的‘平等武装的原则自然而然地被破坏掉了。”⑨因此,除非法院做出明显有利于被告方的判决,否则在他人看来该诉讼就是不公正的,这就会使人们对国家司法机关的公正性产生怀疑。

三、结语

综上所述,在我国现行的法律框架之下,将国有资产流失案件纳入民事公益诉讼的适用范围无论从实体法还是程序法上都存在着理论上的障碍。目前我国还没有建立公益诉讼制度,对公益诉讼的适用范围也仍存在争议。因此本文认为,根据我国目前的情况,在立法对目前所争议的问题重新定位以前,不应将国有资产流失案件纳入民事公益诉讼的适用范围。□

(作者:中国政法大学民商经济法学院民事诉讼法专业硕士研究生)

注释:

①肖建华、唐玉富:“公益诉讼的建构”.安徽商贸职业技术学院学报.2006年第1期,第56页.

②张艳蕊.民事公益诉讼制度研究——兼论民事诉讼机能的扩大.北京大学出版社2007年版,第27页.

③肖建华、唐玉富.公益诉讼的建构.安徽商贸职业技术学院学报.2006年第1期,第56页.

④张利兆.督促起诉——对我国检察机关介入民事公益诉讼途径的探索.民事检察制度热点问题探索.中国检察出版社2004年版,第283页.

⑤具体详见王娣,薛永慧.检察机关民事监督制度的改造.杨荣新主编.民事诉讼法修改的若干基本问题.中国法制出版社2002年版第348页.

⑥⑦⑧⑨王福华.检察机关介入民事诉讼之角色困顿——以国有资产流失案件为中心.法大民商经济法律网.网址:http://www.ccelaws.com.