我国公共政策制定中民主机制的选择

2009-12-07陈莉

决策与信息·下旬刊 2009年3期

关键词：公共政策精英决策

陈莉

摘要本文对我国公共政策制定中的民主机制的选择谈了一些看法。

关键词公共政策权力精英内输入民主制度

中图分类号:D035文献标识码:A

建国以来,我国的公共政策制定已经形成了适合本国国情、具有本国特色的模式,而这一公共制定机制尽管有其固有优点,却也不可避免的存在一些弊端,对我国公共政策制定机制的弊端加以分析,是改进我国公共政策制定、提高公共行政效率的必然要求。

一、我国公共政策制定机制的特点

当代中国决策过程中利益表达与综合主导的形式是权力精英的内输入,当代中国“人民的利益”是由各种权力精英“为民做主”的。因此,当代中国公共政策制定呈现出明显的内输入的特点。

所谓“内输入”,是指“决策过程中的利益要求不是由政策体系外部的社会结构输入政策制定系统(决策中枢),而是由权力精英自身来进行利益要求的输入”①。主要的内部输入途径包括结构内的组织体制和工作程序、内部沟通渠道以及调查研究。

首先,决策过程中的利益诉求并不是主要通过社会组织或成员来表达的,而是通过制定政策的权力精英自发进行体察和认定的。②目前我国虽然已经出现了诸如消协、妇联、工会等社会性利益团体,但它们作为非官方政策主体,尽管拥有合法权利可以在实际中直接或间接地参与政策过程,却无论如何并不拥有合法的正式的权利去做具有强制力的政策决定,因此它们仅仅作为政府和群众之间的桥梁和纽带发挥作用,而不能把自己的利益和所代表团体的利益形成压力释放给政策制定者。而公民个人的力量则更为弱小,人们对政策的需求和看法很难通过自身力量反映给政策制定者,因此在政策制定之前,来自于社会的利益表达几乎不存在,这也就促使了政策制定者自发进行调查、研究以鉴别各种利益诉求。

其次,公众在公共政策制定和执行过程中也主要是被动地参与和遵从,大多数公民在政策出台之前是很少参与或者几乎不参与政策制定的,只有在政策出台之后,通过各种媒介了解所出台的政策,才会顺应政府的要求,对所出台的政策给予支持并积极配合政府执行政策。

而实际上在我国,在以中国共产党领导的多党合作制下,中国共产党是惟一的执政党,其他民主党派、各级政府机构、社会团体都必须接受中国共产党的领导,执行党的路线、方针、政策,因此,在实际的公共政策制定过程中,起主导作用的就是执政党。

二、我国公共政策制定机制的弊端

由于我国公共政策制定机制显示出明显的权力精英内输入的特点,从很大程度上说权力精英就控制着公共政策的制定,而权力精英对社会政策的控制是从多方面实施的,既影响公共政策的制定,又影响公共政策的执行。

首先,权力精英主导着公共政策问题的提出并对公共政策的制定起决定性的作用,从而使得公共政策可能偏离社会公共需要。③如前所述,公共政策问题的提出并不是来自于公众或利益团体的利益诉求,而是由权力精英通过调查研究认定社会需要之后向公共政策制定机构提出。在民主的政治体制下,政策的提出、制定和通过都是在社会公众的监督下完成的。但是实际生活中的监督,并不具有理想的效率及效力。实际上,公众受到信息不对称、政策制定过程的技术性以及参与渠道的有限性等各种限制而失去对公共政策制定过程的监督。这样一来,公共政策的制定就可能会偏离社会预期的情况。而在民主程度不够或者缺乏民主的政治体制下,这种情况则更为严重,权力精英为了自身利益,甚至提出完全与公共需要不相符的公共政策。

其次,在公共政策的具体实施和执行过程中,由于权力精英又各自代表不同的社会利益从而导致他们在政策主张上有所分歧,这就使得政策制定者和执行者之间可能会产生利益冲突,继而导致政策失真,表现为政策表面化、政策扩大化、政策缺损和政策替换等等。实际上,公共政策制定出来以后一般只是抽象规定,内容宽泛、模糊不清,这就要求执行者在执行过程中灵活操作、适度把握,而正是这种灵活性为政策执行的偏差提供了可能性。由于政策没有明确规定执行者应该做什么和不应该做什么,做为执行者的权力精英就会选择一种更能维护他们所代表的集团利益的方式来执行公共政策,

三、完善我国公共政策制定机制的建议

(一)公共政策制定机制的民主原则。

如前所述,权力精英内输入的模式不仅有可能导致公共政策偏离公共需要,还有可能导致政策在执行过程中出现偏差,其后果就是使得公共利益不能得到有效的表达和切实的维护。笔者认为,要保证公共政策在制定和执行过程中都能始终与公共利益的要求一致,最重要也最有效的方法就是实现决策的民主化,以民主作为公共政策制定中的一个重要的价值取向。正如林德布洛姆强调的那样,政策制定必须在民主政治制度的框架内按照民主政治的运行原则进行。他指出,不论在专制政权下,还是在民主政权下,普通公民的利益和愿望都对公共政策有相当的影响。在专制政体下,统治者为维护其专制统治不得不考虑公民利益;在民主政体下,公民提高选举选择最高的决策者,选举是事实间接地将一个原则强加给未来的决策者,即“决策中要考虑公民的愿望”。④因此,在公共政策制定过程中,要把决策内容和决策程序都纳入民主的范畴下,并拓宽公众参与决策的渠道,使公众有更多的机会参与决策,并形成公众监督机制,以确保政策规划和抉择过程透明化、科学化、民主化、公正化合规范化。通过提升社会民主程度,降低公共政策制定过程产生寻租行为和政策交易的非公共政策风险,从而提高公共行政的效率,以实现公共利益。

(二)在公共政策制定中健全和完善民主机制。

在确立了公共政策制定的民主原则之后,我们就需要健全和完善民主机制,以确保民主原则能在整个公共政策制定过程中得到贯彻和坚持,使我国公共政策制定过程的民主程度不断提高。具体来说,可以从以下方面进行完善:⑤

第一,转变决策观念,在政策体系内部和外部都形成民主氛围。一方面,政策制定者要克服传统的自身认定利益要求和输入利益要求的观念和习惯,在制定公共政策的过程要充分吸纳公众意见,毕竟政策制定者本身的理性也是有限的,还会受到个人能力、知识水平等各方面的影响,容易造成政策制定者的信息不完备,唯有集思广益才能制定出符合公共要求的公共政策。而在政策制定过程中,政策制定者也要自觉接受公众监督,对于公众的意见和建议应给予充分重视。另一方面,要通过广泛的宣传和学习唤起公众对公共决策的关心,提高公众参与公共政策制定过程的意识,促使公众积极主动的参与公共决策,监督公共政策过程。

第二,实行适当分权,改变决策管理模式。在现行权力结构下,政策制定权力相对集中,而权力过分集中则容易导致寻租行为的发生和监督的不力。因此需要在统一规划指导下,建立多权力决策中心,建立和培育社会组织和中介机构,并赋予其更多的权力,这才能让包括广大人民利益的团体参与到政策制定中的力量博弈中,从而为公众表达自身利益诉求提供支持,进一步保证公共政策能够充分体现广大人民的利益。而适当的分权也能在一定程度上减轻监督上的困难,使得权利的运用能够得到有效的制约和监督,也就能提高公共行政的效率和民主程度。

第三,拓宽公众参与渠道,进一步提高公众参与程度。公众参与政策制定可以采取多种形式,既可以直接参与,也可以间接参与,即通过自己选举的代表参与,具体来说,主要可以采取以下途径:投票、选举;公民请愿与社会讨论(包括网络讨论);民意调查;下访;信访;信息与政务公开;听证等等。除此之外,在参与渠道充分的情况下造成公众参与度低的另一个重要原因就是公众缺乏参与政策过程所需要的信息,因此政策体系应该为公众提供获取政策信息的最方便的渠道与方式,为公众参与政策过程提供信息支持。

第四,建立健全政策监督机制。监督机制包括自律机制和他律机制。自律机制是指政府内部的自我监督机制;而他律机制则指的是权力机关、司法机关、社会舆论机构和人民群众对政府行为实施监督的外部监控机制。因此既要完善自律机制,加强政策体系的自我监管,又要完善他律机制,多方监管以确保政策行为更有效、更规范。相对而言,在我国,他律机制作用更重要、更有效。

第五,政策制定法制化,保障公共政策制定的民主化运作。这包括两个方面:一是政策的程序法定化,不以领导者的喜好或者注意力为转移,政策的制定要依照法定的程序来进行。二是以法律、法规的形式明确公众参与政策制定的主体地位、性质、作用、职权、基本原则等,为公众参与政策制定提供法律保证,赋予他们在政策运作过程中监督、参与的权利,保障公众参与行政权力的运作,同时也是保证监督的有效性。

综上所述,在我国健全和完善公共政策制定过程中的民主机制,完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度,是保证我国公共政策制定民主化、科学化、规范化的必经途径,也是推进我国民主政治建设的题中之义。□

(作者:武汉大学政治与公共管理学院08级行政管理专业研究生)

注释:

①胡伟.政府过程..浙江人民出版社,1999年版,283页.

②朱亚民.我国公共政策制定的弊端及改善建议.天水行政学院学报.2005年第2期.

③程杞国.政策制定的机制分析.南京社会科学.2000年第3期

④钱再见.论公共政策制定的基本原则.中国行政管理.2001年第2期.

⑤朱亚民.我国公共政策制定的弊端及改善建议.天水行政学院学报.2005年第2期.

参考文献:

[1]陈振明.政策科学.中国人民大学出版社,1998.

[2]张国庆.现代公共政策导论.北京大学出版社,1997.

[3]李学余.论公共政策制定中公众参与的必要性.广东行政学院学报,2004.12.