国外政府流程再造的核心问题与启示

姜晓萍 汪 梦

[摘要]本文分析了国外政府流程再造的三大核心问题：政府流程再造的可行性和障碍分析；政府流程再造的模型和方法论分析；政府流程再造的关键因素分析。反思对我国政府流程再造的启示，明确我国政府流程再造理论研究与实践探索的重点领域与发展方向。

[关键词]政府流程再造；横型；服务型政府

[中图分类号]D630.1

[文献标识码]A

[文章编号]1000－4769(2009)06－0041－05

业务流程再造(Business Process Reengineering，简称流程再造)，是20世纪90年代兴起于西方的组织发展理论，指对企业的经营过程做根本性的重新思考和彻底性的改革，以便在成本、质量、服务和速度等方面取得显著改善。随着西方各国行政改革浪潮的兴起，一些国家开始将“业务流程再造”引入政府部门，作为政府再造的工具，在提高行政绩效，降低行政成本等方面取得了显著的成效。

近年来，我国地方政府在推进行政审批制度改革的进程中也开始学习西方的政府流程再造，尝试将传统的“串联式审批”通过流程再造改为“并联式”审批，初步实现了企业注册登记、建设项目审批等工作流程的再造，大幅度缩短了办事时间，规范了审批行为，提高了服务质量。然而，目前我国地方政府的流程再造更多地是在实践层面进行技术移植与改良，学界对该问题的研究才刚刚起步，主要围绕政府流程再造的现实意义、电子信息技术在政府流程再造中的应用等问题进行讨论，既没有对西方政府流程再造进行比较与借鉴研究，也没有系统地对我国政府流程再造的基础理论体系进行提炼总结。本文旨在针对这一薄弱环节，通过介绍和分析西方政府流程再造的核心问题，提炼西方影响政府流程再造的关键因素与成功模式，为我国地方政府开展流程再造提供参考借鉴，同时也为我国公共管理学界拓展有关政府流程再造专题研究的视野和思路提供借鉴。

一、西方政府流程再造的核心问题

20多年来，随着业务流程再造在政府部门的广泛应用，西方公共管理学界的学者们针对不同国家、不同行政层级、不同部门所进行的业务流程再造进行了大量的案例分析和实证研究，认为由于企业与政府部门在本质属性方面的差异，因此政府流程再造必须回答“将企业流程再造引入政府部门中是否可行?存在哪些障碍?”“影响政府流程再造的关键因素有哪些?如何实施政府部门业务流程再造?怎样评估政府部门业务流程再造的绩效?，等问题。围绕上述问题的讨论，逐步形成了西方公共管理学界关于政府流程再造的三大核心问题：

(一)政府流程再造的可行性和障碍分析

由于20世纪80年代以来西方一些国家或地区的政府部门开始将业务流程再造作为政府再造的有效工具，从而引发了新公共管理学者对政府流程再造的意义与价值的关注与讨论。其中部分学者对此持肯定态度，认为政府流程再造有利于提高政府绩效。新公共管理理论的代表人物戴维·奥斯本把流程再造视为政府再造战略中具有挑战性的工具之一，指出：流程再造强调改进工作流程，以提高效率、效能和质量，通常这种重新设计会撤销或改变人们所从事的工作，并变革职能部门和职能单位的组织结构。拉塞尔·M·林登在《无缝隙政府：政府部门再造指南》一书中也把业务流程再造原理应用到政府部门再造战略之中，旨在推动政府组织从传统的清晰定义边界的组织向元边界的组织以至于无缝隙的组织转变。美国公共行政学会在对40多个公共组织流程再造进行案例调查的基础上，1994年发布了关于政府流程再造的专题报告，指出：“政府作业流程的再造，是一个剧烈的改善途径。这种新的方法，协助一个机构重新检验、思考及设计在政治环境中的任务、产品及服务的流程。从多元顾客及利害关系人的观点而言，它在工作绩效上，带来显著的利多。它是用来持续评估、调整或取消流程的流程管理方法中的主要成分。”

但是，另一些学者却质疑在政府部门引入流程再造的可行性。他们认为：政府部门的组织特征与私人企业相比有极大的不同，有可能会影响政府部门引入流程再造的积极性与可行性，从而成为政府部门推行流程再造的障碍。实际上，西方政府流程再造的实践也证明，简单将企业流程再造的方法与技术移植到政府部门面临诸多问题：

一是部门利益导致再造障碍。流程再造涉及流程各环节行政资源的重新调配，一个流程的变化可能会引起其他流程的变化，必然会影响部门中利益相关者的权利配置，一些利益相关者出于维护原有职权的需要对再造持迟疑态度，甚至出现抵制变革的倾向。

二是组织内部缺乏竞争导致动力不足。在政府部门内部组织成员更多依赖行政手段实现资源的配置，低效率引发的风险较低，内部缺乏竞争机制，从而导致组织成员对再造现有流程、减少成本、提高工作效率和提高组织绩效的欲望不强烈，进行流程再造的内在动力不足。同时，公共组织管理者一般较为保守，缺乏创造性，使得流程再造所需要的“突破性思维”难以实现。

三是较多的规制与不充分的授权制约再造的空间。由于政府等公共机构的行为严格受政策法规的约束，灵活性不大。加之政府部门严格的官僚层级与对执行层的不充分授权导致再造执行者的政策空间较小，制约流程再造的创新空间，等等。

(二)政府流程再造的模型和方法论分析

随着流程再造在政府部门逐步推广，西方很多学者致力于从案例分析的角度总结和分析政府流程再造的实施策略和方法，并提炼了一些流程再造的技术实现模型，从而为政府流程再造的实践提供了方向性和操作性的理论指导。

目前西方学者提出的流程再造模型比较有影响的包括：Burke-Litwin模型(Johansson，1993)，Leavitt的组织变革模型(Burke & Peppard，1995)，Michael的组织变迁的权变模式(Michael，1981)以及McAdam(1996)提出的合成模型等等。可以说所有的模型的研究都类似于“现在／理想”模型，也就是说，都围绕着两个部分，即“现在的状态”(指确认和分析现在的流程状态)和“理想状态”(指希望达到的状态)。

Burke-Litwin模型(图1)将对外部制度环境的影响与组织内部变革的本质和过程联系起来，研究流程再造与组织的变革和绩效。它包括12个组织变量，包括外部环境、目标和战略、领导力、组织文化、结构、制度、管理实践、工作部门的氛围、任务以及个人能力、个人需求和价值、动机、个人和组织绩效。认为外部环境是组织变革最强有力的驱动力，外部环境的变化导致了组织内部目标、战略、组织文化和领导力的变化。同时，组织内部关键性因素的变化可能引起其他因素的变化，比如结构、制度和管理的变化。此外，组织的变革影响个人动机，从而影响组织和个人的绩效。这12个变量相互影响，任何一个变量的变化都可能影响其他变量。

Leavitt组织变革模型(图2)论证了流程再造中将任

务、结构、人力和技术等因素融合对产生组织变革的重要性。实际上，Burke-Litwin模型和Leavitt的调整模型都是较为简单的模型，它们之间的区别就在于，Leavitt的调整模型囊括了Burke-Litwin模型中所没有的技术因素，而Burke-Litwin模型中有Leavitt的调整模型中所没有的文化因素。而其他因素比如系统、任务、战略、和结构等都大体一致。这两种模型都同“现在／理想”模型极为相似。

1981年，Michael提出了组织变迁的权变模型。他认为，组织变革要成功必须是组织和其所处的环境之间建立良好的互动。组织首先要分析其当时所处的环境，它的内部和外部的顾客以及他们的需求。然后，确认有问题的流程，并产生有选择的变革方案。最后，执行优选方案的措施以实现组织和环境的相互适应。Michad模型存在的主要问题在于，他的模式是静态的，而组织的需要却是不断提升的过程。

1996年，McAdam提出流程再造的合成模型(图3)。指出应首先分析和确认现有的流程状态，并设计出“理想的状态”，并通过各种成功因素的相互作用，来实现“理想的状态”，同时在目标状态和现实之间建立及时反馈。合成模型将各种成功因素融合在一起来研究发展政府流程再造模型的框架。该模型“完全依赖于以流程为基础的结构，但是加入了政府部门现实中一些特色因素，这些因素应当在任何流程再造措施开展以前根据当地的情况来调整”。

同时，西方学者也针对政府流程再造的实施技术与方法进行了大量的探索，范围涉及流程再造的要素分析、类型分解、过程设计、技术方法等，表1基本上体现了目前西方政府流程再造中应用的技术与工具。

(三)政府流程再造的关键因素分析

影响政府流程再造成功的关键性因素有哪些?这也是国外政府流程再造实践和研究中的一个重要问题。因为在现行流程再造影响变量中，总存在着多个变量影响再造目标的实现，其中若干个因素是关键的和主要的(即成功变量)，其重要性在其他所有目标、策略和目的之上，甚至决定了流程再造是否能够成功。通过对这些关键成功因素的识别，找出实现目标所需的关键信息集合，可以确定政府流程再造影响变量的优先次序。

归纳目前西方关于流程再造关键因素的分析研究，我们发现大致有14种因素对流程再造能否成功影响较大，包括：(1)高层管理者的支持；(2)一个训练有素的、高效的再造团队；(3)正确定位目标流程；(4)评估有关绩效／基准、顾客满意度的特定结果；(5)信息技术和流程重新设计等相关技术的协调使用；(6)确保流程再造项目开展的深度和广度；(7)重视人的因素，特别是对单个流程负责者的授权；(8)再造的努力应当是直接又有实践意义的；

(9)组织具有再造的能力和意愿；(10)现存的组织文化应当能适应变化；(11)预先进行团队会议；(12)同时计划和执行流程再造项目；(13)新流程设计试点；(14)确保执行的能力等。

为了分析上述流程再造的关键因素有哪些适用于政府部门，学者们通过对实际案例的调查提出了不同的观点：一些学者将影响政府流程再造的关键因素分为：组织外部环境因素(总体环境的变动)、组织内部环境因素(组织战略、组织结构、组织文化、组织政治、信息技术等)。

同时，也有学者关注政府部门的流程再造能力在流程再造成功中的重要作用。如Halachmi&Bovaird(1997)从三个角度来阐释这种能力。

其一，政府部门达成流程再造共同目标的能力。政府部门中的职能分割与部门利益驱动，导致其在流程再造目标上很难达成一致，甚至相互冲突。“部门本位主义”导致政府部门对需要多个部门合作解决的问题与危机缺乏敏感性与协调机制，多部门合作流程难以持续。因此公共组织问能否摒弃部门利益驱动，在战略的高度达成流程再造的共同目标，是其流程再造成功的基本前提。

其二，政府部门运作和执行流程再造的能力。流程再造需要通过与其相适应的组织结构去运作与执行，这就要求政府部门结构首先要适应流程再造需求，进行组织资源的重新分配以及组织成员角色的调整。同时，流程再造也需要组织结构的协调，必然会打破传统科层式组织结构，以流程为中心，实现组织内部的有效协调与沟通。

第三，应对流程再造所带来组织文化挑战的能力。流程再造的宗旨是要从一张白纸上重新构建新的以公众需要为导向的工作流程与组织构架，这就需要彻底地扫清陈旧的组织文化，建立新的组织文化。政府部门作为特殊的社会管理主体，在价值观、利益结构、信任沟通等组织文化方面的传统惯性较强，在创新意识、进取心、自发性等方面相对欠缺，对改变传统的风险存在高度恐惧，这与流程再造所寻求的彻底、全面革新是格格不入的。因此政府部门的流程再造一定要充分考虑到行政文化的重构，绝不能将流程再造和行政文化建设割裂开来。

二、对我国政府流程再造的启示

上述国外政府流程再造理论研究与实践中的核心问题，无疑为我国政府加快推进流程再造提供了重要的借鉴与启示。

(一)结合服务型政府建设，深刻认识政府流程再造的现实意义。

国内政府流程再造的理论研究与实践表明：流程再造并非企业管理工具在政府部门的简单应用，而是政府迫于信息时代外部环境变化和公信力下降而进行的自我变革与制度创新。旨在反思传统工作流程的弊端，运用现代信息技术，对政府部门原有组织结构、服务流程进行全面、彻底的重组，形成政府组织内部决策、执行、监督的有机联系和互动，以减低行政成本，提高行政效能，使公共产品或服务更能取得社会公众的认可和满意。

我国五次行政机构改革后出现“精简——膨胀——再精简——再膨胀”现象给我们的教训是：行政管理体制改革必须与机制创新配套，仅仅依靠行政机构的压缩或重组，缺乏有效的部门间协调配合机制，同样无法达到绩效目标。政府流程再造具有通过业务流程再造推动组织再造的双重功效，因为流程再造不仅是工作流程的简化或重组，也非单纯依靠信息技术实现部门间的联动，它要求根据“公众需求”，突破部门间的界限，实现部门与部门之间的互动与协作，以部门联动代替按部门顺序操作，其结果自然会因流程的调整凸现原有组织结构的不合理，引发行政组织的再造。因此，在建设服务型政府的进程中，可以把政府流程再造作为推进行政管理体制改革，探索政府运行机制创新的有效途径之一。一方面通过流程再造健全部门间协调配合机制，降低部门间的协调成本，提高行政效能；另一方面通过流程再造整合部门职能，探索实行职能有机统一的大部门体制。

(二)结合政府组织特性，理性分析政府流程再造与企业流程再造的差异性。

流程再造毕竟是源于企业管理的实践，其绩效目标、顾客需求、实施环境、组织属性等方面带有私营部门的特性，与政府部门存在本质的不同。要避免流程再造引入政

府部门出现“水土不服”，就不能对企业流程再造进行简单模仿和移植，必须根据政府部门的组织特性，把握政府流程再造的基本规律及其与企业流程再造的不同特性。

其一，政府流程再造目标是提供公平有效的公共服务。由于政府流程再造的主体是行使公共权力，掌握公共资源，实施公共管理的公共组织。与企业流程再造以成本与效率为目标不同，政府流程再造不仅要降低成本，提高效率，更要最大限度满足公共需求，维护公共利益，兼顾公平与效率。其二，政府流程再造面临公共需求的多样化。由于政府部门的服务对象是广大公众，与企业可以根据营销目标锁定顾客需求不同，公众对公共服务的需求在不同的利益群体间呈现出多样性，公共需求的多样化必然使政府流程再造很难达成统一的绩效评价目标，必须在最大限度满足公共利益的前提下采用多元化的治理机制。其三，政府流程再造面临公共组织环境的复杂性。政府流程再造必然与组织环境的变化息息相关，在政府部门实施流程再造的过程中，传统的以部门利益为核心的流程受到挑战，政府部门间功能定位，权利配置、职位分类、薪酬体系等敏感因素的重新配置，势必引起各种利益相关者的抵制或博弈，因此在政府部门实施流程再造会遭遇更大的阻力和障碍。

(三)结合国情，客观比较我国政府流程再造的可行性。

与西方流程再造理论研究的重点不同，我国学者比较重视对政府流程再造的必要性以及现实意义的研究，尤其强调政府流程再造在政府绩效管理中的重要作用。然而，要使起源于西方的政府流程再造在中国特定国情下移植顺利，绝对不能局限在现实需要的应然层面阐释其必要性，更要结合中国国情对我国政府流程再造的内外部环境进行分析，从我国行政管理体制改革与地方政府管理创新的实践、政府流程再造的现实基础、面临的制度环境等角度寻找其在政治、经济、社会、文化等方面的可行性条件，尤其要从组织特性、观念文化、人力资源等方面预测我国政府部门引入流程再造面临的困难与障碍。只有这样，才能消除社会各界对我国政府部门引入流程再造能否取得实效的质疑，化不利因素为有利因素，促进流程再造在政府部门的实施与推广。

(四)结合实践案例，探讨影响政府流程再造的关键因素与模型。

国外学者把政府流程再造的关键因素分析作为重要的研究领域，认为准确把握影响政府流程再造的关键因素，是决定流程再造能否成功的核心环节。要提升政府流程再造的绩效，不仅要考虑影响业务流程再造的普适性因素，更要结合政府组织的文化、人力资源、组织结构、流程特性、信息技术、战略政策和沟通等特殊性的因素。并且在不同的政府部门，影响流程再造的关键因素会出现不同的效力偏差，需要采取适合具体部门的流程再造策略组合，尽可能地使影响该部门流程再造的关键因素发挥正面效应，减少负面效应。

同时，政府部门实施流程再造的方法与路径也是目前我国政府流程再造面临的一大困难。如：在流程再造的各个阶段，究竟应该选择那些管理工具与技术实施流程过程的控制与结果的检测；如何进行再造流程的模拟试验以及适时纠错；如何实现IT技术与服务流程的有机衔接等。尤其是由于政体与国体的差异，在学习和借鉴西方政府流程再造模式的同时，如何通过对我国政府部门服务流程再造的案例分析，提炼出适合中国国情的政府流程再造模式，这些都是我国学者需要认真研究的问题。

(责任编辑：石本惠)