建立义务教育教师国家教育公务员制度的思考

王秋丽

近年来，关于是否“将义务教育教师(这里指公立义务教育教师，以下同)纳入公务员系列”，可谓仁者见仁，智者见智，莫衷一是。有些专家、学者赞同，比如劳凯声教授提出：“把义务教育学校教师纳入公务员队伍”或者“建立教育公务员制度”；周洪字教授提出：“尽快建立国家教育公务员制度；民盟北京市委也在2009年的“两会”上以党派名义建议，明确义务教育教师的公务员身份。但也有人反对，本文持第一种观点，并就建立义务教育教师同家教育公务员制度提出自己的分析与认识。

一、建立义务教育教师国家教育公务员制度的理论依据

1义务教育的纯公共性决定了义务教育教师执行的是国家公务，理应属于国家公务员

义务教育不同于高等教育，甚至不同于高中教育，是国家、社会必须保证的，每个适龄儿童依法接受的最低限度的国民基本素质教育：因此，义务教育具有以下性质：(1)基础性：义务教育是对适龄儿童进行的基本素质教育，而非高层次的专业教育；(2)外部性：义务教育的社会收益率远远大于个人收益率，它的发展不仅对受教育者本人和家庭有重要作用，而且对受教育者个体之外的他人和社会有重要的作用，是一个国家和社会发展不可或缺的奠基工程；(3)强制性：所有适龄儿童不分民族、种族、性别、父母职业、家庭经济状况、宗教信仰等都必须接受义务教育；(4)平等性：由于义务教育的基础性和外部性，义务教育的对象是还未定型的、有无限发展潜力的青少年，因此必须保证所有适龄儿童接受平等的、同等质量和水平的义务教育，而不宜过早分层，进行等级化的差别教育；(5)国家化：义务教育学校是由国家设置的、通过公共财政维持的公共服务机构，国家是义务教育的直接提供者；(6)免费化：由国家各级政府财政保证免除义务教育学生的学费、杂费、书本费、午餐费、交通费等。

义务教育的上述性质决定了义务教育不同于其他各级各类教育，是一种纯公共物品，具有纯公共性，它的社会收益率远远大于个人收益率，其外部性远远大干其他各级各类教育。因此，义务教育的公平、公正、公益性比其他各级各类教育都强，其国家性和强制性也尤其明显。正因为这样，义务教育教师比其他各级各类教师更强烈地表现为受国家委托、执行国家意志、按国家的教育计划和培养目标，遵守国家的法律教育和培养下一代，其执行的是国家公务，理应同其他国家机关工作人员(如警察、法官、检察官等)一样属于国家公务员。

也正因为此，世界上很多发达国家早已将义务教育教师纳入公务员体系。比如：法国早在1889年，日本在1949年，韩国在1953年就将义务教育教师纳入公务员体系，德国、瑞典、意大利、比利时、芬兰、葡萄牙等也将义务教育教师纳入公务员系列。在美国，公立中小学教师虽不是公务员，但却是政府的公务雇员，接受政府的管理，其工资、待遇、保险等由政府保障，二者的关系受行政法的调节，因此，仍属于国家公职人员。

2中小学教师聘任制的形式和实质决定了义务教育教师属于国家公职人员

我国1993年的《教师法》第十七条规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任”。但是，2001年我国制定的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中又明确规定。由县级以上教育行政部门依法履行中小学教师的资格认定、招聘录用、职务评聘等管理职能。因此，从形式上看，义务教育教师的聘任是由教育行政部门聘任教师。而从法理上讲，“聘任教师的主体不同，双方就结成不同性质的法律关系，适用不同的法律。”一般地，行政机关与教师结成的关系，属于公务雇佣关系，受《行政法》的调整。这种关系下的教师属于公务雇员；而民营机构与教师结成的关系，属于劳动合同关系，受《劳动法》的调整，这种关系下的教师属于私人雇员。我国义务教育教师聘任是由教育行政机关代表国家聘任教师，其教师就是受政府雇佣而非受私人雇佣，他们与政府部门的关系属于纵向的行政关系，仍属于公务雇员。

从实质上看，教师聘用合同虽然要符合教师本人的意愿，遵循双方地位平等的原则，但合同双方不能随意自愿约定，而必须遵守国家相关法律规定。教师的教育职责南国家法律规定，而非合同约定；教师的工资、福利待遇、职称评定等也不属于合同约定而南国家法律规定。这些都决定了，教师与政府签订的教师聘任合同从法理上讲不符合劳动合同的性质，是一种公务契约，这种关系下的教师也就理所当然地属于国家公职人员。

3教育活动的特殊性决定了义务教育教师应为国家教育公务员

《教师法》第三条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员”，这就从立法上完整地表述了教师职业的“专业技术性”。那么，作为专业人员，教师就享有在国家法律允许范围内的一定的教育自由和专业自主性。因此，在我们将义务教育教师纳入公务员系列时，应将义务教育教师单列国家教育公务员，以区别于一般的行政公务员。这也是很多将义务教育教师纳入公务员系列的国家的共同做法。比如日本、韩国都将中小学教师单列为国家教育公务员，日本的《国家公务员法》、《教育公务员特例法》就规定：“公立学校的中小学教师是国家公务员，但不是一般公务员，因为其无行政级别。教师除了享受公务员的待遇外，还享受教师该享受的待遇，如：每年寒暑假带薪休假，教师进修的权利等，并履行相应的义务。”韩国1953年4月颁布的《教育公务员法》，也对教师的性质、类别、标准、晋升条件等作了特别规定。

二、建立义务教育教师国家教育公务员制度的必要性

1在中国浓厚的“官本位”文化背景下，建立义务教育教师国家教育公务员制度才能从根本上提高义务教育教师的社会地位、职业吸引力和整体素质

近年来，我国义务教育教师的社会地位和福利待遇有了很大的改善，但仍然存在一些突出的问题，例如：教师工资收入水平依然偏低，“2006年，全国普通小学、普通中学(包括初中与高中)教职工年均工资收入为17729元和20979元，分别比国家机关职工年均工资收入低5198元和1948元。教师的平均]二资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平的法律规定尚未真正得到落实。”0社会地位和福利待遇的低下使得义务教育教师的职业吸引力不高，整体素质和专业化水平都较低。这些与我国的传统文化有着一定的关系。一方面，我国有着几千年的“家有二斗粮，不当孩子王”的传统意识，很多大学毕业生，尤其是男性大学毕业生，不到万不得已不愿当小学和初中教师，致使我国优质义务教育教师的有效供给不足，农村和偏远地区义务教育教师严重短缺，城市义务教育教师男女比例严重失调。另一方面，中国有着浓厚而根深蒂同的“官本位”意识，“学而优则仕”是中国历代知识分子孜孜以求的目标。因此，在我国，虽然公务员的工资收入不

是很高，但其社会地位却很高。伴随着《公务员法》的颁布、实施，公务员各种福利待遇得到了有效的法律保障，其社会地位更是日趋上升，使得当前的公务员考试成为建国以来竞争最激烈、录取率最低的考试。

因此，在中国传统文化短期内难以改变的情况下，在中国现有制度不可避免地、惯性地向公务员倾斜的体制下，将义务教育教师确立为国家教育公务员可大大提高义务教育教师的社会地位和福利待遇，吸引优秀人才从事义务教育，扩大义务教育优质教师(尤其是男性教师)的有效供给；同时降低现有教师的流失率，有效解决农村义务教育教师短缺的问题。

2在中国生产力发展极不平衡的经济环境下，建立义务教育教师国家教育公务员制度才能缩小区域间和区域内义务教育教师工资待遇上的巨大差距

将义务教育教师确定为国家教育公务员后。教师工资将像国家公务员工资或军人工资一样，由中央和省级财政主要负担，国标工资大幅度提高，教师工资由中央或省级财政部门每月按照国家和省政府标准直接支付到教师个人的工资卡上，改变目前的义务教育教师工资“以县为主”的投资和管理体制，杜绝义务教育教师工资的层层截留；教师的住房、医疗、养老保险等都将按照国家公务员或军人待遇在全国范围内统一标准、规范执行。只有这样，才能从根本上解决农村义务教育教师工资拖欠的问题，缩小或消除区域间、区域内、城乡之问、学校之间教师工资待遇上的巨大差距，扫除义务教育教师城乡之问、学校之间定期流动的经济障碍，有效地促进义务教育的均衡发展。

3在公务员人事管理体制下，建立义务教育教师国家教育公务员制度有利于促进义务教育教师的定期、合理流动

一方面，公务员交流无后顾之忧。作为国家公务员，教师不管流动到哪里，其身份不变，工资、待遇不变甚至有所增加，流动后也无失业、失去公务员身份的隐患，可有效消除教师流动的后顾之忧。另一方面，公务员交流是公务员的一项法定义务。我国《公务员法》第十一章规定：“国家实行公务员交流制度。……交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼”、“公务员应当服从机关的交流决定”。因此。将义务教育教师纳入教育公务员系列，就使义务教育教师在区域之间、城乡之间、学校之间定期、合理流动不仅是他们的一项权利，更是他们的一项法定义务。义务教育教师要以作为国家公务员的高度的自觉性和主动性，参与和服从行政干预下的教师流动，从而促进义务教育教师定期流动的法制化、义务化、规范化和常规化，有效推动义务教育的均衡发展。

三、建立义务教育教师国家教育公务员制度的可行性

1各级政府财政收入的逐年提高

建立义务教育教师国家教育公务员制度意味着中央和省级政府要增加对义务教育的投入。因此，各级政府财政能力的强弱是这一制度是否可行的重要前提。而近年来我国国民经济的快速持续发展，各级政府财政收入的逐年增长，为建立义务教育教师国家教育公务员制度打下了坚实的经济基础。温总理2009年《政府工作报告》显示：2008年，我国“国内生产总值超过30万亿元，比上年增长9％；物价总水平涨幅得到控制；财政收入6.13万亿元，增长19.5％”。又据国家统计局最新统计公报，2008年，各省、自治区、直辖市地方财政一般预算收入平均增长25.1％，其中增长最高的是甘肃，达39.O％；增长最低的是山东，也达16.8％；地方财政一般预算收入最高的江苏省已达2731.4亿元㈣。这说明国家有足够的经济实力保证建立义务教育教师同家教育公务员制度所需的财政支出。

2全社会对义务教育的高度重视

其实能否建立义务教育教师国家教育公务员制度，最关键的还不在于国家的经济实力和各级政府的财政收入，而在于各级政府对教育尤其是对义务教育的重视程度；重要的不在于国家财政的“蛋糕”是否足够大，而在于“蛋糕”如何分配。在国际上，很多国家在将义务教育教师确立为同家公务员时，其经济实力及在世界上的排名远不及中国目前的经济实力及在世界上的排名。法国早在120年前就将中小学教师纳入国家公务员系列，而且“工资支出的全部费用。包括基本工资和岗位津贴，均由中央财政负担”。可见，法国对义务教育及其教师的高度重视。二战后的日本，荆棘遍地、百废待兴、一穷二白，国家却下大力气投资义务教育，颁布了《教育公务员特例法》、《义务教育国库负担法》等，将中小学教师确定为国家教育公务员，并且由国库支付中小学教师工资的二分之一。可喜的是，我国各级政府及全社会对义务教育的重视程度越来越高，2006年我国重新修订了《义务教育法》，提出将义务教育全面纳入财政保障范围。改变了长期以来“人民教育，人民办”的义务教育经费保障格局；2007年、2008年我国实施免费义务教育政策，至此，我国成为世界上30多个实现义务教育免费化的国家之一。2009年1月1日起。全国义务教育学校实施绩效工资，确保义务教育教师工资不低于当地公务员平均1：资水平，为此，中央政府投入专项资金120亿元，义务教育教师lT资有望在全国范围内大幅度提高，义务教育教师r资的区域间和区域内差距有可能缩小。2009年3月25日，教育部又发布了《教育部关于进一步做好中小学教师补充工作的通知》，规定“从2009年开始，各地中小学新任教师补充应全部采取公开招聘的办法，不得再以其他方式和途径自行聘用教师”，并且由“省级教育行政部门统一组织教师公开招聘考试，按规定程序择优聘用”，义务教育教师补充的长效机制将可能逐渐向公务员录用方式过渡。