政府性投资项目签证管理存在的问题及建议

刘雪琴　张信安　姜幼女

近几年来。随着对政府性投资项目的审计力度，有力地促进了政府投资管理的规范，也发现了在政府投资项目管理中存在着的一些普遍的亟待于进一步规范的问题。比如工程签证单管理中存在的问题，就较为突出。现在政府投资项目投资额比较大，因涉及土地征用拆迁的难度，使现有的项目工期都比较长，在建设过程中不可预见的事项也比较多，建设过程中的签证单签署是难以避免的。高利润高竞争的建筑市场，又使一些承包商往往会以各种手段，作出不合理的承诺，采用零利润甚至负利润中标，而实际上承包商又不可能为政府工程去亏损，这必定会想一切办法，要实现利润，甚至谋取高额的利润，这时施工单位就会把获取利润的重心放在工程签证单上，想方设法地采取磨、攻心、欺骗、诉苦、要挟等手段。要求建设单位出具违规工程签证单或订立补充合同来改变招投标的条款。

从这几年工程结算审计所发现的问题看，政府投资项目中普遍存在着工程签证单签署随意，无人监管或者说是较难监管状况。由于工程变更联系单享受合同条款同等权力，作为合同的补充条款，与合同一样作为结算的依据，签证联系单也就具有了法律的效力。这些违规签证所增加的支出。一来容易滋长了建筑领域的商业贿赂的问题，二来又直接增加政府性资金的支出。

为此需要对该问题进行讨论，一方面也作为一种业务的探讨，另一方面能引起有关管理部门的重视，并对如何加强工程签证单管理，提出了自己的意见，作为决策管理部门提供出台规范工程签证单的一种参考依据。

目前工程签证单存在的主要问题，可以归结如下：

一、先施工后签证造成既成事实，并空报或虚报变更工作量，使事后难以核实。有些施工单位因建设单位口头同意或未经同意变更的情况下快速施工。隐蔽施工内容。造成既成的事实。到联系单签证时，给工作量的确认带来困难。如某菜场的屋顶室外绿化工程，当时以设计方案进行施工招投标，但后来建设单位要求增加建设内容。施工单位就另出一套施工图纸，但当时的图纸未经建设单位认可，施工单位就按后来的图纸自行进行了施工，施工的工作量也未及时确定，致使后来在既成现实的情况下，双方对结算量有较大争议。

二、签证内容不具体，表达不清，签证单出具不及时，造成分歧。从结算审计的资料中经常看到，大家对同一张签证单理解不一致，由于个别项目施工工期长，签证不具体，表达不清，往往导致结算时为某一事项理解不一而争论不休，建设单位工程管理人员对当时签证的情况说法也不一致，这时施工单位必定会向自己有利的一面解说。签证单是要求在当时现场实际发生的事情进行如实地反映与详细描述，必须经建设单位、监理、施工单位三方确，认才可生效。

三、签订补充合同，改变招标文件和原合同实质性内容，致使造价增加。为体现招标的公正性和严肃性，招投标法明确规定，“招标人和投标人不得订立背离合同实质性内容的其他协议”。但在工程实施中却由于业主方管理者对招标文件及合同的理解不充分，订立与原合同实质性内容相背离的补充协议，以补充合同或工程变联系单来承担了施工单位的部分投标风险，这不仅使原招投标流于形式，而且使工程造价大幅度增加。主要采用：

其一，违规订立补充合同。改变招标后订立的主合同的总价或单价。如：某建设项目的桩基工程施工合同，明确价款结算采用固定单价形式，合同价格不随价格浮动和政策因素而调整。但在施工期，建设单位与施工单位又签订了桩基工程补充合同，把原合同的管桩供应单价由78元/米调整为84元/米。

其二，违规签订补充协议，随意调整系数，弥补施工单位的投标缺陷和风险。投标风险本来是施工单位在投标时应自行考虑的，风险由施工单位来承担，但在施工过程中，建设单位通过违规签证，弥补了该部分风险。如某项目，招标文件和原合同明确规定：“施工沉降量由投标人根据地质资料与现场勘察情况确定其沉降系数并计入单价，在合同执行期内不再调整”。但在施工过程中，建设单位又与施工单位签订了补充协议，将沉降量由沉降系数1.76调整至2.38，增加工程造价162.52万元。

四、施工单位钻招标文件的空子，从自身利益出发，要求建设单位指定材料品牌，从而以建设单位变更为由，对投标的价格进行调整。在建设工程中，许多项目在招标时未对某个具体材料的品牌、质量等作过明确规定，由施工单位在考虑达到业主的项目总体质量的要求条件下，由施工单位自主定品牌、报价格，参与投标竞争。在投标时，施工单位往往通过低价竞争来取得中标。而在施工过程中，施工单位又会向建设单位推荐某一品牌的材料。通过工程签证单，提高投标用材的价格，弥补了当时施工单位材料低价报标的损失，造成工程造价增加。如：某建设项目招标文件规定施工所用材料(包括电线、电缆)由施工单位自主报价。中标后材料单价不得调整。但在施工过程中，通过建设单位对电线、电缆指定品牌为由，通过工程联系单对此材料价格进行了调整。与中标价相比增加造价127.21万元。这种情况发生的比较普遍，在能达到设计要求，满足使用功能的前提下，根本不需要提高用材标准，但施工单位以自身的利益出发，根本不顾及项目的成本。

五、签证内容不真实，无依据，随意以“配合费、保管费”名义提高材料价格，出现了变相的人情签证单。签证本是实际上发生的变更工程和暂定的材料价格进行签署，是施工现场真实情况的表明，但现在却成了施工单位利益的调节单，有的建设单位往往无依据上浮无价材料的结算价格，并进行签证，导致造价增加，如某项目，建设单位对部分价格在内部邀请招标中标价的基础上，以签证“配合费、保管费”形式提高材料结算价，签证价高于采购合同价140.16万元。

六、暂定价材料签证失去监控。现行建筑市场材料品种较多，价格、性能差异都比较大，市场因素又变化万千，建设单位的人员对一些暂定材料的定价、定品牌主要有三种方式确定：一是建设单位以考察为由，直接确定材料的品牌，并以签证形式确定材料设备的价格，二是建设单位以考察和内部招标的形式来确定材料设备品牌与价格，三是由施工单位直接提供，建设单位确认价格。不管是内部招标、考察形式确定，还是直接签证确定，都容易使材料价格签证存在失控性，都规避了招投标的监管，如某大楼的铝合金门窗工程由建设单位以内部邀请招投方式确定施工企业，以最低价原则确定50.72万元为中标价，但实际结算价为122.59万元，与内部招标时的项目相一致的结算金额计41.86万元，只占到总工程结算直接工程费39.6％。

违规签证不可避免地会助长了社会不正之风，有些建设单位项目管理人员会以各种理由刁难施工人员，不给好处不给予签证，给了好处就会闭着眼睛办事，以致出现了行贿受贿的商业腐败。

造成上述问题的主要原因有以下几个方面：

(一)前期工作准备还不够充分。有的工程由于前期工作准备不足，招标时施工设计图尚未完善。大宗材料品牌和规格尚未确定，导致实际施工变更量大面广，许多内容需要重新签证，由于对

材料价格未能了解，并未结合招标文件中所规定的内容进行考虑，出现了违规签证的问题，从而改变了原有的招投标结果，使原招投标失去意义。造成了不必要的损失浪费。

(二)招标及合同签订环节不够严密，有些条款缺少实际可行性。有的工程由于招标代理单位对具体工程项目了解不多，考虑不周。招标文件和合同专用条款编写千篇一律，工程量清单项目名称又不够具体明确，缺乏针对性和可操作性，特别是招标时对一些无价材料和市场价格差异较大的材料设备缺少必要的前置条件，从而使施工单位投标时钻空子。在招标文件、合同的部分条款中，一贯把市场的波动、把中标代理机构工程量编制严重失实的等因素都强加于施工单位，以一次性包干作为合同条款，缺乏实际的可操作性，如果让施工单位承担了不利因素，施工单位势必会利用签证来弥补损失。也导致各种违规签证的产生。

(三)建设单位管理人员专业化水平尚不够高。有的工程管理机构大多是诸如指挥部、工程办等形式的一次性临时机构，这些临时组建的建设班子因缺少专业管理人员，很多人对基建管理知识了解不多，对现行的基本建设法律、法规等知之甚少，无法有效地进行管理。

(四)有关职能部门监管机制尚不够健全。有关职能部门对建设项目的全过程动态监管尚未跟上，特别是招标后续、施工过程的监管缺乏行之有效的办法，从而出现了“招而不全，包而不死”、“低价中标、高价结算”的现象。

(五)追求高档次、高规格，概算控制观念不强。目前最大签证变化的是在装修用材上。装修材料是日新月益，变化很大，许多新颖的高档材料出现。使建设单位不由自主地去考虑用高价材料，况且这些高价材料市场价格、规格又难以参考，根本无从考察材料价格，签证价就随施工单位报了，导致工程概算突破，而财政部门对概算突破的金额支付控制也还没有跟上，存在照常支付。

为此，应加强工程签证单的管理。使工程签证单真正成为设计不足的补充，要求从制度上对政府投资项目工程设计变更进行严格规范，从源头上堵住了工程设计随意变更增加工程造价的漏洞。改变工程设计变更联系单“满天飞”的现象。

一、设计要到位，尽量减少变更签证单。在建设过程由于设计不到位，图纸不清，规格档次不合标准，功能用途改变都会造成设计变更，产生变更签证单，要使从源头上控制减少变更签证单，就必须完善设计功能，严禁通过设计变更来达到建设规模扩大，装修用材标准提高，断绝施工单位想通过用材改变投标时低价报价的损失。对涉及签证费用的问题必须经设计院、业主代表、总监共同确认，才能有效地控制规模、控制费用、控制签证单。

二、提高现场管理人员的技术水平和职业道德教育。目前，我市建设单位中工程造价管理工作人员相对缺乏。有的是现场技术管理人员兼任工程造价管理工作，，施工单位就利用建设单位管理人员缺乏对造价控制管理，而盲目签证属于投标范围内的联系单，从而重复计算工程量。现场管理人员作为建设单位业主的代表，赋予了现场签证的权力，对工程建设的一份责任心尤为重要，要求业主管理人员具备良好的职业道德，维护国家利益为目标。客观公正合理地对待施工单位。

三、建立工程联系单签证会审制度，加强对工程变更联系单的管理。针对联系单是工程价款结算存在问题的重要原因，就应该严格控制施工现场签证，按变更投资额确定项目变更审批权限，对小额度变更内容，要经建设单位党政联席会议或党组集体讨论审查确定，防止工程管理人员与施工单位通过变更签证来增加工程价款；对较大额度的设计变更，应当报经财政、计划、审计等部门，经会审批准后，方可执行。

四、建立责任追究制度。目前建设单位自行、随意签证的情况比较普遍，为了改变这种随意地签证而造成造价增加，就要建立责任追究制，对发现建设单位管理人员由于失职、违反程序规定随意签证，而形成损失的要追究其责任，财政对违规签证而增加的造价，一律不拨款支付。

参考文献：

[1]《建设工程造价管理》作者：马楠，韩景玮出版社：清华大学出版社

[2]《建设工程造价管理相关文件汇编》中国建设工程造价管理协会编出版社：中国计划