住房公积金管理初探

杨振宇

摘要：本文通过对住房公积金管理中存在的问题进行简要的分析，并提出改进的方法，从而使住房公积金更好的服务社会，造福人民。

关键词：加强公积金监督管理服务社会

住房公积金作为一种专项用于住房消费的住房基金，住房公积金的本质属性是工资性。单位按职工工资的一定比例，为职工交存住房公积金，实质是把低工资时单位用于住房实物分配的工资，以货币形式分配给职工，从而达到转换住房分配机制的目的。推行住房公积金的根本意义在于：通过职工个人长期义务性的储蓄积累，达到解决职工家庭住房需求的目的。在住房公积金业务快速发展的同时，也存在一些问题：一是住房公积金制度覆盖率不高，部分职工缴存差距过大缴存行为不够规范；二是住房公积金使用没有达到预期的效果；三是住房公积金管理不科学，防范和化解风险的能力不强；四是监管机制不健全、监管力度不够。

一、归集缴存方面

住房公积金归集方面问题，体现在未能及时缴足和交缴差距过大。我国经济较发达的城市，如上海、广州、深圳等地，其缴交比率远未达到新加坡25％的水平，其他城市的情况就更不容乐观了。即使这样，不少部门和单位在较低的规定比例内也难以足额缴存，或缴存拖延时间较长，表现出很大的随意性。许多企业由于效益不好欠缴、缓交住房公积金的现象比较严重，已经陷入恶性循环。尽管建设部一再强调：住房公积金缴存比例不得低于法定最低缴存比例；超过法定最高缴存比例和基数的，要依法纳税。但“强调”并没有反映到结果上。

虽然，住房公积金制度实施遭遇诸多困难、公积金使用效率不高，但它不应成为公积金缴纳不“公”存在的一个理由。公积金不“公”，不但能说明我国各行业发展存在失衡问题，也从一个侧面证明，要想通过公积金解决部分社会公平问题，必须从根上找症结，不能只是简单地划定最低缴存比例和超过部分通过纳税来解决。要知道，类似于“金融业”这样的公积金高缴纳行业，它是由于垄断的社会制度问题造成的。这需要政府发挥调节器的作用。

解决这一问题就要求各级财政部门要严格按照《建设部、财政部、中国人民银行关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》(建金管[2005]5号)规定的缴存比例和工资基数，核定本行政区域的住房公积金归集计划。对单位和职工住房公积金缴存比例低于5％或超过12％的，缴存住房公积金月工资基数超过职工工作地所在设区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资3倍的。应当按照规定程序，配合建设等部门采取相应措施予以纠正。

二、资金使用方面

根据《住房公积金管理条例》住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。我国的住房公积金应遵照管理、运用分离的原则，即管理的不运用资金，运用资金的不管理，这是保证资金安全运作的有效约束机制。坚持贷款委托商业银行发放，《住房公积金管理条例》中规定，住房公积金管理中心是不以营利为目的的独立事业单位，因此严禁资金管理中心直接发放贷款。

住房公积金制度创建的目的看，住房公积金是用来解决低收入人群住房基本需要的。从当前的情况看，住房公积金并没有起到解决低收入人群住房基本需要的目的，反而加大了收入差距。譬如，司局级干部的住房公积金比普通职员高2000元以上，真正缺少住房的人每个月只有几百元钱的住房公积金。即使对中等收入家庭来说，1年的积累约为5000元，需要积累30多年才能支付房价。然而住房需要是不能等的，如果他们没有父母提供的住房，就必须在公积金之外，另外拿出一部分收入用以租房，出现双重住房负担；或者从公积金贷款买房，这实质上也是预支未来的收入，与积累制是相悖的。

从构建和谐社会角度出发，目前解决这些就上必须按建金管(2005)5号文件的有关规定。稳步提高住房公积金使用率，加大对中低收入职工住房消费的支持力度。进一步完善住房公积金提取和贷款政策，增强服务意识，便捷贷款程序，合理降低费用，提高办事效率，有针对性地解决影响资金使用效率的问题。重点支持职工购买中小套型、中低价位自住住房。支持中低收入职工通过租赁方式解决住房问题。在确保资金安全的前提下，保持住房公积金个人住房贷款发放户数和数额持续稳定增长。

各级财政部门要加强对住房公积金提取、发放贷款以及购买国债的监督管理。使用住房公积金购买国债，必须确保住房公积金正常提取和贷款，经同级财政部门审核，并报住房公积金管理委员会批准。严禁将住房公积金管理中心购买的国债用于质押、抵押等担保行为。要注意防范和化解住房公积金使用过程中可能出现的各种风险。确保住房公积金的安全运行。

三、日常管理方面

据国务院1996年8月发布的“国办发[1996]35号”文件规定，承办住房公积金金融业务的受托银行，原则上一座城市委托一家办理。目前却是金融机构间违规竞争。目前各商业银行为了抢占市场，加大了吸收存款的力度，为了能够多拉到住房公积金存款，部分金融机构迎合开户单位和极少数人的利益，不执行国家规定的住房公积金利率，或变相提高利率，而且助长了腐败现象的发生。有些公积金管理中心开设10几个帐户。

根据建设部公布的数据显示：2007年末，缴存总额为16230.30亿元，缴存余额为9605.11亿元。这样庞大的一笔资金不采用科学的管理手段和专业运作方法，是不能让它发挥应有的作用的。解决这些问题的根本就是国家建立住房政策性银行，采取中国农业发展银行和国家开发银行相似的管理办法，业务方面受中国人民银行指导和管理，并接受银监局监管。改变目前这种行政管理体制，变为垂直管理。该银行不得提供房地产开发贷款。也不得够买债券或者进行其他任何的投资活动，所有资金只能用于百姓的购房抵押贷款或者按揭贷款。存贷差，只能补充公积金。政策银行的所有支出，只能从财政拨款，而不得从存贷差中获益。

对于不享有住房公积金的中高收入阶层而言，如果需要购房抵押贷款或者按揭贷款的，可以通过住房银行取得，但是利率相应的提高，相当于当前的商品房贷款利率。各大商业银行的住房抵押贷款或者按揭贷款业务同时废止，但这些商业银行可以提供房地产开发贷款。

四、监督管理方面

《住房公积金管理条例》规定国务院建设行政主管部门会同国务院财政部门、中国人民银行拟定住房公积金政策，并监督执行。

首先管理体制，根据国家规定住房公积金管理中心应当直属于城市人民政府，不得隶属或挂靠在建设、财政等政府职能部门以及铁路、煤炭、电力等行业主管部门。目前。个别城市仍设立多个住房公积金管理中心，机构和人员没有实现整合；有的住房公积金管理中心仍隶属或挂靠在职能部门或行业主管部门，尚未划归城市人民政府直接管理；还有一部分住房公积金管理中心名义上与职能部门或行业主管部门脱钩，实际上在机构、人员、财务管理等方面仍存在直接关系。这些在一定程度上影响了住房公积金管理工作的正常开展，甚至出现因行政领导、职能部门或行业主管部门的行政干预而产生各种违法违规事件，引发了住房公积金管理风险。

其次，目前存在多数住房公积金管理中心内部控制制度不完善，造成这种状况的原因是多方面的，有主观上原因，也有客观上原因。主观上是国家没有一套完整的管理办法，各地区都是根据自己的情况，参照商业银行的管理办法制定相应的管理制度，没有统一的管理制度，地方特点非常显著。客观上是人员缺少无法做详细分工，给少数不法分子造成可乘之机，目前这方面向题急需解决。

再次，外部监管，同样缺失，从而导致国家规定形同虚设。当然，这也是目前各个住房公积金管理中心的通病。据《住房公积金管理条例》，住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的运作机制。然而，对住房公积金管理中心的监管，属于同级监管，由建设部门牵头，会同财政、审计、银行进行。

住房公积金管理委员会是一个松散的、协调性的机构。管理委员会主任一般都是由常务副市长或市政府秘书长兼职，管理委员会委员则包括该级政府几乎所有组成部门的负责人，这种模式在决策上难以集中，监管上难以统一。正所谓人人监管就是无人监管。

解决这些问题的关键是夯实各项基础工作。规范住房公积金业务管理。完善管理制度，健全内控机制，加强统一管理，强化对关键岗位、关键环节的监控，积极推进住房公积金管理的规范化、标准化和信息化建设。加强管理队伍建设：提高从业人员整体素质。提高对住房公积金运行状况的监测、分析、预警和指导能力，及时发现问题，切实采取措施，提高监督的有效性。要充分发挥审计部门的监督作用。