试论我国城市社区自治管理过程中的法律问题

马雅玲

摘 要:我国城市社区自治管理处于起步阶段,在实践中出现了诸多问题,如何从法律制度上完善自治组织的运行,对我国城市社区自治管理的实践和发展有着重要的意义。针对现存问题及成因,我们应制定和完善保障基层群众行使自治权利的法律法规;明确社区自治组织职责范围;理顺社区自治组织关系;加强政府宏观管理。

关键词:社区自治;居委会;业委会;业主自治

中图分类号:D920.4 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)10-0083-03

加快城市化发展是我国现代社会发展的必然趋势。随着城市化进程的加速和人民物质生活水平的提高,市民的居住条件不断改善。从城市的中心到边缘地带,形成了一个个新的居民小区,这些居民小区的出现标志着新的城市社区的形成。构建和谐社会,需要新型的社会管理模式,城市社区自治管理成为构建和谐城市重要的基石,也是构建和谐社会的重要途径,是党和政府密切联系人民群众的重要纽带。因此,社区自治管理在客观上对建设文明城市、构建和谐社会具有重要意义。

一、城市社区自治管理的基本内涵

所谓城市社区自治,是指不需要外部力量的强制性干预,社区各种利益相关者习惯于通过民主协商来合作处理社区公共事务,并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束秩序的过程。简言之,社区自治是政府、社区组织、居民合作治理社区公共事务的过程。我国城市社区群众自治组织主要包括:城市居民委员会和社区业主自治机构。

居民委员会是指居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。居委会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作,并按照居民的居住状况和便于居民自治的原则设立。其具有政治组织性质,与其说它是群众性自治组织,还不如说是一个“半官方半民间”的组织,它作为担负社区公共管理和公共服务职能的组织,基本功能是代替政府组织进行社区基层管理。按照2003年制定的《物业管理条例》(以下简称《条例》)的规定,业主委员会是由业主选举产生的在物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理的组织。它是物业社区的最高权力机构。2007年制定的《物权法》,对城市社区自治机构方面的有关问题作了专门的规定,包括对业委会的民主选举以及对物业管理区域内的物业管理活动的民主决策、民主管理和民主监督的规定。从法学的角度来看,在业主自治法律关系中,权利主体主要包括业主、业主大会和业主委员会,业主自治实质就是保障以上权利主体的相关自治权的实现。

可见,居委会和业委会都是社区管理范畴内依法组建的基层群众性自治组织,二者是平等的关系。在社区自治组织中,两者均是社区治理的主体和核心组织,是社区自治的推进者,作为居民和业主的自治组织,和业主的利益是一致的,他们理应维护居民和业主的合法权益,且因其很多服务对象相同而应开展广泛的合作。居委会的主要职责之一,是做好物业管理公司和业委会之间的协调工作,化解矛盾、推动物业管理工作顺利展开,居委会要支持业委会维护业主权益,业委会要积极配合居委会开展社区自治工作。所以,两者必须通力合作,才有城市社区自治的可能。至2007年底,我国城市有8万多个社区居民委员会。自《城市居民委员会组织法》实施以来,全国绝大多数城市已进行了6次以上的居民委员会换届选举。89%的城市社区建立了居民(成员)代表大会,22%的社区建立了业主委员会等,这些城市基层民主形式,为城市社区治理打下基础,且收到了良好效果。但是,在我国城市社区治理过程中还存在诸多问题,亟需加强相关立法,完善相应的法律法规,充分发挥社区自治组织的功能。

二、我国城市社区自治管理存在的问题

1.社区自治法律规定缺乏可操作性。首先,业委会的成立的法律规定。我国《物权法》第75条规定,地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给与指导和协助。然而,在实际中由于此法律规定缺乏可操作性,许多小区业委会的成立都是业主自发组织的,政府的指导和协助情况并不突出,导致实践中业委会成立艰难,更出现物业雇凶致死业委会筹备人等恶性事件。值得一提的是,2009 年5月1日起实施的《陕西省物业管理条例》,首次规定政府将参与业主大会的筹办。这个规定为更多的物业小区成立业委会提供了坚实后盾。当然,我们期待着与此配套的实施细则出台,使这一规定切实可行。其次,居委会的自治权因缺少操作规程而难以兑现。《城市居民委员会组织法》中第10条规定,“居民委员会向居民会议负责并报告工作”以及该条第3款规定“居民会议有权撤换和补选居民委员会成员”,但因为缺少比较细致的一套操作规程,使这项应有的合法自治权利难以落实。不要说现在能否按照该法规定的“涉及全体居民利益的重要问题,居民委员会必须提请居民会议讨论决定”解决问题,即使在一些居民小区内,在居委会的眼皮底下,连一般的业委会都成立不起来,甚至在与物业部门之间的矛盾水火不相容时,想找到居委会主持一番公道也是难上加难,因为他们之间往往就是一个“共同体”。

2.社区自治组织履行职权存在障碍。首先,社区自治组织日常决策权缺失。依据居委会组织法,居民会议是社区公共事务的决策机构,是社区自治的权力中心。但现实中,社区居民会议对社区公共事务的决策权受到来自政府行政机构和社区党组织的强烈冲击,他们越过社区居民会议随意对社区居民委员会发号施令,随意摊派工作,社区决策机构即社区居民会议完全被架空,成了摆设。现实中,居民会议一年也召开不了几次,即使能正常召开,也基本上形成不了决议。 其次,召开业主大会困难。根据2007年8月国务院关于修改《物业管理条例》的决定,业主大会的召开必须符合一定的形式和人数规定,决策必须达到法定的人数方为有效。从表面上看,规定并无不妥,但是对于一个大中型住宅小区而言,要举行这样的会议谈何容易,由于组织者的号召力不足、业主自主意识薄弱、主动参与性不强等原因,很难将众多业主在预定的时间召集到指定的场所。

3.社区自治组织职责不清。比较居委会和业委会的职能,前者更多地带有政府的色彩,比如调解民间纠纷、维护社会治安等。而后者主要出于对新建住宅小区的物业管理和监督所出现,其管理职责主要在于物业,具体包括对住宅小区内的房屋建筑及其设备、市政公用设施、绿化、环境等管理项目进行维护、修整。由于业委会委员本人,既是物业的“业主”,又是小区的“居民”,因而在业委会与居委会之间,难免出现职能交叉的情形。有的业委会与居委会之间的关系过于密切,甚至居委会的主任直接兼任业委会的主任,导致二者职能混淆。虽然居委会与业委会都是居民自我管理、自我服务的自治组织,但从职能上看,居委会主要履行行政职能,属于行政自治,而业委会成立目的在于物业小区业主纯粹的自我管理,因而将居委会与业委会的职能混淆,显然不利于业主自治。

三、存在问题的原因

1.社区自治立法滞后。2003年国务院虽出台了《条例》,随后又出台了一些行政法规和规章,对业主自治问题做了一些规定,但远不能满足需要。一是立法层次较低。我国现行的关于业主自治管理的规范全部是国务院或各部委以及地方政府制定的行政法规、规章,没有一部是以基本法律出现的,而且没有专门针对业主自治的法律,这导致关于业主自治没有一个完整的法律框架。二是现有规定过于原则。现行物业管理行政法规中关于业主大会选举的规则和程序过于笼统和模糊,一旦政府行政主管部门指导或监督不当,业主享有的选举权将无法得到保护,业主自治也就陷入困境。三是相关的法律法规不能及时修订,导致业主自治组织在自治管理实践中缺少法律上和制度上的支持和保障,业主自治在实践中步履维艰。可喜的是,《物权法》在“业主的建筑物区分所有权”一章中,对业主、业主大会及业主委员会的权利作了明确的规定,我国的业主自治制度从此真正在民事基本法中予以确认。但是,物权法中的这些规定还只是一些原则性的规定,若要真正完善业主自治制度的立法,还需要相关具体的法律出台。

2.相关社区自治的法律法规不健全。一是从宪法和居民委员会组织法的相关规定来看,社区居委会作为“基层群众性自治组织”的地位不容质疑,这也为社区自治组织建设提供了最高的法律保障。但这一规定只具原则性而无实施细则。并未对社区居委会的自治领域、自治性质加以明确的限定或解释,相关法律或没有规定,或虽有规定但非常模糊。法律规定的这种模糊性使得社区自治组织的建设实践显得非常混乱,也为政府行政权力的侵入留下了法律缝隙。二是虽然国家建设部发布了《业主大会规程》作为《物业管理条例》的配套文件,也是迄今国家对业主自治运行程序最为详细的文件,但除此以外,全国只有部分地方的地方性法规和相应的配套文件对业主自治方面有规定,还有一些地方在此方面的法规文件是空白。而且,由于这些规定比较粗糙,在实践中遇到一些问题仍不能得到有效解决。

3.社区自治受到外界的不当干预。一是物业管理属于业主自治事项受到政府公权力的不当干预。实践中,政府部门以“物业管理是一个新兴行业,市场化程度还很低,市场自律机制还很薄弱,需要政府的有效监管”为由,漠视业主自治权益,肆意干涉小区物业管理,甚至用公权力协助和参与对业主权益的侵害,使业主自治机制不能有效运行。二是依照《城市居民委员会组织法》的规定,居委会应当是城市居民自我管理、自我服务的基层群众性自治组织, 但在实际中却担负着街道派出机构的功能, 呈现半行政化色彩,且往往利用其“行政化了的职权”对业主自治进行不当干预。政府安排居委会甚至是自己直接干预业主大会、业委会内部事务的做法,不仅扭曲了业主享有的建筑物区分所有权,也表露出其将业委会塑造成类似居委会的组织,进而“把权留住”的意图。因而居委会不当干预是导致业主自治组织不能充分发挥职能的重要因素。

四、完善社区自治组织运行机制的法律思考

胡锦涛书记曾说过:一旦基层群众自治制度的运转有了法律保障且具可操作性,那么,其应有的制度活力就一定会迸发出来。近年来,城市社区自治纠纷频发,不但影响了区域内的业主的正常生活秩序,亦对维护城市社会稳定和谐形成很大的危胁。因此,完善我国基层社区自治相关的法律法规来化解纠纷具有重要意义。笔者认为应从以下几方面思考:

1.制定和完善保障基层群众行使自治权利的法律法规。依法自治,是开展基层群众自治的基本要求。建议在国家立法层面,及时修订《城市居民委员会组织法》,尽快制定《条例》的实施细则、《社区服务条例》、《社区民间组织管理条例》等一系列与社区发展配套的法律法规;尽快出台《城市社区业主委员会组织法》,与居委会组织法等共同构成中国基层群众自治的法律体系。在地方立法层面,要不断健全自治组织法实施办法、居委会选举办法、居务公开办法、居务管理条例、业主自治机构管理办法等,不断完善地方法规。在城市基层,要以保证人民当家作主为根本目标,不断制定、完善、创新、落实各项基层群众自治的具体制度。

2.确保社区自治组织依法履行各自职权。其一,根据居委会的性质和职权,居委会覆盖面广泛,在法律方面亦有司法可以提供法律服务,在参与社区公共事务管理和解决物业纠纷方面具有先天优势,应当充分发挥其协调组织能力,在小区业委会的成立及其成立后和房地产开发商、物业公司的纠纷中应充分发挥相应作用。在依法履行职权时,应从一个半官方、半民间的组织真正回归为一个民间自治组织,实现居委会由“街居制”向“社区制”的转型,真正做好“居民的头”。 其二,针对业主大会召开难的问题,建议确立和完善业主代表大会制度,充分发挥业主代表大会在自治管理中的作用。《条例》和建设部《业主大会规程》虽然对业主、业主大会和业主委员会的职权作出了规定,但却并未涉及业主代表大会的地位和职权问题。应该说法律忽视了业主代表大会的作用,不利于业主自治管理制度的完善,应予以明确。

3.理顺业主委员会与居民委员会的关系。现实中,业委会与居委会之间的关系颇为微妙,二者之间存在一定的职能交叉,但是,不能因为二者之间存在一定的相似之处,就此否认业委会存在的必要性,甚至由居委会来代行业委会的职权。对于物业服务区域内的涉及物的管理、使用和维护等事项,业主大会享有决策权,业委会享有执行权。同时,业主大会、业主委员会作为私法上的组织,亦应承担相应的公法上的义务,对于涉及公共事务或政治职能的事项应协助居委会的工作,更好的体现居委会支持业委会维护业主权益的工作,业委会积极配合居委会开展社区自治工作。这样,两者通力合作而得到城市社区自治。

4.加强政府宏观管理,为社区自治建设提供强有力保障。政府应充分重视基层群众自治权利,强化社区自治组织的功能。面对维护基层群众自治权利这一正当要求和现实问题,逐渐在政策和法律制度这一层面上加以改革与创新。政府要及时总结社区自治建设中的经验教训,根据社区建设的新实践,积极推动对现有法律法规的修改或在此基础上制定新的法律法规,并制定一系列配套的、具有可操作性的行政法规和规章,建立健全社区自治建设法律制度,做到社区自治建设有法可依、有法必依。

综上所述,在城市社区建设过程中,城市基层自治是一种良好的社区管理模式,完善现行社区自治组织方面的相关法律法规,既是我国城市社区治理实践及建设文明城市、构建和谐社会的现实需求,更是我国基层民主不断完善、创新乃至整个民主进程发展的长远需要。

参考文献:

[1]马九器.拯救业主委员会政府义不容辞的责任[N].华商报,2009-04-02.

[2]刘俊峰.政府将参与业主大会筹办[N].华商报,2009-04-30.

[3]陈方秀.我国现代住宅小区物业管理中的业主自治[J].法学杂志,2006,(5).

[4] 阮军勤.刍议业主委员会与物业管理公司的法律定位[N].江苏法制报,2006-08-03.

[责任编辑:张亚茹]