业主自治下业委会制度的困境及其法治化路径

张 臻

(太原学院，山西 太原 030000)

社会治理是国家治理的重要方面。改革开放四十多年来，随着社会经济的飞速发展与城市化进程的不断加快，中国住房制度发生了重大变革，人们有了自己的房屋，住进了小区，成为了“业主”。同时，以业主委员会(以下简称“业委会”)为中心的业主自治也逐渐被人们熟悉和关注。20世纪90年代，深圳成立了第一个业委会，但业委会制度的发展并没有像人们预期的那样顺利。承载着无数业主殷切期望的业委会不仅没有迅速地进入良性发展的轨道，而且还在现实中暴露出了许多问题。完善业委会制度，完善“共建、共治、共享”的基层社区治理体系，有利于保障全体业主的利益，保障和谐稳定的社会秩序，促进国家的民主与法治。[1]

一、业委会存在的理论基础和现实需要

建筑物区分所有权是随着城市化的不断发展而产生的集专有权(所有权)、共有权和管理权于一身的权利综合体。业主对建筑物共有部分的共同管理权也可以称为成员权、社员权、表决权。权利的实现有赖于权利人积极的行使，而依法成立、运行良好的业委会不仅能代表全体业主，而且有更强的行动力和执行力，有利于保障业主的权益。因此，建筑物区分所有权的确立是业委会成立的前提和基础，反过来依法成立的业委会也是建筑物区分所有权得以实现的现实需要。[2]

现代小区物业管理客观上需要业委会的存在。物业公司的服务质量如果缺乏有效的监督往往得不到提升，甚至会下降。物业服务差不仅会影响到业主的居住环境，还会影响到一个小区房产的口碑和价格，甚至会影响到小区正常的生活秩序，给社会带来不安定、不和谐的隐患。而依法成立并运行良好的业委会不仅能够代表广大业主维护其权益，而且能够与物业公司、居委会、地方人民政府相关部门进行有效沟通，有利于小区业主自治、城乡社区自治的建设与完善。

我国法律并没有对业委会设立作强制性要求，只规定由业主决定是否成立业委会。根据2018年修订的《物业管理条例》，一个合法成立的业委会需受到政府的认可和监督。业委会依法成立之后，在业主大会的授权下，在物业管理活动的范围之内具有相对独立性，能以自己的意志进行相关民事活动；并且应当在规定的期限内，向政府有关部门备案。由此，法律在赋予业委会自治权利的同时强调对业委会的监督。

二、业委会设立、运行中的困境

(一)业委会成立难

从业主大会会议筹备组成立到首次业主大会会议召开，再到业委会的产生，都需要政府有关部门的指导和认可。但由于街道、政府有关部门对于开发商和前期物业公司更加熟悉和了解，而对新产生的业委会比较陌生，再加上各种既得利益者希望维持现状的心理，使得业委会从成立之初就面临很多障碍。首先，法律赋予政府有关部门设立业主大会、选举业委会的指导、协助职责，但缺乏细化的标准，没有量化指标。因而，在各种利益的驱使下，政府有关部门对业委会的成立和运行持不支持的态度。[3]其次，成立业委会需要提供相关材料，由于前期物业不配合，以各种理由拒绝提供相关信息，导致业委会成立工作无法正常进行。最后，由于业委会委员依法应当遵守国家相关法律法规，物业公司就想尽办法搜集候选人的违法记录，一旦发现有闯红灯、违章停车等违法记录就会马上提出异议，最终使候选人丧失候选资格，或者直接将张贴的公告撕毁或覆盖，来极力阻挠、破坏业委会的相关活动，导致业委会无法成立。

(二)业委会运行难

如何发挥业委会应有的作用，维护业主权益，成为摆在业委会成立后又一个现实而重大的问题。纵观全国，业委会的运行效果并不如人意，能够正常运转并发挥有效作用的只占到百分之十左右。

第一，外部压力继续。由于业委会前期成立过程中没有得到政府有关部门的支持，在业委会成立后，政府有关部门以各种理由不配合业委会的工作成为常态。除此之外，一些在业委会委员选举过程中失利的业主也会阻挠业委会的正常工作，甚至否认业委会成立的合法性。而这类业主往往又与前期物业或者开发商有着密切的联系。前期物业公司更是无所不用其极的散布各种消息，让业主认为业委会成员之所以积极成立业委会是为了自己的私利而不是为全体业主的权益，从而不再支持业委会的工作。业委会成立后，需要前期物业配合办理交接，但前期物业公司往往不配合、不退出，并阻挠业委会选聘新的物业公司，甚至通过少交物业费、少交车位管理费等手段拉拢部分业主，让这些业主以业委会成立不合法为由起诉业委会，通过给予一定的好处费拉拢准备接管的新物业公司，让其知难而退。根据《民法典》的规定，业主人数和小区面积双三分之一以上的业主同意就可以选聘和解聘物业服务企业，但现实中却因种种原因无法实现。业委会与前期物业公司无法顺利交接，新聘请的物业公司也无法顺利进驻。

第二，内部问题凸显。业主成立业委会很大程度上是为了和前期物业以及开发商抗争，一些业委会委员为此牺牲了休息的时间和精力却没有得到相应的回报，甚至遭到无端的攻击和部分业主的反对与不信任。当初信心满满、踌躇满志的业委会成员在一次次失败和打击之下失去了斗志，甚至萌生退出业委会的念头。加之，部分业委会成员是为了自己的私利而积极竞选，一旦成功晋级业委会成员，就想方设法为自己谋私利，对全体业主的共同利益不管不顾。又由于业委会成员大多不具备专业的物业管理、相关法律法规、财会等方面的知识，使得其在工作过程中漏洞百出，给日后的工作甚至起诉、应诉都带来隐患。

三、业委会发展陷入困境的根源

导致业委会发展陷入困境的原因是多方面的，有内部的，也有外部的；有历史的，也有现实的。各种原因错综复杂，导致业委会运行成为一个系统问题，需要多方配合，以及法律制度的细化和有效实施方能破解。

(一)业委会的法律地位与工作机制不甚明确

第一，从《物业管理条例》到《物权法》再到《民法典》，对于业委会的法律地位都没有明确的规定。在实务中，法院对业委会的法律地位也没有一致的认识，不同法院的理解不同，作出的判决也不同，不仅业主的权益无法保障，法律的权威性也受到一定程度的影响。[4]

第二，业委会工作无法形成有效机制，导致业委会的运作高度依赖业委会成员的个人意志和奉献精神，而非长效机制。即便业委会成员不为私利，无私奉献，也无法保障业委会长期有效顺畅运行。

第三，业委会成员的工资报酬没有法律依据。业委会工作是非常繁琐的，耗时耗力，但给予成员的报酬最多也就是有一些补贴、补助，没有固定收入，这就导致很多业主不愿意加入业委会。由于长期的付出与得到不对等，也使得业委会委员不愿意再继续工作。

第四，业委会工作缺乏有效监督。相关法律规定，业委会的工作受到全体业主和业主大会的监督，但如何监督并没有详细规定，更缺乏制度保障，使这种监督最终流于形式。

(二)业委会与相关组织之间的关系错综复杂

1.与业主之间的关系

作为一个代表全体业主的组织机构，业委会没有独立的财产，不能独立承担责任，最终责任要由全体业主来共同承担。成立业委会是为了更好的维护业主利益，业主并不会因此而丧失对小区公共事务共同管理的权利，相反业委会能否顺利运行最终取决于广大业主的参与和认可。

2.与物业服务企业之间的关系

现代化建筑小区聘请专业的物业服务企业进行管理已成为普遍做法。《民法典》合同编将物业服务合同从过去的无名合同变成了典型合同，足以体现立法者对业主权益的重视。[5]业委会代表全体业主与物业服务企业签订物业服务合同，监督物业服务企业履行合同义务，二者是订立物业服务合同的双方当事人，同时也是一种合作关系。共同的目的是让业主享受到应有的物业服务，让小区环境更加优质，同时让物业服务企业得到应得的报酬。

3.与居委会、政府有关部门之间的关系

根据《民法典》第277条第2款和《物业管理条例》第20条规定，地方有关政府部门、居民委员会对业委会是一种指导和协助的关系，业委会的成立、决定等事项都需要政府部门、居民委员会的指导和监督。同时，政府部门、居民委员会的工作也需要业委会的支持和协助，所以，双方的关系是相互合作、互相促进的。但现实中，显然很难达到这样的效果。有些地方政府部门、居民委员会要么不认可业委会的工作，要么干脆把业委会视为制造麻烦、破坏规则的人群，导致业委会成立难，有效运行更难。

四、破解业委会运行困境的法治化路径

(一)进一步明确业委会的法律地位

依据《民法典》第286条的规定，业主大会或者业委会对一定范围内的损害他人合法权益的行为有权依照相关法律法规请求行为人停止侵害。司法实践中，有的法院把业委会认定为《民事诉讼法》中的“其他组织”，承认其诉讼主体资格，但对于其法律地位并没有明确的规定，导致业主权益无法得到保障。我们可以借鉴美国以及中国香港等地的相关立法，把全体业主团体从法律上确定为非营利性法人，业主大会作为该法人的决策性机构，业委会作为该法人的执行机构。业主团体在实体法上拥有了民事主体地位，享有民事权利能力和民事行为能力，程序法上可以成为适格的原、被告，[6]业委会作为业主团体的执行机构才能够发挥更有效的作用。实务中，温州、北京等地都已进行了相关的积极探索，并取得不错的效果。

(二)加强业委会与相关部门的沟通协作

法律赋予小区业主共同管理小区事务权利的同时，又规定了地方政府有关部门和居民委员会对业委会有指导和协助的责任。地方有关政府部门和居委会在工作中要把握好度，要指导、要协助，但不能变“指导”为“领导”，变“备案”为“审批”。党的十九大指出，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。”转变治理理念的同时还要完善相关制度，细化具体权责，保障地方有关政府部门、居委会不越位也不缺位，积极主动指导和协助业委会的成立与运作，引领业主自治向常态化、法治化发展。

(三)加强业委会制度化建设

业委会作为业主自治组织，其成立与运行应当严格遵守法律规定，严格按程序办事，只有这样才能真正代表全体业主，保障广大业主的权益。首先，应该聘用专业人才和团队做专业的事，如聘请执业律师做法律风险防控；聘请执业会计师进行会计审计工作，并向全体业主公开账务；聘请物业管理执业人员与物业管理企业无缝对接，加强沟通与交流；其次，应该完善业委会成员的报酬制度，提高广大业主参与小区自治的积极性和主动性，这也有助于业委会常态化发展；最后，要建立有效的业委会监督机制，依法成立监事会，依据法定程序推举监事会委员，依法聘请相关专业人员从人事到报酬，再到财务管理等各个层面进行监督和检查。[7]

(四)提高业主自治的民主参与度

业委会的权责来源于广大业主的授权，小区是广大业主共同的家园，再好的制度也要广大业主积极参与、默契配合，才能发挥优势。《民法典》第278条具体规定了业主共同决定的事项，把小区里的事分为“大事”和“小事”，“大事”需要业主人头和小区面积双二分之一表决通过，“小事”需要业主人头和小区面积双三分之一表决通过。业主积极参与，正确行使法律赋予的权利才是最终保障广大业主合法权益的根本所在。此外，有了广大业主的积极参与，业委会、监事会才能吸纳更多有专业知识的业主参与到业主自治的建设中来，从而促进业委会、监事会的制度建设和专业发展，促进社区治理的体系化建设。