关于抽象行政行为的可诉性分析

杨春磊

摘要抽象行政行为广泛存在于社会生活之中,因之而起的法律争议也层出不穷,但由于受目前我国行政诉讼法受案范围的局限,此类争议尚无法进入司法诉讼程序,以致于行政相对人的正当权益难以获得有效救济。将抽象行政行为纳入行政诉讼是国内外经济和法律环境发展变化所提出的紧迫要求。

关键词抽象行政行为可诉性司法审查

中图分类号:D925.3文献标识码:A

一、抽象行政行为的理论与现实

抽象行政行为是指行政主体针对广泛、不特定的对象设定具有普遍约束力的行为规范的活动。抽象行政行为包括行政主体制定行政法规、行政规章、规范性文件等行为,基本属于行政立法活动。这类行为在功能上是从日常纷繁复杂多样的具体行政管理活动现象中“抽象”出行政活动领域中人们应当普遍遵守的、具有高度概括性的行为规范,而且这类行为所形成的结果——行政法规、行政规章、规范性文件本身对广泛的对象具有普遍的约束力,因而称之为抽象行政行为。所谓具体行政行为,是指行政主体针对特定对象具体适用法律规范所做出的、只对特定对象产生约束力的行为。①

我国《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第5条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”在11条具体列举和概括了人民法院可以对具体行政行为是否合法进行审查的受案范围。第12条第二款又规定人民法院对于行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令无权受理。

通常认为《行政诉讼法》将抽象行政行为排除在受案范围之外的主要原因有:

第一、依照宪法和有关组织法的规定,不宜再授予人民法院对抽象行政行为审查、确认并加以撤销、改变的权力,故不能受理对行政机关抽象行政行为提起的诉讼。

第二、行政机关的抽象行政行为是针对较大范围和较广泛的对象实施的,如果它符合绝大多数人的利益,则表明该抽象行政行为是正确的,个别人的利益应当服从多数人的利益;如果它侵犯了绝大多数人们利益,根本的解决方式是通过权力机关或上级行政机关撤销或改变该抽象行政行为,而个别对象以单独的诉讼方式是难以从根本上解决大多数对象合法权益受侵犯的问题。②

而如今,行政法律制度事实上使抽象行政行为获得了“司法豁免权”,法院无法用判决方式否定抽象行政行为的效力,这势必助长了行政机关在做出抽象行政行为时恣意妄为的心态。因此,制定不合法、不合理的规范性行政文件成为近年来行政机关滥用职权的普遍现象。许多地方政府和职能部门受利益驱使,乱发文件、乱收费、乱集资,违反规定审批、许可、罚款等,不但干扰了国民经济正常、有序、健康的发展,更严重损害了广大人民群众的切身利益;有的地区由于百姓基本生活都难以为继,而经常引发大规模群体性事件,极大地影响了社会稳定。

二、抽象行政行为的可诉性

对抽象行政行为的司法审查是具体行政行为司法审查的内在要求。一般而言,有具体行政行为的司法审查就必然伴随有相应的抽象行政行为的司法审查。抽象行政行为作为具体行政行为法律依据的前提,不对其进行司法审查就难以保障公民、法人和其他组织的合法权益。

就行政行为接受司法审查问题,WTO规则这一“国际行政法规范”在其附件协定中做出了相应规定,主要体现在《服务贸易总协定》(GATS)第6条、《反倾销协定》第13条、《补贴与反补贴措施协定》第23条、《海关估价协定》第11条、TRIPS协议的第62条、GATT第10条等条款中。综合WTO规则的相关规定,WTO对各成员提出的要求可粗略归纳为:(1) 行政行为应遵循正当法律程序,所有的行政决定都必须采用书面形式并出具理由,强调行政行为的公正性、透明度;(2) 行政行为具有可诉性,应接受司法机关的审查,从而最终确定行政行为的合法性;(3) 保留或尽快建立对行政行为的司法审查和纠正机制,并使行政行为达到“事实上的客观和公正”③;(4) 有权进行司法审查的机关,应独立于负责行政实施的机构之外;(5) 司法审查应适用“正当法律程序”,以此为司法审查原则、标准;强调司法审查过程中要讲究证据的理念,同时,也应给对方以反驳证据的机会;(6) 所有不透明、不公正的行政行为都有可能被起诉到法院,接受司法复审。不合理的、非正当的政府行政行为将被宣布为无效。如果司法审查做不到这一点,将会被诉求到WTO的专门仲裁机构或遭到他国的报复。

我国应承担WTO协议项下的义务,履行做出的相关承诺。将抽象行政行为纳入司法审查范围、赋予其可诉性是我国行政诉讼法律制度发展的必然趋势与选择。这不仅将解决我国行政诉讼法与WTO规则的衔接与配合问题,也将解决抽象行政行为自身之间及与法律之间的矛盾和冲突、有利于更好地限制行政权力的滥用、维护行政相对人的合法权益。反之,若不做此种改革与回应,则不利于行政诉讼宗旨的真正实现,不利于建立公开、公平、公正的法制环境,阻碍民主化的进程,将有损于我国的法制形象与声誉,并最终影响经济的快速、稳定发展。□

(作者:长江大学政法学院教师,法学硕士)

注释:

①②参见方世荣. 行政法与行政诉讼法. 中国政法大学出版社1999年版. 第115~116、348~349页.

③参见朱淑娣,许江晖. 经济全球化与行政法治国际化及回应. 当代法学研究.2001年第四期.