从行政法视角看北京机动车限行措施

2009-12-07潘捷

决策与信息·下旬刊 2009年3期

潘捷

摘要北京市机动车限行措施出台以后引发了社会各界的广泛争议,但至今仍在推行。行政法原则作为特殊的法律渊源,具有很强的解释力。本文用行政公益性原则、比例原则和参与原则对北京市机动车限行措施进行了初步分析。

关键词限行措施行政公益性原则比例原则参与原则

中图分类号:D912.1 文献标识码:A

2008年9月28日,北京市人民政府发布《关于实施交通管理措施的通告》,决定自2008年10月11日起至2009年4月10日(除法定节假日和公休日外),机动车试行按车牌尾号每周停驶一天。今年,北京市人民政府又发布了《关于继续实施交通管理措施的通告》,该《通告》将限行措施的实施期限再延长一年。限行措施在社会各界一直争议不断,行政法原则作为特殊的法律渊源,具有很强的解释力。本文尝试用行政法的一般原则对北京市政府的机动车限行措施作一初步分析。

一、北京机动车限行措施的法律性质和特点

(一)法律性质。

作为北京机动车限行的直接依据,北京市政府发布的两个《通告》是针对不特定的机动车车主而作出的,具有普遍的约束力,因而属于抽象行政行为,其行为主体是北京市人民政府。不同于政府规章,《通告》采用的是一般的政府规范性文件的形式,其出台程序不如政府规章那么正规、复杂。根据我国《行政诉讼法》和《行政复议法》的现行规定,公民即使对《通告》不满,也不能直接申请行政复议或提起行政诉讼。

(二)特点。

第一,以维护公共利益为目的。北京市政府称,机动车限行的主要目的在于缓解北京日益拥堵的城市交通和日益恶化的城市环境。因而,限行措施具有一定的民意基础。对此,王锡锌教授指出:“作为对公共需求的回应,政府将它(机动车限行)纳入议事日程,启动政策制定的程序,值得肯定。” ①另一方面,限行措施也有一定的法律依据,主要有:一是《道路交通安全法》第39条中交管部门可以根据道路情况和交通流量对机动车采取限制通行措施的规定;二是《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》第24条规定:“市人民政府可以根据大气环境质量状况,在一定区域内对机动车采取限制车型、限制时间行驶的交通管制措施。”

第二,限行措施考虑较为周全,有一系列配套措施。试举几例:一是对公车的限制比私车还要多。对公务用车的封存措施、公务用车受限的永久性和全天性与私人车辆受限的有限性形成对照,是一种较好体现公平原则的方案。②二是该限行措施让车主每周少开一天车,对车主的影响相对较小。三是对限行期间停驶的机动车减征养路费和车船税,部分减少了车主的损失。四是合理规定了部分例外情形,例如警车、消防车、救护车、工程救险车不受车辆限行规定限制,体现了政策的全面性。因此,沈岿教授指出,对于公众的质疑,“政府部门不断作出回应,我觉得从公共政策制定上来说是有进步的”③。

二、北京机动车限行措施的不足

(一)未能充分体现行政公益性原则。

公共行政处理公共之事务,应当以实现公共利益为目标,此即行政公益性原则。④然而,公共利益是个不确定性法律概念,不易被清晰界定或描述,也正是如此,历来行政机关对人民权益的侵害,都是以“公益性”之名为之的,这也正是我们应当警惕的。

如上所述,机动车限行的主要目的在于缓解北京日益拥堵的城市交通和日益恶化的城市环境,这点值得肯定。然而,机动车限行并不仅仅是个交通问题,而是涉及到资源利用、政府信用、公车改革等多个方面,这就需要全面考量、综合权衡。在笔者看来,北京机动车限行措施或许隐藏着行政机关的某些私利:一是暂时缓解了政府关于交通拥堵的舆论和现实压力;二是限行并非治本之策,却可能让政府逃避或拖延履行发展公共交通、提供公共服务的职责,与服务行政、福利行政的要求不相符;三是限行措施迫使部分车主购买第二辆车,政府就可以发放更多的通行证,并通过对违反禁令者进行罚款增加财政收入。因此,限行政策实施后,政府既可以平息民怨,又可以有所获益,因而是该措施的最大受益者,这也是其推行限行措施的最大动力。从这个角度来看,我们应当警惕政府以牺牲部分车主的合法利益来获取自身管理的便利和收益。

(二)不完全符合比例原则。

比例原则是一个具有宪法位阶的法律原则,其内涵相当丰富,包含了适当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个子原则⑤,以下分而述之:

第一,适当性原则,是指要求行政机关执行职务时,面对多种选择,仅得择取可达到所欲求之行政目的之方法而为之⑥。就缓解交通拥堵和环境恶化而言,北京的机动车限行措施能够在一定程度上达成该目的,因而符合适当性原则。

第二,必要性原则,又称最小侵害原则,是指国家机关在实现某一法定目的时,如果存在多种可以选择的手段,但这些手段对公民权利的限制程度各不相同,那么国家就应当选择对公民权利限制最小的手段⑦。一方面,就缓解交通拥堵而言,能达到该目的的手段多种多样,汽车限行并非唯一的措施。事实上,提高车辆使用税、燃油税、牌照费、停车费等手段,对车主造成的侵害有可能不如“限行”那么大,却同样能达到目的,甚至更加有效;大力发展地铁、公交车等公共交通,在需要之处增修过街天桥和地下通道,都能在一定程度上缓解交通问题。另一方面,就减轻污染来说,限行的小部分车辆对北京环境的影响是微乎其微的,效果不明显,解决环境污染问题的根源在别处,另有更加治本和有效的措施。另外,与动辄动用禁令、处罚等刚性的、侵益性、权力性的行政行为相比,行政指导、行政规划、宣传教育、经济奖励等柔性的行政行为,长远效果或许更佳。综合而言,目前的限行措施并不是侵益最小而效果最好的手段,不十分契合必要性原则,因而受到部分公众和学者的质疑。

第三,狭义比例原则。即行政主体所采取的为达成行政目的所必要的手段,不能给相对人权益带来超过行政目的之价值的侵害。⑧正如陈新民教授所言,该原则“是将行政目的所达成的利益与侵及公民的权利之间,作一个衡量,必须证明前者重于后者之后,才可侵犯公民之权利。亦即藉‘杀鸡以‘取卵,可见所获得者(卵)与所失者(鸡)之间不成比例矣”⑨。因此,行政机关在采取任何措施时,不能为了一个较小的公共利益去损害较大的公民权益。一方面,机动车限行措施于缓解交通和减轻污染有益,另一方面,该措施有可能带来侵害财产权、取消车主的正当预期、导致资源闲置浪费、增加执法成本等不良后果甚至负面影响,这两方面一对比,孰重孰轻未必十分明显,但是,足以说明限行措施尚有待商榷,不能一味地偏袒行政机关、盲目地予以肯定。

(三)违反了参与原则。

参与原则是正当程序原则的重要内容,是指受行政权力运行结果影响的利害关系人有权参与行政权力的运行过程,表达自己的意见,并对行政权力运行结果的形成发挥有效作用。根据该原则,行政机关在行使职权过程中,除法律规定的程序外,应当尽可能为行政相对人提供参与行政活动的机会,从而确保行政相对人实现行政程序权利,同时也可以使行政活动更加符合社会公共利益。

北京市的机动车限行措施公布以来,涉嫌“程序违法”的议论就不断见诸媒体。其实,我国《立法法》等法律法规也并未要求作出《通告》等抽象行政行为时必须举行听证,而是规定“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”,因此,“限行”措施的出台在程序上并不违法。

但是,符合法定程序并不意味着“限行”措施在程序上就完全没有瑕疵。⑩运用参与原则分析“限行”措施,笔者认为它至少存在两方面的不足:

第一,“限行”措施的出台没有充分体现参与原则。一项政策的出台必然会触动到一些人的利益,会引起一些人的不满,这就需要在制定政策前允许大家发表意见并充分考虑各方的建议,政策制定好后,向公众解释制定该政策的背景、依据等。作为一项涉及到全北京300多万私家车主切身利益的政策,它限制的是作为公民人权基础的财产权,如此重大的决策应当尽量举行听证会,而不能只是凭举行几场专家论证会就证明它充分体现了民意。不可否认,专家论证具有保障政策方案的科学性、可行性的作用,但是一方面专家毕竟不能代表社会各方面的利益;另一方面,参加论证会的专家有哪些,论证会讨论了什么内容,这些行政机关都未公开,我们就不得而知了。有法谚称:“正义要以看得见的方式实现。”同理,《通告》也应当以公众看得见的方式出台。例如,听证制度是现代民主社会普遍推行的用于保证各方利益主体平等参与公共决策过程,最终实现决策民主化、公开化、科学化乃至法制化的一种重要的制度设计。通过公开听证,可以改变决策中的暗箱操作问题,增加公共决策的透明度,同时也可以增强公共决策的科学性。

第二,加强行政公开,主动说明理由和依据,是保障参与原则的重要条件。对于公共政策的制定者而言,通过“讲理”,将公众的不满消解到最小限度,是必须的管理智慧。《通告》援引了《道路交通安全法》和《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》这两部法律法规,但并没有指明具体条款,导致公众对限行的法律依据产生了怀疑;而且,相关部门也没有公布每周停驶一天而不是一周两天,或者一个月一天背后的数据支撑。另外,限行措施实施以后,行政机关应当适时组织专家、学者和公众等参与政策评估,及时进行总结、反思和调整,并及时向社会公布,以增强政策的合理性、可接受性和正当性。

三、结语

正如立法者所贯彻的“以人为本、方便市民的原则” ,北京市机动车限行措施在一定程度上体现了公共利益,缓解了交通拥堵的状况,改善了空气质量,但是政府有以牺牲部分车主的合法利益来获取自身管理的便利和收益的嫌疑。限行措施虽能达到一定的公益目的,但却不是达到公益的唯一手段,并且可能给相对人权益带来超过行政目的之价值的侵害。在北京市机动车限行措施的决策过程中,公众的参与度也明显不足。如果政府提供了强度适宜的公众参与程序,在相关程序中完成基本的政策背景说明与方案介绍,吸收公众与专家的意见来修正方案,其政策方案本身的质量会得到优化。□

(作者:中国政法大学法学院2007级宪法学与行政法学硕士研究生)

注释:

①北京机动车:在限行争议中前行.光明日报.2008年10月25日。

②王锡锌.行政决策正当性要素的个案解读——以北京市机动车“尾号限行”政策为个案的分析.行政法学研究.2009年第1期,第13页.

③北京机动车:在限行争议中前行.光明日报.2008年10月25日。

④程明修.从行政法之观点论行政之公共性.载城仲模主编:《行政法之一般法律原则(一).三民书局1999年再版,第79—115页。

⑤谢世宪.论公法上之比例原则.载城仲模主编.行政法之一般法律原则(一).三民书局1999年再版,第122—127页。

⑥城仲模.行政法之基础理论.三民书局1994年版,第40页.

⑦郝银钟、席作立.宪政视角下的比例原则.法商研究.2004年第6期,第70页.

⑧张树义主编.行政法学.北京大学出版社2005年版,第34页.

⑨陈新民.中国行政法学原理.中国政法大学出版社2002年版,第43页.

⑩马怀德:符合法定程序并不意味着限行措施完全没有瑕疵. http://law.china.cn/news/txt/2008-10/27/content_2540141.htm。